Поняття та ознаки державного контролю за нотаріальною діяльністю
Загальним об’єктом державного контролю за нотаріальною діяльністю слід вважати безпосередньо нотаріальну діяльність. Нотаріальна діяльність як об’єкт державного контролю знаходить свій прояв у тому, що вона є: а) публічно-правовою, оскільки виконує делеговану від держави функцію контролю в сфері цивільно-правових відносин та забезпечення ефективних умов для розвитку цивільного обігу;
б) правозахисною та правоохоронною; в) процесуальною із чітко регламентованою процедурою, недотримання якої призводить до недійсності нотаріального акта; г) здійснюється в формі державної та приватної діяльності.
Безпосередньо ж об’єктом контролю будуть конкретні дії підконтрольних суб’єктів, що пов’язані з їх нотаріальною діяльністю. Такими суб’єктами, за вірним твердженням Н. Карнаух, можна визнати: 1) державні нотаріальні контори, приватних нотаріусів, державні нотаріальні архіви та інші органи (консульські установи України, посадові особи виконавчих комітетів сільських, селищних та міських рад та інші посадові особи, що посвідчують дії, прирівняні до нотаріальних, - лише в певних випадках виключного характеру та встановлених законом); 2) осіб, що мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю (яких можна розподілити на осіб, які мають намір отримати свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю, осіб, які мають намір зареєструвати приватну нотаріальну діяльність тощо).Ознаки державного контролю визначають його сутність, яка, як зазначає О. Орлюк, полягає у проведенні інформаційно-аналітичної роботи стосовно стану чи ситуації, що виникають, перевірці раціональності, економічності, економності, доцільності організації процесу управління та об’єктивності рішень, коли мається на увазі не лише їх правомірність (законність), але також і їх професійна обґрунтованість.
Мета державної контрольної діяльності в сфері нотаріату диференціюється у відповідних завданнях та функціях, перебуваючи із зазначеними категоріями у тісному органічному зв’язку.
Н. Карнаух виділено наступні завдання державного контролю за нотаріальною діяльністю: а) забезпечення виконання вимог чинного законодавства у сфері нотаріату, дотримання податкової дисципліни; б) забезпечення формування висококваліфікованого кадрового складу державних нотаріальних контор, приватних нотаріусів та працівників державного нотаріального архіву; в) забезпечення дотримання встановленого порядку організації нотаріальної діяльності, ефективного виконання нотаріусами своїх обов’язків, якісного рівня надання нотаріальних послуг населенню;г) забезпечення дотримання законності вчинення нотаріальних дій та дотримання встановленої відповідної процедури їх здійснення;
д) забезпечення виявлення складнощів нотаріальної практики, узагальнення та вироблення рекомендацій з правильного застосування законодавства в сфері нотаріату, надання практичної та методично- інформаційної допомоги особам, які вчиняють нотаріальні дії;
е) забезпечення запобігання правопорушенням у зазначеній сфері діяльності, виявлення та усунення відповідних причин та умов їх вчинення; ж) забезпечення виявлення фактів правопорушень та притягнення винних до відповідальності, відшкодування завданих неправомірною діяльністю збитків.
Усе вищенаведене, з урахуванням наявних доктринальних положень та специфіки діяльності органів нотаріату, дозволяє запропонувати перелік ознак контролю за їх діяльністю, а саме: 1) він є різновидом соціального контролю, оскільки здійснюється стосовно діяльності людей, з боку людей, у соціальному середовищі; 2) він є, у більшості своїй, складовою частиною діяльності держави, проявом її функції (враховуючи наявність серед суб’єктів представників державних органів); 3) він володіє економічним характером (не пов’язаний із надмірними витратами); 4) йому характерний постійний характер (у деяких джерелах ця ознака має назву «постійна основа»); 5) має правову природу (підґрунтя для його здійснення є нормативно визначеним); 6) регламентація засад та механізму здійснення у багатьох різноманітних за юридичної силою нормативно-правових актах (дещо ускладнює процедуру здійснення, враховуючи специфіку різних нормативно-правових актів, їх зміст);
7) активний характер, оскільки передбачається можливість оперативного втручання суб’єкта в діяльність органів нотаріату при реалізації останніми своєї правосуб’єктності; 8) множинність, розмаїття суб’єктів контролю при значному прояві активності недержавних установ, організацій, приватних осіб; 9) можливість застосування заходів примусу в разі виявлення порушень чинного законодавства; 10) контроль представляє собою діяльність з організаційно-правовим механізмом її здійснення; 11) комплексний характер; 12) цілеспрямований характер (здійснюється задля отримання достовірної інформації щодо діяльності органів нотаріату, щодо стану її законності і дисципліни, застосування заходів щодо попередження усунення порушень законодавства, виявлення причин і умов порушень законодавства, притягнення винних осіб до відповідальності, отримання об’єктивної інформації щодо ефективності діяльності органів нотаріату, виявлення можливих шляхів її підвищення (як щодо дій, рішень тощо); 13) об’єктивна зумовленість.
Відзначимо, що на думку Н. Карнаух, державний контроль за нотаріальною діяльністю є різновидом державного контролю, який поєднує як ознаки загального характеру, так і специфічні властивості, а саме: 1) об’єкт - нотаріальну діяльність; 2) наявність цілої системи суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю; 3) специфічна методологічна спрямованість, яка передбачає, по-перше, надання допомоги нотаріусам у разі потреби усунення прогалин, помилок у їх роботі, у разі ж систематичних грубих порушень ними законодавства - притягнення до юридичної відповідальності, по-друге, захист прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, щодо яких суб’єкти нотаріальної діяльності реалізують свої повноваження; 4) регламентація правових засад у чисельних нормативно-правових актах різної юридичної сили, переважно підзаконного характеру, положення яких інколи мають дещо узагальнений, а інколи й суперечливий характер, що істотно ускладнює практичну реалізацію відповідного різновиду державного контролю.
З урахуванням виокремлених ознак, результатів співвідношення із суміжними правовими поняттями можна запропонувати визначення контролю за діяльністю органів нотаріату як об’єктивно зумовлену, постійну, економну, регламентовану нормами права, активну діяльність, яка здійснюється в певному організаційному порядку уповноваженими суб’єктами публічної адміністрації та громадськістю щодо діяльності органів нотаріату при реалізації останніми їхніх функцій з метою встановлення об’єктивної та достовірної інформації про діяльність цих органів, стан дотримання ними законності й дисципліни, ефективності такої діяльності (дій, рішень тощо) з можливістю оперативного втручання в таку діяльність, виявлення і усунення причин і умов наявних порушень, притягнення винних осіб до відповідальності, визначення шляхів підвищення ефективності діяльності.
Особливість діяльності, правового та процесуального статусу кожного із суб’єктів нотаріальної діяльності, у кінцевому підсумку, формує специфіку нотаріальної діяльності в цілому.
На наш погляд, не зайвим буде зазначити, що певними нотаріальними функціями наділені і так звані «квазінотаріальні» органи (виконавчі комітети сільських, селищних рад, керівники місць позбавлення волі, головні та чергові лікарі, консульські установи та дипломатичні представництва тощо), діяльність деяких із них поширюється за межі України, що, у свою чергу, дозволяє говорити про певну специфічність територіального розповсюдження державного контролю за нотаріальною діяльністю.Здійснюється державний контроль за нотаріальною діяльністю в Україні різноманітними державними органами, які взаємодоповнюють один з одним й утворюють цілу систему. Серед таких: Міністерство юстиції України та його органи на місцях, органи державної фіскальної служби України, судові установи, а також так звані загальноконтролю- ючі органи (правоохоронні тощо). Одні з них займають домінуючі позиції (Міністерство юстиції України та його органи на місцях), інші наділені меншим обсягом контрольних повноважень лише щодо вужчого кола питань (наприклад, органи державної фіскальної служби України - щодо дотримання нотаріусами вимог чинного податкового законодавства, суди - щодо розгляду конкретних справ стосовно законності вчиненої нотаріальної дії або правомірності відмови у її вчиненні суб’єктами нотаріальної діяльності). Однак лише діяльність усіх державних органів, наділених контрольними повноваженнями за нотаріальною діяльністю, дозволяє з’ясувати реальний потенціал відповідного різновиду державного контролю. Суб’єкти державного контролю за нотаріальною діяльністю існують не ізольовано один від одного, а взаємодоповнюють контрольні повноваження кожного за рахунок внутрішніх горизонтальних і вертикальних, а також зовнішніх зв’язків. Якщо останні «ув’язують» державні контрольні органи за нотаріальною діяльністю з іншими органами, також наділеними контрольними повноваженнями, то в інших сферах суспільних відносин забезпечують існування системи органів загального державного контролю.
