<<
>>

Формы и структура меЖдународного сотрудничестВа

Сотрудничество в области охраны окружающей среды стало привычным и распространенным явлением. Это важный сегмент международных отношений. Вопросам охраны окружающей среды сегодня уделяется внимание в повестке всех серьезных международных переговоров.

Подразделения, отвечающие за осуществление международного природоохранного сотрудничества, создаются в крупных организациях, независимо от их основной цели. Дальновидные руководители понимают, что обсуждение природоохранных вопросов это дополнительная возможность укрепить свою позицию, расширить арсенал аргументации, или, наконец, просто возможность отвлечь противоположную сторону от скрываемых интересов.

Главный результат подобного положения в том, что защищенность природы улучшается. В деятельности по охране окружающей среды принимают участие все больше групп, представляющих различные интересы. Эта деятельность, подобно олимпийскому движению, предлагает всеобщие цели, вечные ценности, которые объединяют народы.

Рассмотрение форм и структуры сотрудничества необходимо для познания его закономерностей, повышения эффективности, совершенствования и развития. Действительность сложнее любых её описаний. Это тем более верно, когда речь идет о международных отношениях в области охраны окружающей среды.

Наличие правовой основы у международного природоохранного сотрудничества дает основание для первичной классификации его форм и структуры. Его формы чрезвычайно многообразны. Они могут подразделяться по таким основаниям, как: содержание правовых актов, на которых оно основано; типология международных систем; общие типы взаимодействия; способ взаимодействия; степень совершенства

организации; степень конструктивности; степень традиционности; удельный вес в системе (затраты/результат отдельного типа, вида, формы по отношению к остальным); схема обеспечения/финансирования и другим основаниям.

В настоящее время международное право окружающей среды становится преимущественно договорным.

Рассмотрим варианты классификации международных договоров.

По характеру: общие (рамочные), специальные, политические, экономические.

По числу сторон договора: двусторонние и многосторонние.

По субъектам: межправительственные, межведомственные.

По статусу сторон: с равным статусом, консультативным статусом, со статусом, наблюдателя, ассоциированного члена и др.

По географическому признаку: глобальные, региональные и субрегиональные.

По сроку действия: краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные (пролонгируемые).

По возможности присоединения: закрытые, открытые, открытые определённым сторонам.

По степени участия: одобренные, подписанные, ратифицированные и др.

По моменту вступления в силу: одновременно с подписанием, при выполнении условия.

Международные договоры могут быть подразделены на заключаемые между правительственными, неправительственными организациями и смешанные. Они также, естественно, бывают высокоэффективными или малоэффективными, о какой-либо "золотой середине" здесь вряд ли может идти речь.

Форма международного договора определяется по соглашению сторон. Структура международного договора, как правило, включает преамбулу, где указаны цели совместной деятельности и её участники; основную часть, содержащую сущность договора, его главы, статьи; заключительную часть, касающуюся порядка вступления в силу и действия.

Порядок заключения международного договора включает следующие основные этапы: 1. определение целесообразности; 2. согласование текста; 3. парафирование - т.е. подписание каждой страницы

полномочными лицами; 4. подписание; 5. ратификация (в случае необходимости изменения внутреннего законодательства, например), завершающаяся заполнением ратификационной грамоты и направлением её депозитарию (хранителю); 6. регистрация и опубликование.

Реестр международных договоров в области окружающей среды, изданный в штаб-квартире ЮНЕП в Найроби (Кения) в 1991 году, включает 152 соглашения.

На одного субъекта (или актора) международного природоохранного сотрудничества свое действие распространяют одновременно несколько международных договоров, определяющих формат его обязательного или возможного участия в сотрудничестве, формируют и одновременно узаконивают его международно-правовое положение, статус в природоохранном сотрудничестве. Степень, формы участия в сотрудничестве могут быть определены конкретно или вообще не определены. Во втором случае мы имеем дело с декларацией по содержанию. Важно отличать документы, создающие юридические обязанности, от документов "мягкого права".

Итак, по содержанию правовых актов, внешним выражением которого, в том числе, и является сотрудничество, возможно выделить следующие формы сотрудничества: паритетное; организованное; гибкое.

По типологии международных систем международное сотрудничество (форма как совокупность приемов его осуществления) подразделяется на: иерархическое; полного взаимодействия; простое реалистическое; смешанное реалистическое; комплексное; открытое; закрытое; автономное; хаотичное; случайное; детерминированное (см. рис. 2 на с. 94).

П.А. Цыганков95 описывал типы межгосударственного сотрудничества ("кооперативные ситуации"). В зависимости от общих типов взаимодействия субъектов (акторов) международного сотрудничества оно принимает следующие формы: переговоры; сознательное

(формализованное); невнятное сотрудничество (не формализованное, возникающее из совпадающих ожиданий); навязанное сотрудничество; создание специализированных институтов.

