Роль органов Европейского Союза, действующих в сфере регулирования страховых услуг
Дальнейшая оптимизация страхового сектора в Европейском Союзе обусловливает необходимость переосмысления традиционных подходов к правовому регулированию финансовой деятельности в ЕС в целом.
В настоящее время в Европейском Союзе остро стоит вопрос поиска направлений формирования правовых механизмов, ограничения государственного вмешательства в сферу интересов субъ- ектов страхового рынка «при одновременном обеспечении повышения эффективности государственного управления в интересах обеспечения непреложных ценностей демократии, правового государства и общего блага»[220].Прежде чем приступить к анализу деятельности европейских органов в сфере страховых услуг, представляется важным определить значение таких терминов, как регулирование, надзор и принуждение применительно к страховым услугам. И.М. Лифшиц справедливо отмечает, что под правовым регулированием следует понимать «организующее, упорядочивающее воздействие, осуществляемое посредством установления и применения правовых норм»[221]. Таким образом, в понятие правового регулирования следует также включать надзор за осуществлением страховой деятельности и меры принудительного характера.
Мы согласны с И.М. Лившицем, который под надзором за осуществлением страховой деятельности понимает «деятельность специально уполномоченного государственного или интеграционного органа по выдаче участникам рынка разрешений на занятие определенными видами профессиональной деятельности»[222], а также по реализации мероприятий, направленных на выявление соответствия установленным нормам.
Особое внимание в Европейском Союзе в сфере финансовых услуг (банковских, страховых и инвестиционных) уделяется пруденциальному надзору. Согласно мнению Р.М. Ластра, «пруденциальный надзор может пониматься как процесс, включающий в себя четыре этапа»[223].
1. Получение разрешения или лицензии на ведение страховой деятельности (т.е.
начало осуществления деятельности). Цель данного этапа - установить, соответствует ли компания принципам профессиональной пригодности и добросовестности. Другими словами, прежде чем участник страхового рынка сможет получить лицензию, контролирующие органы определяют его добросовестность, оценивают его репутацию и возможность предоставлять страховые услуги в соответствии с установленным законом правилами. В этом отношении действующими страховыми директивами установлено, что процесс лицензирования должен состоять как минимум из оценки структуры собственности и руководства компании, а также группы в целом, включая профессиональную пригодность и добросовестность членов Совета директоров и высшего руководства, оценки его стратегического и производственного планов, внутренних средств контроля и управления риском, а также оценки его планируемого финансового состояния, включая собственный капитал компании.2. В ЕС осуществляется постоянный мониторинг работоспособности страховых компаний, в частности, качества активов, достаточности капитала, ликвидности, управления, внутреннего контроля и прибыли. Надзор осуществляется с помощью широкого ряда инструментов, включая заочные проверки (или инспекции) и проверки на местах, аудит (внутренний и внешний аудит), анализ статистических требований и средств внутреннего контроля. В случае, если страховая компания находится в тяжелом финансовом положении, надзорные органы должны принимать соответствующие меры.
3. Применение штрафных санкций в случае несоблюдения требований законодательства, мошенничества, неквалифицированного управления или других видов правонарушений.
4. Антикризисное управление, которое включает в себя кредитора последней инстанции и производство по делам о несостоятельности.
При осуществлении надзора за страховой деятельностью основное внимание уделяется взаимодействию страховых компаний со своими клиентами и партнерами посредством издания правил, регулирующих страховую деятельность, и осуществлению контроля за страховщиками с целью недопущения причинения вреда не только потребителям страховых услуг, но и функционированию рынка в целом.
Следует отметить, что пруденциальный надзор - это относительно новый вид деятельности, который приобрел значение после либерализации финансовых рынков в конце 1980-х гг. Сегодня осуществление надзора за финансовой деятельностью сосредоточивается на деятельности финансовых учреждений. В целях надзора все больше размываются границы между банковской и страховой деятельностью и деятельностью, связанной с ценными бумагами; один и тот же тип продукта все чаще предлагается различными финансовыми учреждениями. В этой связи Р.К. Мертоном предложен функциональный подход к регулированию, чтобы предотвратить регуляторный арбитраж между различными типами финансовых учреждений[224]. Таким образом, к любому учреждению (банку, страховщику или инвестиционной фирме), предлагающему, к примеру, долгосрочные сберегательные продукты для розничных клиентов, должны, по его мнению, применяться одинаковые принципы ведения бизнеса.
