2.1. Фактор эффективности международного сотрудничества
Роль международных организаций в предотвращении экологических правонарушений проявляется скорее опосредованно, через их деятельность в области международного права окружающей среды, ведение соответствующих баз данных, образование и просвещение т.е.
через международное сотрудничество. Немаловажной является прямая помощь со стороны международных организаций правительствам государств в разработке национальных стратегий, планов действий, программ, законодательных актов в области охраны окружающей среды.Вопросы эффективности такой помощи, вопросы о последствиях действия международных акторов на международной арене в научной литературе рассматриваются не часто, в том числе на примере таких влиятельных акторов, как международные организации.
Аспирант кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета Марченко Ю.В. в статье о роли и месте ООН в системе международного
315
природоохранного сотрудничества отметил исключительное значение активного участия международных организаций в международном сотрудничестве в области охраны окружающей среды для обеспечения его эффективности, обосновывая это положение особенностями экологической проблематики, а именно:
- необходимостью проведения обширных и дорогостоящих исследований, успех которых в немалой степени зависит от наличия постоянно действующих глобальных и региональных систем обмена научной информацией и экологического мониторинга;
- необходимостью осуществления контроля за исполнением обязательств участников конвенций специальными органами, наподобие тех, которые созданы в рамках международных соглашений по правам человека.
Г. Галлауртти, критически проанализировав системную неспособность международных организаций к управлению международной системой, предлагает свой подход к определению их роли и места в современном мире.
Основные выводы и предложения сводятся к следующим положениям:1) наднациональные институты нежелательны, если они создаются "ради самих себя"; [297]
2) международные организации должны быть регионализирова-ны, децентрализованы, а сфера их действия лимитирована;
3) международные организации будут более эффективны для регулирования простых связей, чем сложных хаотических систем;
4) международные организации более эффективны, если находят долговременные решения, а не ограничиваются полумерами в регулировании сиюминутных проблем;
5) эффективность международных организаций повысится, если они будут служить инструментом конструктивного диалога, а не международной конкуренции;
6) роль, функции и цели международных организаций должны базироваться на структурных основаниях международной системы, которую они призваны регулировать и которой призваны управлять. Применение одних и тех же методов в различных системах будет приводить к различным результатам[298].
В общем плане основным направлением повышения эффективности деятельности международных организаций, по Д. Галларотти, является её лимитирование.
А вот пути повышения эффективности международного природоохранного сотрудничества всех акторов и взаимодействия в части противостояния международным экологическим правонарушениям лежат через повышение специализации, "зауживание", конкретизацию вопросов сотрудничества. Сфера действия природоохранных международных организаций не должна ограничиваться.
Пусть существует единственный, первостепенный, приоритетный вопрос для некоей организации, но решение его с учетом взаимосвязи компонентов природы требует комплексного подхода.
Международные организации, как постоянно действующие
структуры, располагающие собственными интеллектуальными, техническими и финансовыми ресурсами и обладающие определенной политической независимостью по отношению к участвующим государствам, представляют собой инструмент, наилучшим образом приспособленный для решения тех задач, которые возникают в ходе осуществления международного природоохранного сотрудничества.
В настоящий момент направления деятельности большинства универсальных неправительственных организаций включают вопросы охраны окружающей среды и рационального природопользования. Из них значительная часть фокусирует свою деятельность на вопросах права.
Речь идёт о создании системы формирования правопослушного поведения в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования, важнейшими факторами обеспечения эффективности которой, на наш взгляд, являются такие элементы как:
- поэтапное становление правовых инструментов и систематичность их применения;
- поощрение усилий, направленных на предупреждение экологических правонарушений путём повышения уровня эколого-право-вой грамотности;
- обеспечение доступа к информации;
- консолидация общественных и государственных институтов для решения экологических проблем.