Наиболее буквальна классификация форм международного природоохранного сотрудничества по способу взаимодействия: обмен информацией и делегациями; проведение совместных исследований; реализация совместных программ и проектов и т.д. В разделе "Окружающая среда" заключительного акта Хельсинкского Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года указаны следующие формы сотрудничества:

"Государства-участники будут стремиться к тому, чтобы сотрудничество в области окружающей среды осуществлялось, в частности, путем:

- обмена научно-технической информацией, документацией и результатами исследований, в том числе информацией о методах определения возможных последствий технической и хозяйственной деятельности для окружающей среды;

- организации конференций, симпозиумов и совещаний экспертов;

- обмена научными работниками, специалистами и стажерами;

- совместной разработки и осуществления программ и проектов по изучению и решению различных проблем охраны окружающей среды;

95 Цыганков П.А.

Теория международных отношений. С. 442. 55

- гармонизации, где это уместно и необходимо, стандартов и норм, связанных с охраной окружающей среды, в частности, для того, чтобы избежать возможных трудностей в торговле, которые могут возникать в связи с усилиями по решению экологических проблем, касающихся производственных процессов, и которые относятся к обеспечению в производимых товарах качеств, удовлетворяющих требованиям охраны окружающей среды;

- консультаций по различным аспектам защиты окружающей среды по договоренности между заинтересованными странами, особенно в связи с проблемами, которые могут иметь международные последствия".

Формы сотрудничества по степени совершенства организации: планируемое; координируемое; патронируемое; самодеятельное.

По степени конструктивности международное сотрудничество в области охраны окружающей среды может быть: действенное (реальное), результаты которого прямо объективируются; перспективное - рассчитанное на формирование условий, которые принесут результат в будущем; формальное - "для галочки"; виртуальное, когда за риторикой документов скрывается полное отсутствие какого-либо содержания.

По степени традиционности: традиционные (решение общих проблем) и нетрадиционные формы сотрудничества (например, в интересах сторонних лиц): защита от негативного воздействия многочисленных народов на малочисленные; сохранение традиционного жизненного уклада; поощрение природоохранного жизненного уклада; компенсации за отказ от истощительной эксплуатации природных ресурсов; межконфессиональные природоохранные инициативы;

экологические инициативы учреждений пенитенциарной системы.

По удельному весу в системе формы международного сотрудничества могут подразделяться на следующие группы: доминирующие; распространенные; встречающиеся; мало распространенные; редкие.

По схеме обеспечения/финансирования международное сотрудничество характеризуют такие формы, как: проектное; структурное; прямо финансируемое; финансируемое через посредников; обеспечиваемое без дополнительных финансовых затрат.

Формы международного природоохранного сотрудничества неразрывно связаны с его содержанием. Как не может быть бесформенного содержания, так невозможна и бессодержательная форма.

На основе международных договоров формируются устойчивые, долговременные, последовательные и эпизодические отношения между их участниками, которые образуют структуру международного сотрудничества в целом.

Рис. 2. Формы международного сотрудничества по типологии международных систем (переработано и дополнено по П.А. Цыганкову, М. Николсону) 1 - иерархическое; 2 - полного взаимодействия; 3 - простое реалистическое; 4 - смешанное реалистическое; 5 - комплексное; б - открытое; 7 - закрытое; 8 -

автономное;

9 - хаотичное; 10 - случайное; 11 - детерминированное

Координация выполнения международных обязательств Российской Федерации осуществляется по географическому и организационному признаку. Управление исполнением внешней экологической функции государства осуществляют подразделения, в ведении которых находятся отдельные виды международных договоров.

Наиболее устойчивое разграничение видов международных договоров в области охраны окружающей среды, имеющих непосредственное отношение к России отчасти: межгосударственные, межправительственные и межведомственные соглашения и программы (двустороннее сотрудничество); международные конвенции и согла-

шения (многостороннее сотрудничество); договоры организации системы ООН (сотрудничество с международными организациями); договоры государств-членов СНГ (сотрудничество со странами СНГ).

В зависимости от предмета (объекта) регулирования выделяются договоры по охране океана, земной атмосферы, околоземного и космического пространства, животного и растительного мира, по экологическим аспектам военной деятельности и др., включая универсальные. Помимо целого ряда универсальных договоров имеются более многочисленные региональные (локальные) и огромный пласт двусторонних рамочных и по специальным вопросам.

Советский Союз традиционно принимал активное участие в международном природоохранении и являлся стороной большинства многосторонних международных конвенций и соглашений в этой области.

После дезинтеграции СССР Россия официально заявила, что будет выполнять все международные обязательства, вытекающие из этих конвенций и соглашений.