Организационная структура финансового надзора в большинстве государств - членов ЕС находится в процессе реформирования. В недалеком прошлом все страны имели отраслевую модель финансового надзора с отдельными надзорными органами для банковского дела, страхования и ценных бумаг, отражающими традиционные границы между финансовыми секторами. Однако финансовые конгломераты занимают около 25 % рынка банковских услуг и страхового рынка. Из- за размытости границ между финансовыми секторами появились межотраслевые модели надзора. Существует две основные межотраслевые модели надзора:
1) функциональная (или модель «двух вершин»);
2) интегрированная.
Функциональная модель предполагает наличие отдельных надзорных органов для каждого назначения надзора: пруденциального и надзора за соблюдением принципов ведения бизнеса. Благодаря существованию этих двух назначений функциональная модель также известна как модель «двух вершин» М. Тэйлора[225].
В некоторых странах, особенно в еврозоне, где центральные банки передали Европейскому центральному банку свои обязанности по осуществлению денежно-кредитной политики, ответственность за пруденциальный надзор несет Центральный банк.
В соответствии с положениями Регламента 1024/2013 от 15 октября 2013 г. «О передаче ЕЦБ полномочий, связанных с надзором за кредитными организациями»[226] был создан Единый надзорный орган (The Single Supervisory Authority - SSM) в сфере кредитной политики. Единый надзорный орган имеет целью осуществление надзора за кредитными организациями, однако он также применяется в отношении деятельности «кэптивных страховщиков», входящих в финансовые конгломераты[227].В интегрированной модели существует единый надзорный орган для банковского дела, страхования и ценных бумаг (иначе говоря, один надзорный орган, осуществляющий как пруденциальный надзор, так и надзор за соблюдением принципов ведения бизнеса). Существует два режима интегрированной модели. В Скандинавии сложилась полностью интегрированная модель, без участия национального Центрального банка в финансовом надзоре. В Г ермании и Австрии Центральный банк по-прежнему играет важную роль в сфере банковского надзора. Выводы Центрального банка предоставляются единому надзорному органу, который является высшей инстанцией. Под мерами принудительного характера в отношении участников страхового рынка ЕС следует понимать меры, которые могут быть предприняты соответствующим государственным или интеграционным органом по отзыву лицензии (разрешение на осуществление страховой или посреднической деятельности), а также привлечение к ответственности профессиональных участников страхового рынка.
«В 1999 г. Европейская комиссия представила „План действий в сфере финансовых услуг“ (Financial Services Action Plan - FSAP)[228], представляющий собой программный документ, направленный на создание единого рынка для профессиональных участников, на защиту потребителей финансовых услуг, на обеспечение тесного взаимодействия между национальными надзорными органами»229.
В процессе реализации задач, поставленных в Плане, стало очевидно, что необходимы глубокие, в том числе институциональные изменения рынка финансовых услуг Европейского Союза.
