Державний контроль за нотаріальною діяльністю: міжнародно-правовий аспект

Станом на сьогоднішній день найбільш поширена в правовій науці точка зору спирається на тезу про існування у світі двох нотаріальних систем - англо-саксонської (common law) та латинського нотаріату (civil law) із кардинальною відмінністю державного контролю за нота­ріальною діяльністю, його організаційно-правового механізму та пра­вових засад.

Щодо країн системи латинського нотаріату, в яких нотаріату надано важливу роль одного із публічних інститутів та які входять до Міжна­родного Союзу Нотаріату (понад 80 країн), то необхідно констатувати, що державний контроль за нотаріальною діяльністю є розвинутим, хоча й зі специфікою щодо кожної країни. У країнах системи латинського нотаріату домінуючу роль в системі суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю відведено адміністративним органам, зокрема, Міністерству юстиції та його місцевим органам; контроль за нотаріаль­ною діяльністю є багатоетапним, починаючи від допуску особи до про­фесії нотаріуса й аж до припинення нотаріальної діяльності; відповід­ний державний контроль за нотаріальною діяльністю поєднується (щоправда, у різних країнах у різних варіаціях) із корпоративним конт­ролем, відповідно активною є роль громадських професійних об’єднань нотаріусів; правові засади державного контролю за нотаріальною дія­льністю, як правило, визначаються у базовому законодавчому акті із деталізацією його положень у кількох підзаконних нормативно- правових актах.

Закон України «Про нотаріат» зберігає адміністративний контроль з боку органів юстиції щодо нотаріусів.

Глава VII Основ законодавства Російської Федерації про нотаріат (далі — Основи) називається «Контроль за діяльністю нотаріусів». Стаття 33 Основ визначає судовий контроль за вчиненням нотаріальних дій таким чином: відмова у вчиненні нотаріальної дії або неправильне вчинення нотаріальної дії оскаржуються у судовому порядку. Порядок розгляду заяви закріплений главою 37 Цивільного процесуального ко­дексу РФ. Однак судовий контроль у Російській Федерації за своєю природою відрізняється від адміністративного і обумовлюється завдан­нями судочинства, а також статусом суду як органу, покликаного за­безпечувати права і свободи громадян. Оскільки нотаріальні дії зачіпа­ють суб’єктивні права осіб, щодо яких ці дії здійснюються, закон надає зацікавленим особам право на звернення до суду.

Статтею 34 Основ закріплено засади для дисциплінарного контролю за виконанням нотаріусами професійних обов’язків. Зі змісту ч. 2 за­значеної статті випливає, що цей контроль розмежовується за суб’єктним складом: за виконанням професійних обов’язків нотаріуса­ми, які працюють у державних нотаріальних конторах, слідкують орга­ни юстиції, а за нотаріусами, що займаються приватною практикою — нотаріальні палати. У такому випадку предмет і зміст контролю іденти­чні. Проте стаття 39 Основ при характеристиці порядку вчинення нота­ріальних дій не розмежовує їх за суб’єктним складом.

Стаття 28 Закону Республіки Молдова «Про нотаріат» встановлює, що нагляд за нотаріальною діяльністю здійснює Міністерство юстиції. При цьому Міністерство юстиції забезпечує єдину нотаріальну практи­ку та вдається до статистичного аналізу нотаріальних актів, а також ро­зробляє методологічні рекомендації стосовно однакового застосування законодавства, що регулює нотаріальну діяльність, всіма особами, які здійснюють нотаріальну діяльність.

Тобто, зазначений Закон розшифровує сутність нагляду, що полягає у перевірках нотаріальної діяльності, а саме: ведення нотаріальних ре­єстрів, зберігання документів, використання електронного зв’язку з ре­єстрами за допомогою комп’ютерної мережі, дотримання розпорядку роботи тощо. Передбачаються строки перевірки - один раз на два роки, а для новопризначених нотаріусів перша перевірка проводиться лише першого року діяльності. Додаткові перевірки проводяться тільки в разі отримання відомостей, які потребують перевірки. Закріплено обов’язок нотаріуса надавати перевіряючим нотаріальні реєстри та інші необхідні матеріали. Крім того, відповідно до статті 25 Закону Республіки Мол­дова «Про нотаріат» нотаріус подає Міністерству юстиції один раз на півріччя звіт про свою професійну діяльність за формою, встановленою Міністерством.

Норми Закону Республіки Казахстан «Про нотаріат» проводять роз­межування між державними нотаріусами та нотаріусами, які займають­ся приватною практикою. Контроль за законністю вчинюваних нотаріа­льних дій та дотриманням правил діловодства державним нотаріусом здійснюється територіальним органом юстиції, а контроль за законніс­тю вчинюваних нотаріальних дій та дотриманням правил діловодства нотаріусами, які займаються приватною практикою, — територіальним органом юстиції і нотаріальною палатою.

До контролю з боку державного органу додається контроль з боку професійної організації. Слід зазначити, що порядок здійснення конт­ролю встановлюється Міністерством юстиції Республіки Казахстан спі­льно з Республіканською нотаріальною палатою (стаття 31 Закону). Ви­значено також строки проведення перевірок: «Перевірка роботи приватного нотаріуса, який приступив до здійснення нотаріальної дія­льності, проводиться не раніше, ніж через шість місяців і не пізніше, ніж через рік після початку здійснення ним нотаріальних дій, та в пода­льшому проводиться не частіше одного разу на рік».