Сейчас на первый план вышли два главных направления правового регулирования: во-первых, предотвращение и ограничение вредных воздействий на окружающую среду и, во-вторых, обеспечение рационального использования природных ресурсов на основе концепции устойчивого развития.

В условиях ухудшения качества окружающей природной среды неизмеримо возрастает значение международного сотрудничества, повышается роль международных механизмов, способных обеспечить экологическую безопасность государств и рациональное использование природных ресурсов как общечеловеческого достояния, что невозможно без совершенствования правовой основы сотрудничества и его структуры.

С Российской Стороны в двустороннем природоохранном сотрудничестве принимают МИД России, МПР России, Миннауки России, Минсельхозпрод России, Минобразования России, около 20 институтов и организаций ведомств природо-ресурсного блока, 103 заповедника МПР России, значительная часть из 67 российских федеральных министерств и ведомств, а также их региональные подразделения, органы субъектов Федерации и местной власти. Российская Академия наук, учебные заведения, неправительственные экологические организации.

Среди зарубежных партнёров по линии двустороннего сотрудничества доминируют центральные министерства по охране окружающей среды, другие ведомства, в чью компетенцию входят вопросы охраны окружающей среды, и национальные агентства по международному развитию. Наиболее часто упоминаются Агентства по охране окружающей среды Дании, Швеции, США, Канадское агентст-

во международного развития (СИДА), Шведское агентство международного развития (СИДА), Фонд ноу-хау Британского Департамента по международному развитию (Кэй-Эйч-Эф Ди-ФИД), Британский Совет, Минприроды Нидерландов (ФРОМ), Минсельхоз Нидерландов (Эл-Эн- Ви), Минтранспорта Нидерландов (Ви энд Дабл Ю), Программа МАТРА МИД Нидерландов, Федеральное министерство окружающей среды и безопасности ядерных реакторов (БМУ), Программа федерального правительства Германии (Трансформ), Департамент окружающей среды, транспорта и регионов (ДЕТР), Служба США по управлению рыбными ресурсами и ресурсами дикой природы. Швейцарский Департамент развития и сотрудничества, Федеральное ведомство по окружающей среде, лесу и ландшафту Швейцарии.

Сфера компетенции этих органов различна, она не совпадает во всей полноте с вопросами их российских аналогов. Имеются национальные особенности организации государственного управления. Следовательно, единственно верным может быть признан двусторонний подход, учитывающий российские реалии наряду с данностью зарубежных партнёров. Это особенно важно в сфере двусторонних отношений, где монополярность противоречит природе, а хождение напрямую нарушает правила движения.

Двустороннее сотрудничество Российской Федерации реализуется более чем в 20 рабочих органах (смешанные и совместные комиссии, координационные советы, комитеты, рабочие группы и др. ) в рамках 49 различных природоохранных соглашений МПР России (рамочные межправительственные соглашения, двусторонние конвенции о сотрудничестве в области охраны перелетных птиц, межведомственные меморандумы о взаимопонимании, соглашения о сотрудничестве по заповедному делу и т.п.) с 31 зарубежными государствами (Белоруссия, Бельгия, Болгария, Боливия, Бразилия, Великобритания, Германия, Дания, Индия, Испания, Канада, Китай, КНДР, Республика Корея, Литва, Македония, Монголия, Нидерланды, Норвегия, Польша, Сирия, Словакия, США, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция, Украина, Эстония, Югославия, Япония). 3/4 соглашений заключены за последние годы. 26 соглашений являются рамочными и межправительственными. Продолжается подготовка к подписанию соглашений с рядом стран Восточной Европы и Содружества Независимых Государств.

Такие глобальные проблемы, как предотвращение изменения климата и утончения озонового слоя Земли, входят в число приоритетных направлений двустороннего сотрудничества наряду с сохранением биологического разнообразия, качества окружающей среды,

экологического образования и права.

Сотрудничество по линии международных организаций включает взаимодействие с рядом образований системы ООН, например,

таких как Комитет Европейской экономической Комиссии (ЕЭК) ООН по экологической политике (процесс "Окружающая среда для Европы"), Комиссия ООН по устойчивому развитию (КУР), Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и др., а также с Европейским Союзом, Советом Европы и Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в рамках таких международных форумов и организаций, как совещания министров окружающей среды "восьмерки", Европы, Арктических государств. Международного союза охраны природы (МСОП), Всемирного фонда охраны природы (ВВФ) и др.

На примере сотрудничества в рамках "восьмерки" можно со всей очевидностью констатировать, что эффективность международного сотрудничества чаще всего нельзя измерить суммой привлеченных или полученных финансовых вливаний, уместнее говорить о политической выгоде, которая впоследствии может реализоваться в конкретных

96

проектах и мероприятиях .