В этой связи «в 2000 г. был создан так называемый „Комитет мудрецов“ по вопросам регулирования европейского рынка ценных бумаг, возглавляемый Александром Ламфалусси, бывшим главой Европейского валютного института»230. Предложенный в докладе Ламфалусси план наметил создание процесса регулирования рынка ценных бумаг, который состоял из четырех уровней: 1) нормотворчество институтов ЕС; 2) консультирование Европейской комиссии специально созданными комитетами; 3) взаимодействие между национальными надзорными органами; 4) применение Европейской комиссией мер принуждения. Несмотря на то что доклад Ламфалусси касался непосредственно регулирования рынка ценных бумаг, можно обратить внимание на тот факт, что и в регулировании банковских и страховых услуг начала действовать аналогичная система. Первый уровень представлен институтами ЕС (Европейская комиссия, Европейский парламент и Совет), которые принимают рамочные нормативные акты, регулирующие финансовую деятельность (банковскую, страховую, инвестиционную).Второй уровень представлен комитетами Европейской комиссии, которые призваны консультировать Комиссию по разработке и принятию нормативных актов в соответствующих сферах: Европейский банковский комитет (European Banking Committee - EBC)231, Европейский комитет по страхованию и профессиональным пенсиям (European Insurance and Occupational Pensions Committee - EIOPC)232, [229] [230] [231] [232]
Европейский комитет по ценным бумагам (European Securities Committee - ESC)[233], а также Совместный комитет по финансовым конгломератам (Joint Committee on Financial Conglomerates - JCFC)[234]. Кроме консультативных функций Комитеты имеют также регулятивные полномочия, которые выражаются в том, что, действуя в качестве вспомогательных органов Комиссии, они голосуют за принятие того или иного акта Комиссии.
Ключевым элементом в проекте институциональной структуры финансового надзора является соответствующий уровень (де)централизации - третий уровень регулирования в сфере финансовых услуг. Национальные органы надзора в государствах - членах ЕС отвечают за надзор за финансовыми учреждениями[235]. До недавнего времени они координировали свою деятельность через европейские надзорные комитеты, цель которых заключалась в содействии сближению стандартов и практики надзора в странах ЕС. В то время как надзорные органы координировались на европейском уровне, они руководствовались в своей деятельности национальными требованиями, содержащимися в национальном законодательстве. Елобальный финансовый кризис поставил под сомнение результативность трех европейских надзорных комитетов: Комитета европейских банковских регуляторов (Committee of European Banking Supervisors - CEBS)[236], Комитета европейских регуляторов по страхованию и профессиональным пенсиям и Комитета европейских фондовых регуляторов (Committee of European Securities Regulators - CESR)[237]. Стоит также отметить, что комитеты имели консультативные полномочия и могли издавать лишь необязывающие руководящие директивы и рекомендации. Национальные органы надзора за международными группами должны были сотрудничать в рамках института надзорных органов, но если они не могли прийти к единому мнению, то не имели схемы решения проблем. Многие технические правила определялись на уровне государства-члена, и между государствами-членами существовали значительные разногласия. Даже там, где правила были согласованы, их применение могло быть несовместимо с национальным законодательством. Такой фрагментированный надзор подрывал устойчивость единого рынка, вызывал дополнительные расходы для финансовых учреждений и повышал вероятность несостоятельности финансовых учреждений с потенциальными дополнительными затратами для налогоплательщиков[238].
Четвертый уровень в соответствии с реформой Ламфалусси выражен в применении Европейской комиссией усиленных мер принуждения в случаях выявления несоответствия нормам права ЕС правоприменительной практики в государствах-членах. В октябре 2008 г. «Комиссия Европейского Союза поручила Группе высокого уровня под председательством бывшего управляющего директора МВФ Жака де Ларозьера предоставить консультацию по поводу будущего европейского финансового регулирования и надзора. Группа представила свой окончательный доклад 25 февраля 2009 года, и ее рекомендации легли в основу новой европейской финансовой системы надзора.
В докладе де Ларозьер[239] делает вывод, что систему надзора необходимо укреплять в целях уменьшения риска и тяжести будущих финансовых кризисов. Группа де Ларозьера рекомендовала создать Европейскую систему финансового надзора, состоящую из трех европейских надзорных органов - один для банковского сектора, один для сектора ценных бумаг и один для сектора страхования и пенсионного обеспечения. Хотя в докладе упоминается о модели „двух вершин“ М. Тэйлора, де Ларозьер предпочел отраслевую модель надзора. Поскольку финансовые рынки и учреждения работают на межотраслевой основе, тот факт, что европейский надзор остался отраслевым, вызывает у некоторых исследователей сожаление240. Группа высокого уровня также рекомендовала создать Европейский Совет по системным рискам»241.
Новая Европейская система надзора (European System of Financial Supervisors - ESFS) состоит из Европейского совета по системным рискам (ЕССР, European Systematic Risk Board - ESRB) и трех новых европейских органов надзора (ЕОН) для сектора финансовых услуг: Европейского банковского агентства (European Banking Authority - EBA), расположенного в Лондоне, Европейского агентства по страхованию и профессиональным пенсиям - во Франкфурте и Европейского агентства по ценным бумагам и рынкам (European Securities and Markets Authority - ESMA) - в Париже (см. приложение Б, рисунок Б 1)242. «Эти агентства заменили существовавшие ранее комитеты: CEBS, CEIOPS, CESR. Такая структура позволяет учреждениям на европейском уровне выявлять риски, которые могут [240] [241] [242] накапливаться в финансовой системе (как показали события в разгар финансового кризиса 2008 года). ECCP и EOH начали свою работу в январе 2011 года»[243]. «Три новых европейских органа надзора (EOH) связаны в одну сеть и работают совместно с существующими национальными органами надзора (HOH) с целью защиты финансовой устойчивости на уровне отдельных финансовых организаций и защиты прав потребителей финансовых услуг („микропруденциальный надзор“). Новая европейская сеть объединяет национально-ориентированный надзор за организациями с сильной координацией на европейском уровне с целью способствовать развитию согласованных правил, а также согласованной практики и осуществления надзора. Европейские органы надзора имеют право: - разрабатывать стандарты, руководства и рекомендации; - наблюдать за исполнением норм HOH; - принимать меры в чрезвычайных ситуациях, в том числе запрещать конкретные продукты; - выступать посредником и урегулировать споры между национальными органами надзора; - обеспечивать последовательное применение законодательства EC. При необходимости EOH имеют возможность разрешать разногласия между национальными органами - в частности, в сферах, требующих сотрудничества, координации или совместного принятия решений органами надзора более чем одного государства-члена. Швая Eвропейская система финансового надзора, таким образом, регулярно осуществляет надзор за финансовыми учреждениями и рынками[244]. Швая система имеет „веерную “ структуру сети европейских и национальных органов. Швые органы действуют только там, где имеется конкретная практическая польза, а сферы, в которых органы могут действовать, строго определены регламентами EC. Целью является тесное взаимодействие между европейскими и национальными органами. Новая система была разработана таким образом, что может быть адаптирована к будущим изменениям в сфере финансовых услуг»[245]. Тем не менее в определенных случаях ЕОН может потребоваться приоритет перед национальными органами. ЕОН могут адресовать свои решения непосредственно национальным органам в трех случаях: а) когда они проводят разбирательство между национальными органами, осуществляющими надзор за одной и той же международной группой, и когда им нужно согласовать или скоординировать свою позицию; б) когда национальный орган неправильно применяет регламенты ЕС (регламенты ЕС имеют прямое действие и не интегрированы в национальное законодательство); в) в чрезвычайных ситуациях, объявленных Советом. Органы могут принимать решения, непосредственно применимые к финансовым учреждениям как последняя инстанция в трех упомянутых случаях, если Орган адресовал свое решение национальному органу банковского надзора, но национальный орган надзора его не исполнил. Это может быть сделано только в тех случаях, когда применяется непосредственно законодательство ЕС, как указано ранее. Очевидно, у национальных органов надзора появился стимул к сотрудничеству и достижению согласия между собой. «Таким образом, можно сделать вывод о том, что новая европейская система финансового надзора начала формироваться еще до 2011 года, а именно в начале 2000-х гг., когда возникла острая необходимость в глубоких институциональных изменениях рынка финансовых услуг Европейского Союза. В процессе проводимых реформ с целью укрепления финансового надзора на уровне ЕС созданы три новых европейских органа надзора. Эти новые надзорные органы должны работать совместно с национальными органами финансового надзора, которые продолжают нести ответственность за осуществление непрерывного финансового надзора. ЕС выбрал отраслевой подход для новых ЕОН, упустив, по мнению некоторых экспертов, возможность действительного совершенствования финансового надзора. Г осударства - члены ЕС переходят от отраслевых моделей к межотраслевым в ответ на межотраслевой характер финансовых рынков и учреждений. Первая межотраслевая модель - это функциональная модель или модель двух вершин с микропруденциальным надзором и надзором за соблюдением принципов ведения бизнеса. По мере того как Центральные банки отказываются от своих денежно-кредитных полномочий в пользу ЕЦБ, объединяется макропруденциальный надзор (за финансовой устойчивостью всего рынка на уровне государств-членов) и микропруденциальный надзор (на уровне отдельных участников рынка)»[246]. В ряде стран ЕС формируется структура в виде модели двух вершин с Центральным банком, ответственным за микропруденциальный надзор, и отдельным финансовым органом по надзору за соблюдением принципов ведения бизнеса. Вторая межотраслевая модель - это модель интегрированного надзора. Скандинавия первой стала применять модель интегрированного надзора, за ней последовала Великобритания. «В рамках сложившейся системы финансового надзора приоритетными направлениями деятельности по осуществлению надзора являются: 1) сотрудничество в рамках сети между центральными (ЕОН) и национальными органами надзора (НОН); 2) сотрудничество между тремя ЕОН; 3) сотрудничество между ЕОН и ЕССР (ESRB); 4) постановка новых задач для ЕОН»[247]. Основной задачей для ЕОН в перспективе станет непосредственный надзор за крупными европейскими банками и страховыми компаниями. Двухуровневая система может развиваться так, чтобы крупные международные финансовые учреждения контролировались на европейском уровне, а мелкие национальные учреждения - на национальном уровне. Как уже было отмечено в параграфе 1.3 настоящего исследования, создание в 2011 г. EIOPA стало началом качественно нового этапа в развитии страхового рынка ЕС. Деятельность EIOPA направлена на повышение уровня финансовой устойчивости страховых организаций посредством эффективного регулирования деятельности профессиональных участников единого страхового рынка. Надзор за имплементацией Директивы Solvency II[248] является одной из главных задач деятельности Агентства в настоящее время. Директивы о показателях финансовой устойчивости страховщиков жизни (Директива 2002/12/ЕС) и страховщиков, занимающихся страхованием иным, чем страхование жизни (Директива 2002/13/ЕС), были приняты в 2002 г. Они вводили изменение некоторых показателей, которые были установлены директивами трех поколений, в частности, усиливали роль государственного надзора, вводили индексацию расчета платежеспособности, в зависимости от уровня инфляции[249]. Модернизация режима платежеспособности в ЕС потребовала от законодателя: 1) содействия дальнейшей финансовой интеграции, обеспечения экономического роста, а также рисков углубления интеграции для финансовой стабильности; 2) формирования сектора финансовых услуг, отвечающего изменяющимся потребностям экономики, что позволит справиться с глобальными изменениями; 3) создания сферы финансовых услуг, соответствующей изменяющимся потребностям общества; 4) обеспечения конкурентоспособности сектора финансовых услуг на мировом рынке. С момента издания Директивы о платежеспособности (Solvency I) 73/239/ЕЕС от 1973 г. прошло более сорока лет. За прошедший период была разработана более детализированная система оценки рисков[250]. Стоит отметить, что многие государства - члены ЕС негативно оценивают действующие общеевропейские требования, полагая, что они неэффективны. Начатые как результат такого недовольства в отдельных странах реформы страхового регулирования стали причиной отсутствия единообразия страхового законодательства и препятствием к созданию и функционированию единого европейского страхового рынка. Меморандум Европейской комиссии, в котором обосновывалась необходимость принятия Solvency II, признал устаревшими действующие требования к платежеспособности страховщиков. Требования Solvency I мало чувствительны к рискам, на национальном уровне остается большой объем регулирования; регулирование деятельности страховых групп было осложнено, а возможность корректного анализа платежеспособности страховых компаний на основе раскрываемой ими информации ограничена. 25 ноября 2009 г. в ЕС была принята Директива 2009/138/ЕС «Об учреждении и осуществлении бизнеса в области страхования и перестрахования» (Solvency II), которая не только устанавливает требования к капиталу страховых компаний (недостаточно установить нормативный капитал), но и позволяет грамотно оценивать и управлять рисками. Формируемая в результате принятия Solvency II структура системы пруденциального надзора будет способствовать повышению качественного управления рисками. Solvency II также обеспечит интеграцию методов оценки нормативного капитала с более широким процессом управления капиталом страховых компаний. Директива Solvency II устанавливает требования к капиталу страховых компаний, а также требования к капиталу, необходимому для финансовой устойчивости страховщика (Solvency Capital Requirement), и к минимально допустимому размеру капитала, ниже которого уровень опускаться не может (Minimum Capital Requirement). Надзорные органы должны осуществлять контроль за финансовой устойчивостью страховщиков, следуя принципу «раннего вмешательства», что возможно обеспечить благодаря зафиксированной в Директиве обязанности страховых компаний своевременно информировать надзорные органы о своем финансовом положении. С момента принятия Директивы 2009/138/ЕС в 2009 г. ее положения пересматривались. Европейским законодателем были учтены тенденции развития страховой отрасли, управления рисками, систем пруденциального надзора в государствах - членах ЕС; рационализированы надзор за деятельностью страховых групп; внесены изменения, направленные на совершенствование взаимодействия между надзорными органами и регулирование деятельности групп страховых компаний. Изменения и дополнения к Директиве 2009/138/ЕС были закреплены в проекте Директивы 2003/71/ЕС Omnibus II 2011 г. (вступила в силу 23 мая 2014 г.). Директива Omnibus II дополняет Директиву Solvency II, создавая современный и эффективный режим регулирования и надзора за деятельностью финансовых организаций в ЕС. Правовой режим, предусмотренный Solvency I и Solvency II, направлен прежде всего на регулирование деятельности компаний и групп компаний, занимающихся прямым страхованием и перестрахованием в Европейской экономической зоне (ЕЭЗ), а также деятельности «неевропейских компаний», зарегистрированных в ЕЭЗ. Кроме того, режим, предусмотренный в проекте Solvency II, косвенно затрагивает операции, совершенные вне ЕЭЗ по трем основным направлениям: 1) крупные компании в рамках ЕЭЗ уступают риски компаниям за пределами ЕЭЗ (направление - перестрахование); 2) европейская страховая группа осуществляет свою деятельность за пределами ЕЭЗ (направление - капитал группы компаний); 3) группа компаний с головным офисом, расположенным вне ЕЭЗ, имеет представительство (филиал) в ЕЭЗ (направление - надзор). Таким образом, Solvency II - это еще один амбициозный проект, реализуемый в ЕС в рамках деятельности по формированию единого страхового рынка. Правовые нормы Solvency II имеют своей направленностью как получение экономического эффекта страховыми компаниями, так и получение определённых выгод страхователями ввиду того, что: во-первых, риск неудовлетворения предъявленных к страховщику требований снижается; во-вторых, уменьшаются потери страхователей в случаях, если страховая организация не в состоянии выполнить все предъявленные требования в полном объеме; в-третьих, обеспечивается оперативное информирование надзорных органов о финансовом состоянии страховой компании с целью их своевременного вмешательства в случае снижения капитала до уровня, ниже установленного. В 2013 г. Советом была принята директива, «откладывающая вступление в действие Solvency II на 2016 год, так как стало очевидным, что государствам - членам ЕС потребуется больше времени для приведения в соответствие своего законодательства»[251]. Директива Solvency II вступила в силу 1 января 2016 г. Незавершённость формирования институтов правового регулирования позволяет сделать вывод о дальнейшем развитии и совершенствовании страхового права ЕС. Сегодня наблюдается процесс частичного замещения функций национальных органов европейскими органами страхового контроля (надзора) в сфере обеспечения гармонизации правового регулирования страховых услуг, внедряются унифицированные правовые механизмы и структуры. К таким структурам, в частности, относится EIOPA. Ввиду прямой зависимости эффективности надзора за осуществлением страховой деятельности в Европейском Союзе от единообразного применения норм страхового права ЕС на национальном уровне нам представляется целесообразным перейти к исследованию вопросов, связанных с особенностями имплементации страховых директив в национальное законодательство государств-членов. 2.3