Главными направлениями правового регулирования сейчас являются: предотвращение и ограничение вредных воздействий на окружающую среду; обеспечение рационального использования природных ресурсов на основе концепции устойчивого развития. Вопрос предупреждения экологических правонарушений пока относится к ограниченной области деятельности, хотя имеются заметные подвижки в его решении. Функционирует Комиссия по предотвращению преступлений и уголовному правосудию Экономического и социального совета ООН.
В Италии работает Научно-исследовательский институт ООН межрегиональной преступности и правосудия. В Ванкувере (Канада) действует Международный центр реформы уголовного права и уголовной политики. Вопрос предупреждения экологических правонарушений рассматривался в ходе работы большинства крупных межгосударственных организаций, принадлежащих главным образом системе ООН. Индивидуальный вклад различных международных организаций в развитие мер предотвращения экологических правонарушений мы рассмотрим подробно после общих вопросов.
По нашему мнению, существенным является вклад международных организаций в строительство фундамента международного сотрудничества, утверждение принципиальных основ охраны природы, разработку методологии решения экологических проблем.
Именно через решение более общих вопросов не напрямую, а опосредованно проявляется роль международных организаций в предупреждении экологических правонарушений.В этом плане интересный иллюстративный материал представляют вопросы правовых и организационных механизмов решения конкретных глобальных экологических проблем, принципов международно-правовой охраны окружающей среды, содействия международных организаций укреплению правовой охраны окружающей среды.
Перечень основных инструментов, призванных содействовать соблюдению предписаний, которые содержатся в международных договорах, был приведен в материале американских юристов Скота А. Хайоста и Киньлана Дж. Ши, опубликованном на Утрехтской международной конференции по применению законодательства об охране
317
природы .
Данные инструменты включают: требования об отчетности, обязательства принимать необходимое национальное законодательство, положения о мониторинге и надзоре, положения об особенностях соблюдения и признаках для определения режима несоблюдения законодательства, механизмы разрешения споров.
По общему правилу, однако, международные природоохранные соглашения пока не обеспечивают действие тонких, централизованных механизмов правоприменения для обеспечения строгого соблюдения законодательства.
В целом государства добровольно соблюдают свои международные обязательства. Это правило зиждется на принципе, дополнительно укрепляющем механизмы соблюдения права, а именно — на общем принципе конвенционального и международного права. Он был закреплен в статье 26 Венской конвенции о праве договоров 1969 года и является наиболее фундаментальной правовой основой требования соблюдения государствами их обязательств.
Перед обращением к помощи формальных инструментов соблюдения законодательства необходимо помнить о неформальных средствах, которые используют международные организации для соблюдения договоренностей другими сторонами соглашений. Эти средства включают неформальное убеждение и консультации, а также то, что обозначают термином "мобилизация стыда" - общественная идентификация факта несоблюдения или спорного соблюдения законодательства.
А.С. Тимошенко писал, что на субъекта международного права, который виновен в международном преступлении возлагается (...) и политическая ответственность"[299] [300].Правовые действия по защите окружающей среды предпринимались путем использования доступных в прошлом вариантов решения проблем, заимствовались из существовавшей структуры международного права. Например, в первых договорах, допускающих споры, относящиеся к вопросам охраны окружающей среды, имеющиеся принципы международного права скорее распространялись на специфические части вопроса, чем происходила модификация правовых концепций в части инкорпорации элементов экологических концепций.
Важно отметить, что договоры предусматривают как коллективные, так и одиночные средства защиты нарушенного права. К примеру, ст. 19 Устава ООН предусматривает коллективные действия, поскольку Генассамблея может приостанавливать право голоса государства- неплательщика.
В целях повышения эффективности сотрудничества государств- участников СНГ Симонян Г.В. предлагает[301]: предусматривать сроки рассмотрения и ратификации (выполнения внутригосударственных процедур) заключенных договоров (соглашений) их участниками; заслушивать ежегодные доклады-отчеты на Совете глав государств уставных органов Содружества, как это практикуется в Европейском Союзе; развивать наднациональную компетенцию органов Содружества, включая контроль по выполнению обязательств со стороны государств- членов и принятия мер в отношении этих государств.