Стаття 26 Закону Киргизької Республіки «Про нотаріат» закріплює, що контроль за виконанням професійних обов’язків нотаріусами здійс­нює Міністерство юстиції Киргизької Республіки.

Закон Естонської Республіки «Про нотаріат» (стаття 5) передбачає дещо іншу схему контролю. За загальним правилом, нагляд за службо­вою діяльністю нотаріуса здійснює Міністр юстиції через уповноваже­них ним чиновників. У той же час Міністр юстиції може залучати до здійснення нагляду Нотаріальну палату, делегувати їй нагляд з окремих питань та видавати для його здійснення інструкції. Але Міністром юс­тиції можуть вноситися зміни до рішень Нотаріальної палати, прийня­тих із зазначених питань. Таким чином, контроль державного органу є первинним, проте він має право на власний розсуд делегувати окремі функції Нотаріальній палаті або залучати її до здійснення контролю. У будь-якому випадку контроль за Нотаріальною палатою з боку органу юстиції не припиняється.

У Законі також зазначається мета нагляду: контроль за відповідніс­тю службової діяльності нотаріуса встановленим положенням, у тому числі контроль за розпорядком роботи нотаріального бюро, веденням журналів реєстрації службових дій, зберіганням документів, електрон­ною обробкою персональних даних у нотаріальному бюро і передбаче­ним зв’язком з реєстрами через комп’ютерну мережу тощо. Нагляд по­лягає у здійсненні регулярного контролю за службовою діяльністю нотаріуса. Проводити додаткові перевірки дозволяється тільки в обґру­нтованих випадках за наявності відомостей, що вказують на необхід­ність проведення контрольної перевірки.

Контроль за напрямком діяльності в Латвійській Республіці обумов­лений особливостями організації нотаріату. Закон «Про нотаріат» (ст. 1) встановлює, що ведення нотаріальних справ здійснюється під нагля­дом судових установ. При цьому присяжними нотаріусами є належні до судової системи особи, які здійснюють свою діяльність при окружних судах і виконують встановлені для них Законом обов’язки. Закон закрі­плює модель, за якої загальні функції нотаріату і суду дозволяють об’єднати два ці відомства в організаційному плані. Відтак, безпосере­дній нагляд за діяльністю присяжних нотаріусів підвідомчий тому окружному суду, в окрузі якого знаходиться їхнє робоче місце. Відпо­відно діяльність, книги та справи присяжних нотаріусів у будь-який час можуть бути перевірені суддею, направленим окружним судом.

Істотними повноваженнями щодо здійснення контролю за профе­сійною діяльністю нотаріуса наділений голова окружного суду. Він вправі давати присяжним нотаріусам вказівки і розпорядження. Водно­час створено Колегію присяжних нотаріусів Латвії. Рада присяжних но­таріусів Латвії вправі порушити дисциплінарну справу щодо нотаріуса за поданням суду або прокурора, а також за скаргами осіб або з власної ініціативи. Крім того, ст. 181 Закону «Про нотаріат» передбачає: «За порушення законів та інших нормативних актів, а також інструкцій, що регулюють діяльність присяжних нотаріусів, і за допущення присяж­ним нотаріусом халатності у своїй діяльності або невиконання своїх обов’язків, або вчинення поза службою такого вартого осуду вчинку, який не сумісний з посадовим становищем і гідністю присяжного нота­ріуса або з його перебуванням на посаді, або у колишньому місці прак­тики, Міністр юстиції може порушити дисциплінарну справу за подан­ням суду або прокурора, а також за скаргами осіб або з власної ініціативи». Міністр юстиції при порушенні дисциплінарного прова­дження уповноважений усунути нотаріуса від виконання обов’язків до розгляду його справи.

Отже, Закон вміло використовує систему стримувань і противаг, ко­ли повноваження одного органу врівноважуються повноваженнями ін­шого. При цьому закріплено способи досягнення порозуміння за наяв­ності розбіжностей, які, в першу чергу, засновані на пріоритеті прав державних органів.

Враховуючи міжнародний досвід регулювання інституту нотаріату та аналізуючи практику застосування чинного законодавства про нота­ріат, можна дійти висновку, що українська модель здійснення контролю за нотаріальною діяльністю потребує серйозного коригування. А саме: при розробці нового Закону «Про нотаріат» необхідно використати за­рубіжний досвід правового регулювання; створення ефективного меха­нізму контролю у сфері нотаріальної діяльності — один з обов’язків держави, тому що нотаріус здійснює свою професійну діяльність від імені держави; контрольними функціями відносно нотаріусів повинні наділятися, в першу чергу, державні органи юстиції за умови збережен­ня гарантій прав нотаріусів, забезпечуваних можливістю судового оскарження рішень органів юстиції; в Законі необхідно передбачити процесуальні питання здійснення дисциплінарного примусу щодо нота­ріуса, який вчинив протиправний вчинок, виконуючи професійні функ­ції. Підставою провадження повинні бути не тільки звернення грома­дян, але й факти порушень, виявлені при проведенні перевірок.

10.4.