Сотрудничество России в региональном контексте также имеет особое значение. Это сотрудничество восьми арктических стран (Дании, Исландии, Канады, Норвегии, Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки, Финляндии и Швеции) по реализации "Стратегии охраны окружающей среды Арктики" (АЕПС) (Рованиемский процесс) и сотрудничество стран Баренцева региона.

В мире, где экологические проблемы существуют без границ, меры по охране окружающей среды должны быть согласованы на международном уровне.

Межгосударственное сотрудничество в области охраны окружающей среды - реальность современной Европы. Усилия Европейского Сообщества по созданию экологического сообщества были отмечены принятием "Единого Европейского Акта" 1 июля 1987 г. Охрана окружающей среды не фигурировала в Римском Договоре, на основании которого в 1957 г. образовано Европейское Экономическое Сообщество. В новых договорах, однако, имеется развёрнутый раздел, посвященный экологическим вопросам (статьи 130 R - 130 Т), важность которых была подчёркнута в документах, принятых в Маастрихте 10 декабря 1991 г.

Упомянутые статьи предусматривают тесное сотрудничество между государствами-членами Евросоюза по всем аспектам охраны окружающей среды. Ни одно из других объединений государств не предусматривает более широкий спектр совместных действий в области охраны окружающей среды, как ЕС. [87]

Вопросы охраны окружающей среды также учитывались при создании Европейского Единого Рынка. Одно из экологических положений Единого Рынка устанавливает даже качественные требования: статья ЮОа четко устанавливает, что Комиссия при подготовке предложений (касающихся формирования Единого Рынка) ожидает глубокую проработку в области здравоохранения, безопасности, охраны окружающей среды и прав потребителей.

Природоохранное сотрудничество стран Европейского Союза, однако, не означает, что ответственность за охрану окружающей среды может быть перенесена с одного государства-члена ЕС на

международную организацию. Напротив, акты Сообщества,

регулирующие вопросы охраны окружающей среды должны быть основаны на принципе субсидиарной ответственности. Согласно этому принципу Сообщество должно осуществлять охрану окружающей среды, когда цели экологической политики могут быть лучше выполнены Сообществом, чем государствами-членами индивидуально.

Согласно мнению авторов публикации Федерации Германской Промышленности[88] на принципе субсидиарной ответственности также должен формироваться базис более широкого сотрудничества в области охраны окружающей среды за пределами границ ЕС и особенно сотрудничества в сфере экологической политики между индустриальными и развивающимися странами.

Существенную роль в защите окружающей среды призвано играть сотрудничество в рамках СНГ. Эта задача поставлена Уставом СНГ и подтверждена многими другими актами. Договор между Белоруссией, Казахстаном, Киргизией и Россией 1996 г. обязывает наращивать "сотрудничество в области охраны окружающей среды, включая разработку и принятие единых стандартов экологической безопасности".

Стороны "предпринимают совместные меры по предотвращению и ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, ядерных и экологических катастроф" (ст. 9). Приведённые положения дают

представление о том, как понимается принцип охраны окружающей среды во взаимоотношениях стран СНГ.

В осуществление этого принципа в 1992 году странами СНГ заключено Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды.

Вопросы экологии стран-участников СНГ рассматриваются в рамках других соглашений. Так, например, в соответствии с Поручением Правительства Российской Федерации и на основании Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" (п. 3 ст. 11) подготовлен проект Протокола "О едином порядке применения технических, медицинских, фармацевтических, санитарных, ветеринарных, фитосанитарных и экологических стандартов, норм, правил и требований в отношении товаров, ввозимых в государства- участники соглашений о Таможенном союзе". Заложены основы повышения эффективности правового регулирования охраны окружающей среды и рационального природопользования в рамках Союза Республики Беларусь и России.

В России имеются представительства более 20 международных программ в области охраны окружающей среды. Международные организации напрямую, а также через свои представительства осуществляют проектную деятельность в области охраны живой и неживой природы. Особым размахом отличается работа ВВФ, МСОП и некоторых других организаций.

Сотрудничество Российской Федерации в рамках многосторонних конвенций, соглашений и различных протоколов к ним касается порядка 30 международно-правовых актов, носящих глобальный и региональный характер. Среди этих конвенций нет главной, основополагающей, которая бы содержала положения, отраженные в резолюциях ООН. Нет даже кодекса, посвящеёного такой актуальной проблеме, как защита воздуха. Более продвинулись в этом направлении региональные организации.

Схематическая структура природоохранного сотрудничества МПР России приведена в приложении 0.

1.3.3.

<< | >>
Источник: Высторобец Е.А.. Экологическое право-мотивации в международном сотрудничестве / Е.А.Высторобец ; [Предисл. Ю.Е. Винокурова]. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Наука,2006. - XL, 383 с. : 27 ил. + табл.. 2006

Еще по теме Формы и структура меЖдународного сотрудничестВа:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -