Понятие страховой услуги в праве Европейского Союза
Трансграничные рынки услуг имеют долгую историю регулирования, что обусловлено отчасти внешними факторами, поскольку производство некоторых услуг может привести к негативным последствиям для третьих сторон.
Наиболее глубокие причины вмешательства со стороны национальных правительств связаны с природой сервисного продукта. Как справедливо отмечено в работе Фредерики Мастилли и Джеквеса Пелкманса из Европейского центра политологических исследований, любые попытки понять правила регулирования торговли услугами и барьеры, устанавливаемые государствами на пути обмена услугами через границы, начинаются с анализа отличий между товарами и услугами[169]. Это понимание особенно важно, потому что барьеры для обмена услугами не обязательно должны отличаться от барьеров, устанавливаемых для торговли товарами, но их экономическое значение может существенно отличаться.Первые попытки разработать правила с целью либерализации сектора услуг были предприняты на уровне двусторонних и региональных торговых соглашений европейского единого рынка в рамках ЕС, а также Соглашения о свободной торговле между Канадой и Соединенными Штатами (Canada - U.S. Free Trade Agreement - CUSFTA), которое вступило в силу в 1989 г., Североамериканского соглашения о свободной торговле между Канадой, Мексикой и Соединенными Штатами Америки (NAFTA), вступившего в силу в 1994 г. Учитывая возросшее глобальное значение и необходимость дальнейшей либерализации торговли услугами, в рамках Уругвайского раунда было заключено Г енеральное соглашение по торговле услугами[170].
Производство и потребление услуги часто нельзя разделить в пространстве и времени, что затрудняет ее стандартизацию. Качество сервисного продукта является априори неопределенным для потребителя и соответственно менее управляемым. Информационная проблема для индивидуального покупателя услуг более серьезна в случае с услугами, которые требуют от потребителя специальных знаний.
Для снижения рисков, вызываемых такой информационной асимметрией, государство устанавливает особенное регулирование торговли услугами[171].Одна из отличительных черт государственного регулирования торговли услугами по сравнению с товарами состоит в наличии нетарифных барьеров. Эти барьеры включают технические стандарты, квалификационные процедуры и требования к лицензированию, которые часто приводят к возникновению высокорегулируемых внутренних рынков. Как справедливо отмечает В.М. Шумилов, «на пути товара встают, главным образом и в первую очередь, таможенные тарифы, а на пути услуги - все внутреннее законодательство»[172]. Таким образом, приоритетной целью либерализации торговли услугами становится устранение таких барьеров и других ограничений в торговле услугами.
В то время как почти все товары являются обращающимися, услуги могут быть обращающимися или не обращающимися по своей природе. В научной литературе понятия «услуга», «предоставление услуги», «международная торговля услугами» трактуются многообразно, прежде всего как широкие понятия, имеющие по своей сути экономическую природу. Для целей настоящего исследования представляется целесообразным рассматривать эти термины в узком смысле, а именно как деятельность, отвечающую критериям рыночности и направленную в конечном результате на удовлетворение потребностей потребителей услуг. При этом необходимо отметить, что термин «международная торговля услугами» характерен скорее для определения этой сферы деятельности на универсальном уровне в рамках Всемирной торговой организации (далее - ВТО).
Объектом нашего исследования выступают правоотношения, возникающие в сфере правового регулирования страховых услуг в Европейском Союзе. Определение понятия «услуга» содержится в ст. 57 Договора о функционировании Европейского Союза (ДФЕС): «Услугами признаются те предоставляемые услуги, которые обычно оказываются за вознаграждение в той мере, в какой они не подпадают под действие положений о свободном передвижении товаров, капиталов и лиц»[173].
Таким образом, свобода предоставления услуг относится к остаточной категории по сравнению со свободой движения товаров, капиталов и лиц. Тем не менее какой- либо иерархии свобод ДФЕС не предусмотрено, свободы равны между собой. Думается, что, относя услуги к остаточной категории, составители Договора намеренно не стали устанавливать перечень услуг в связи с появлением все новых и новых видов услуг, которые подпадают под действие Договора[174].Из анализа положений Договора вытекает также, что услуги осуществляются за вознаграждение, т.е. всегда являются возмездными. Кроме того, услуги, которые регулируются ДФЕС, отвечают таким признакам, как трансграничный характер и ограниченность во времени. Последнее позволяет разграничивать свободу оказания услуг от свободы учреждения. Интересно проанализировать такое разграничение на примере предоставления страховых услуг в ЕС.
Применительно к страховому сектору принцип свободы предоставления услуг означает, что «страховая компания, учрежденная в одном государстве-члене, может принимать на страхование риск, находящийся в другом государстве-члене, как правило, совпадающем с местом нахождения страхователя»[175].
Необходимо обозначить, что страховые услуги - это финансовые услуги, к которым в Европейском Союзе также относятся банковские услуги и инвестиционные услуги. В п. 2 ст. 58 ДФЕС указано, что «либерализация банковских и страховых услуг, которые связаны с перемещениями капиталов, должна проводиться согласованно с процессом либерализации передвижения капиталов»[176]. Это требование вполне обосновано в связи с тем, что, как пишет Е.В. Постникова, «либерализация таких услуг невозможна без либерализации движения капитала»[177].
Детальный анализ ДФЕС показал, что в рамках общего рынка ЕС можно выделить следующие режимы предоставления услуг:
1) режим предоставления услуг, предусмотренный для деятельности, охватываемой ст. 50 Договора: а) деятельность промышленного характера; b) деятельность торгового характера; с) деятельность ремесленников; d) деятельность лиц свободных профессий;
2) режим торговли услугами, предоставляемыми в рамках реализации свободы учреждения и не регулируемыми гл.
3 Договора, включающий определенные дополнительные требования к поставщикам услуг и специфические гарантии их деятельности;3) режим торговли услугами, связанными с движением капитала, в частности банковскими и страховыми, установленный в рамках положений Договора о свободном движении капиталов и платежей (гл. 4 Договора);
4) режим торговли услугами, регулируемый положениями, относящимися к свободному движению товаров;
5) режим торговли транспортными услугами (разд. V Договора).
В рамках настоящего параграфа представляется целесообразным сопоставить режимы предоставления страховых услуг в рамках ЕС (на региональном уровне) с режимами предоставления страховых услуг в рамках ВТО (на универсальном уровне).
С точки зрения Е.В. Постниковой, «по смыслу ГАТС торговля услугами понимается как поставка услуг»[178]. К основным способам поставки услуг в рамках ГАТС относятся: 1) режим «трансграничная поставка услуг»; 2) режим «потребление услуги за рубежом»; 3) режим «коммерческое присутствие»; 4) режим «присутствие физических лиц».
Каковы же главные сходства и ключевые различия в правовом регулировании страховых услуг по праву ВТО и по праву ЕС?
Как отмечает М.А. Баширов, главным сходством в регулировании финансовых услуг, в том числе страховых, на универсальном и региональном уровнях является «общая тенденция выделения сектора финансовых услуг и создание специального регулирования для данного сектора в силу его сложности, чувствительности и значимости для экономической системы в целом»[179].
Сходством в определенном смысле можно назвать и то, что основной сложностью, препятствием на пути либерализации услуг, в том числе страховых, является внутреннее право и неготовность государств к имплементации как универсальных международно-правовых норм, регулирующих торговлю услугами в рамках BTO (ГАТС), так и норм интеграционного права ЕС в полном объеме.
Процесс либерализации сферы услуг в рамках ЕС начался раньше, чем в рамках BTO.
ГАТТ-47 (Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1947 г.) содержит только статью, регулирующую торговлю услугами (ст. IV), которая связана с квотами на демонстрацию кинофильмов иностранного производства, чтобы остановить монополизацию этой сферы услуг США. Римский договор 1957 г. содержал гл. 3 разд. III, посвященную либерализации сферы услуг. Интересно отметить, что ГАТС не содержит определения понятия «услуга». Определение «услуги» содержалось в ст. 50 Римского договора[180]. B данном контексте можно говорить о некотором влиянии в историческом аспекте, оказанном системой права ЕС на систему права BTO.ГАТС распространяет свое действие на «торгуемые» услуги, т.е. услуги, осуществляемые за вознаграждение и на коммерческой основе[181]. Как показал анализ ст. 57 ДФЕС, в праве ЕС услуги также предоставляются на возмездной основе.
Г оворя непосредственно о страховых услугах, можно выделить общий подход и в рамках ЕС, и в рамках ВТО к разделению страхования на страхование жизни и страхование иное, чем страхование жизни (имущественные виды страхования, страхование ответственности и др.). Изначально такое разделение данной сферы деятельности было осуществлено на региональном уровне при принятии страховых директив ЕС первого поколения (в 1973 г.). Такой подход законодателя обусловлен
прежде всего тем, что экономическая природа страхования жизни и страхования иного, чем страхование жизни, сильно отличается по разным аспектам, включая долгосрочный характер страхования жизни, различный порядок формирования страховых резервов и др. Такой подход к разделению страховой деятельности был заимствован ГАТС и закреплен в Классификационном перечне секторов услуг. Там же к страховым услугам, которые, в свою очередь, входят в сектор финансовых услуг, относятся услуги по перестрахованию и ретроцессии, а также вспомогательные услуги (брокерские и агентские услуги, услуги актуариев, сюрвейеров). Как уже отмечалось, учредительные договоры ЕС не содержат закрытого перечня услуг, в том числе страховых.
В то же время нормы вторичного права, а именно страховые директивы приняты по разным видам страховых услуг, в том числе по-і 02 і 03
средническим , по услугам перестрахования и ретроцессии103.
Отвечая на вопрос о различиях в регулировании торговли страховыми услугами по праву ЕС и по праву ВТО, необходимо в первую очередь отметить, что право ВТО предусматривает секторальный подход к выделению видов услуг. То есть страховые услуги регулируются не отдельно, а лишь в рамках сектора «финансовых услуг», которые также включают инвестиционные и банковские услуги.
Самое, пожалуй, существенное отличие регулирования торговли страховыми услугами на региональном и универсальном уровнях заключается в том, что ГАТС является рамочным соглашением, которое указывает приоритетные направления взаимодействия для государств-участников по ключевым вопросам, связанным с либерализацией доступа на рынки финансовых услуг и с установлением режима наибольшего благоприятствования и национального режима для иностранных поставщиков, в том числе страховых услуг. В то же время, как уже было указано, право ЕС регулирует гораздо более широкий круг вопросов, связанных со страхованием. [182] [183] На региональном уровне, в рамках ЕС страхование урегулировано настолько детально, что мы можем говорить о формирующейся отрасли права ЕС - о страховом праве ЕС. Регулирование сектора страховых услуг в ЕС на региональном уровне не противоречит, а, напротив, дополняет универсальное регулирование в рамках права ВТО, регламентирующего общие вопросы доступа на рынки финансовых услуг. В свою очередь, на региональном уровне, в рамках ЕС, унифицируются конкретные нормы страхового права посредством актов вторичного права (прежде всего директив). Такое соотношение права ЕС и права ВТО представляется закономерным и обусловленным естественным историческим развитием и эволюцией, в частности, страхового права. Ускорение процесса модернизации страхового права ЕС в краткосрочной перспективе обусловлено требованиями социального и экономического развития. Современная торговая политика, глобальные институциональные изменения и взаимодействие торговых партнеров в рамках ВТО - три первостепенных фактора, которые оказывают все большее влияние на страховое право ЕС. Обобщим результаты исследования, проведенного в настоящей главе. Правовое регулирование сформировавшегося единого страхового рынка ЕС в целом и страховой деятельности в частности является одним из факторов, способствующих реализации целей ЕС в сфере решения социальных проблем, экономического роста и конкурентоспособности, и имеет самостоятельное и исключительное содержание. Формирование страхового права ЕС стало следствием создания ЕЭС как основы Европейского сообщества и необходимым условием развития и функционирования единого страхового рынка. Страховое право ЕС представляет собой отдельную формирующуюся отрасль права, обладающую собственным комплексным предметом, системой специальных принципов, обширным массивом нормативно-правовых актов Европейского Союза, регулирующих страховые правоотношения, а также органами Европейского Союза, созданными с целью эффективного регулирования деятельности профессиональных участников единого страхового рынка. Система страхового права ЕС - сложное, эволюционирующее по своей специфике и характеристикам уникальное правовое образование. На современном этапе европейской интеграции преобладают административно-правовые нормы, которые регулируют отношения, затрагивающие интересы неопределенного круга лиц и направлены на достижение социально-полезного эффекта. Методы гармонизации и сближения норм национальных страховых законодательств и имплементации интеграционных норм в национальные правовые системы государств - членов ЕС продолжают оставаться важным направлением развития и формирования единого страхового рынка, хотя, как уже отмечалось, регулирование страхового рынка ЕС нормами национального права становится все более узким. Сегодня в отношении регулирования страховой деятельности перед Европейским Союзом стоят следующие задачи: 1) обеспечение единообразного правового режима страховой деятельности в отношениях с третьими странами; 2) совершенствование действующего страхового законодательства Европейского Союза; 3) обеспечение единообразного применения норм права ЕС государствами- членами; 4) сужение регулирования на национальных уровнях и его расширение на наднациональном уровне ЕС; (5) движение от минимальных гармонизированных стандартов к детализированным наднациональным нормативным актам, в том числе регламентам.