Внутрішні ж зв’язки сприяють формуванню самої системи органів державного контролю за нотаріальною діяльністю за рахунок об’єднання різноманітних за організаційно-правовою структурою, підлеглістю, підсистем органів - Міністерства юстиції України, органів державної фіскальної служби України, судів тощо.Особливістю державного контролю за нотаріальною діяльністю є його спрямованість, а саме: діяльність контролюючих органів держави зорієнтована не тільки на нотаріуса як особу, уповноважену здійснювати нотаріальні функції, а й на інших учасників нотаріальних правовідносин, на забезпечення захисту їхніх прав, свобод і законних інтересів. Саме тому можна вести мову про специфічну методологічну спрямованість державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні, яка передбачає, по-перше, надання допомоги нотаріусам у разі потреби усунення прогалин, помилок у їхній роботі, у разі ж систематичних грубих порушень ними законодавства - притягнення до юридичної, зокрема, дисциплінарної відповідальності, а також, по-друге, у захисті прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, щодо яких нотаріуси здійснюють свою діяльність.
Не потрібно забувати і про те, що правові засади здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні регламентуються чисельними нормативно-правовими актами підзаконного характеру, положення яких інколи мають дещо узагальнений, а інколи й суперечливий характер, що істотно ускладнює практичну реалізацію вищезазначеного різновиду державного контролю. Аналіз перспективного законодавства свідчить, що відповідна тенденція збережеться протягом, щонайменше, найближчого часу. Так, лише у проекті Закону України «Про нотаріат», внесеному на розгляд до Верховної Ради у 1999 році В. Косаняком, було виділено розділ, присвячений питанням державного контролю за нотаріальною діяльністю. Пізніше в оновлених варіантах проектів Закону України «Про нотаріат» цей здобуток законотворчості було втрачено і лише кілька статей містять узагальнені фрази щодо потреби здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю, що не можна визнати виправданим й потрібно усунути, враховуючи також власний позитивний досвід.
Так, якщо на сьогодні правові засади контролю органів державної податкової служби України визначаються у чисельних як законодавчих, так і підзаконних нормативно-правових актах, та на майбутнє вже підготовлено проект Закону України «Про податковий контроль», а також проект окремої глави Податкового кодексу України. Питання законодавчого визначення засад здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні можна вирішити аналогічним шляхом.Принциповим для нотаріальної діяльності є той факт, що контроль саме за законністю вчинення нотаріальних дій може здійснювати виключно суд як єдиний орган, що своїм рішенням може визнати незаконними нотаріальну дію, відмову у вчиненні нотаріальної дії, нотаріально посвідчені правочини, заповіти тощо. Тільки суд також може визнати нотаріуса зобов’язаним відшкодувати шкоду, заподіяну внаслідок незаконних дій нотаріуса.
Не можна не відзначити, що якщо контроль за організаційними аспектами нотаріальної діяльності здійснюють органи Міністерства юстиції, то контроль за законністю вчинення нотаріальних дій може здійснювати тільки суд як єдиний орган державної влади, рішення якого може містити висновок про незаконність того чи іншого нотаріального акта. Судовий контроль за своєю природою відрізняється від адміністративного і зумовлюється завданнями судочинства, а також статусом суду як органу, на якого покладений обов’язок забезпечувати права і свободи громадян. Судовий контроль ґрунтується на конституційному праві громадян на судовий захист і більшою мірою є гарантією захисту їх прав, аніж засобом впливу на систему нотаріату.
Закономірним є пошук відповіді на питання: це судовий контроль за діяльністю нотаріуса чи за дотриманням прав людини? Видається правильним саме другий варіант відповіді на поставлене запитання, оскільки, щоб був задіяний механізм контролю, необхідна наявність скарги зацікавленої особи, якою є лише особа, яка звернулася за вчиненням нотаріальної дії. При цьому може бути оскаржена сама відмова у вчиненні нотаріальної дії або неправильне вчинення нотаріальної дії. Практика розгляду справ у судах свідчить, що в більшості випадків предметом оскарження виступає саме відмова у вчиненні нотаріальної дії і переважно у справах про спадкування, тобто коли участь нотаріуса у процесі здійснення прав є обов’язковою. Таким чином, конституційне положення є, насамперед, гарантією захисту прав громадян, а не основою контролю за професійною діяльністю нотаріусів.
10.3.