В этом направлении, по мнению автора, движется Союз Беларуси и России, особенно в части наделения Исполнительного комитета Союза полномочиями по осуществлению контрольных функций (Положение об Исполнительном комитете Союза Беларуси и России, утвержденное решением № 3 Высшего Совета Союза от 15.06.96).
Верный способ повышения эффективности участия международных организаций в международном сотрудничестве — их вклад в компенсацию ущерба окружающей среде.
При этом в центре международной системы должен стоять компетентный судебный орган.Особый интерес для юриста, вероятно, представляет работа Комиссии международного права — вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН, одной из задач которой является, как известно, содействие прогрессивному развитию международного права и его кодификации (ст. 13 Устава ООН). Комиссия рассматривала:
1) проект статей об ответственности государств (ст. 19 предусматривает намеренное и серьезное загрязнение окружающей среды в качестве наиболее тяжкого международного правонарушения - международного преступления)[302]; 2) проект кодекса преступлений против мира и безопасности человечества (к числу военных преступлений ст. 20 проекта относит неоправданное военной необходимостью
причинение обширного и серьезного ущерба окружающей среде)[303] [304];
3) проект статей о международной ответственности за вредные пос-
322
ледствия действий, не запрещенных международным правом .
Несмотря на то, что Комиссия фактически зашла в методологический тупик по центральному вопросу об ответственности, ей удалось достичь заметного прогресса в формулировании обязательств государств по предотвращению экологического ущерба.
Имеются соглашения и по ограничению ответственности государств. Кроме того, государство может отказаться от присоединения к соглашению, если считают его положения неадекватными правовой или политической точке зрения. Вместо этого государства могут идти по пути ужесточения ответственности в национальном законодательстве.
Ряд международных нормативных правовых актов направлены на предотвращение правонарушений, например. Конвенция об
овос.
Требования о раннем уведомлении и организации консультаций до проведения деятельности, которая может иметь трансграничные последствия, встречаются во многих конвенциях. При этом случаи, когда необходимо уведомление, результат консультаций и ответственность за их не проведение, определены не достаточно четко. Поэтому в целях достижения согласия может быть уместно вмешательство третьей стороны в некоей форме.
Спор может разбираться международным постоянным или временным судебным органом, если стороны представили декларации о признании его юрисдикции. Если соглашение предусматривает возможность проведения такого разбирательства, то право суда определять свою юрисдикцию связано с его возможностью заслушивать дела при отказе одной из сторон предстать перед ним.
Европейский Суд имеет полномочия осуществлять надзор за соблюдением экологического законодательства Европейского Сообщества. В 1993 году для рассмотрения исков государств-членов из семи судей была образована палата по преступлениям против окружающей среды.
Однако юрисдикция Суда распространяется только на государства, которые это приняли, и он не осуществляет уголовного судопроизводства.
Только немногие договоры требуют от договаривающихся сторон предусматривать уголовные санкции за экологические преступления. Они включают Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (в частности, абз. 5 ст. 9), Конвенцию о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (статья УТЛ), Международную конвенцию о предотвращении загрязнения с кораблей (ст. 4).
Например, согласно ст. 4 Международной конвенции о предотвращении загрязнения сбросами с судов (МАРПОЛ) ИМО, стороны, подписавшие Конвенцию призваны установить санкции, соответствующие законам государства, под чьим флагом идёт корабль, действующие, где бы нарушение ни произошло, и соответствующие закону любой стороны, в чьей юрисдикции установлен юридический факт.
Рассмотрим эколого-правовые аспекты выброса цианинов и тяжёлых металлов в бассейн рек Тиса и Дунай, произошедшего с территории Румынии в ночь с 30 на 31 января 2000 г. Загрязнение распространялось от золотого рудника "Аурул" близ Бая Маре (Румыния) через реки Лупус,
Сомеш, Тиса[305].
Следствием этого несчастного случая стала самая большая экологическая катастрофа загрязнения пресных вод в Восточной Европе. В ходе анализа проб воды установлены концентрации меди, марганца и железа, многократно превышающие максимально допустимые.
Настоящий случай подпадает под определение трансграничного воздействия, поскольку значительные вредные последствия наступили в результате изменения состояния трансграничных вод, вызываемого деятельностью человека, физический источник которой расположен полностью в районе, находящимся под юрисдикцией одной Стороны (Румыния), для окружающей среды в районе, находящимся под юрисдикцией другой Стороны (Венгрия, Югославия) (Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озёр от 17.03.92).
Нарушен ряд фундаментальных принципов международного права окружающей среды, включая принцип непричинения ущерба
окружающей среде за пределами государства (недопустимость нанесения трансграничного ущерба) (Стокгольмская декларация. Декларации Рио). Принципиально положение, согласно которому "загрязнитель и субъект хозяйственной деятельности платит".
Все эти принципы отражены во многих действующих международных соглашениях. Так, например, принцип ответственности за нанесение вреда природе другого государства (международно-правовая ответственность) нашёл отражение и в Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озёр от 17.03.92 и в Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий от 17.03.92. Согласно первой Конвенции расходы, связанные с мерами по предотвращению, ограничению и сокращению загрязнения, покрываются загрязнителем (ст. 2 п. 5Ь).
Принимая во внимание факт нарушения норм международного права окружающей среды, понимая, что прибрежные Стороны могут иметь споры, разрешаемые путём переговоров или любым другим способом, приемлемым для участвующих в споре Сторон, необходимо констатировать возможность любой Стороны выбрать такие средства урегулирования споров, как передача спора в международный суд, арбитраж.
Основанием международной ответственности в данном случае является причинение субъектом международного права окружающей среды экологического ущерба посредством трансграничного загрязнения окружающей среды соседних государств. Материальная ответственность, предусмотренная в международном праве, применяется посредством репарации, как правило, денежного возмещения ущерба или ресторации, т.е. восстановления нарушенного состояния природной среды.
Международная практика в этой области пошла по пути установления гражданско-правовой ответственности и свидетельствует о возмещении в случае загрязнения природной среды, как правило, только прямого ущерба. Нематериальная ответственность применяется в форме сатисфакции, например, принесения извинений, наказания виновных, применения экономических и иных санкций.
В качестве альтернативы разбирательству в палате по экологическим вопросам Международного суда ООН возможно обращение в неправительственную организацию - Международный экологический суд. Последний действует на принципах третейского суда и разрешает международные споры по вопросам охраны окружающей среды и природопользования, в том числе путём проведения судеб-но- арбитражного процесса по взаимному желанию сторон с вынесением решения, которое стороны заранее признают для себя обязательным.
В данном случае обеспечение действенности международно-правовых механизмов охраны окружающей среды на межгосударственном уровне, в том числе успешное предотвращение вредных последствий для здоровья и безопасности человека, флоры, фауны и других материальных объектов, зависит от участия Сторон и выполнения ими таких документов, как Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озёр 18.03.92, Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий 18.03.92, Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 25.02.91, других конвенций, договоренно-
стей, достигнутых в рамках двустороннего и многостороннего сотрудничества.
Как известно, рассмотрение дел в Международном экологическом Суде основано на международном праве окружающей среды,
324
национальном законодательстве сторон, на прецедентах .
Круг лиц, которые могут обращаться в Международный экологический Суд неограничен, однако рассмотрение споров основано здесь на принципах третейского суда и проведение полноценного су-дебно- арбитражного процесса возможно только по взаимному желанию сторон.
Если стороны в споре согласны, то Суд может разрешать дело ex aequo et bono, т.е. по справедливости - на основе практической целесообразности, а не в строгом соответствии с правом. Решения Суда обязательны лишь для участвующих в деле сторон и лишь по данному делу. Они окончательны и не подлежат обжалованию.
V.