Оценка деятельности следственно-оперативных групп

Одной из задач управления деятельностью системы является повышение ее эффективности. В общем случае под эффективностью системы понимают «совокупность свойств, характеризующих качество функционирования системы, оцениваемое как соответствие требуемого и достигаемого результата»¹.

Система может достигать или не достигать поставленных целей, что зависит от ряда факторов (условий, в которых она функционирует, способов решения поставленных задач и т. д.). Вывод об уровне эффективности системы может быть сделан только на основе соответствующей оценки.

Вопросы оценки деятельности следственно-оперативных групп должного освещения не получили. В юридической литературе можно найти лишь высказывания по поводу необходимости оценки руководителем группы работы ее членов в ходе расследования^[220]. Безусловно, такая оценка немаловажна и может являться основанием для принятия к сотрудникам мер поощрения или взыскания, учитываться при определении уровня их квалификации. Однако для обеспечения эффективного управления важна оценка и на другом, более высоком уровне, когда анализу подвергается не работа конкретной следственно-оперативной группы, а результаты работы групп в определенном подразделении или регионе. Такая работа в настоящее время, к сожалению, не проводится.

Следует отметить, что суждения, свидетельствующие о большей эффективности следственно-оперативных групп в раскрытии и расследовании преступлений по сравнению с иными формами взаимодействия, основываются на личном опыте работы в них сотрудников правоохранительных органов и не имеют объективных количественных показателей. Однако для целей управления важно именно количественно измерять степень эффективности деятельности управляемых объектов.

При разработке системы критериев оценки эффективности важно соблюдать требования, которым они должны отвечать. К таковым относятся: 1) соответствие критериев задачам и функциям органа или лица, деятельность которых оценивается; 2) объективность; 3) сопоставимость; 4) согласованность и непротиворечивость; 5) простота в применении^[221].

Любая следственно-оперативная группа является элементом многофункциональной системы высшего порядка, реализация задач которой связана с деятельностью всех органов, участвующих в уголовном процессе. На современном этапе развития науки невозможно объективно оценить вклад следственно-оперативных групп в решение общих задач уголовного судопроизводства. Поэтому с практической точки зрения более целесообразна оценка результатов выполнения ими своих непосредственных функций, тем более что в этом плане их целевые установки могут быть в большей степени конкретизированы.

Объективность критериев оценки должна обеспечиваться путем фиксации фактически достигнутых результатов работы, а не их субъективных оценок.

Требование сопоставимости означает, что результаты работы следственно-оперативных групп должны быть представлены в форме, позволяющей сравнить их с эталоном или между собой.

Согласованность и непротиворечивость критериев оценки предполагает, что они представляют различные стороны изучаемого объекта, взаимно дополняя друг друга, и не противопоставляются один другому.

Простота применения критерия означает, что он должен быть понятен как руководителям правоохранительных органов, так и лицам, чья деятельность оценивается.

В литературе, посвященной вопросам оптимизации принимаемых управленческих решений, отмечается, что нужно формулировать единый критерий оценки эффективности, дополненный при необходимости рядом показателей \\ Имеются также и рекомендации по выбору соответствующих показателей и критериев^{[222] [223]}.

1. Типичные показатели существенных свойств систем можно разделить на три группы: общесистемные, структурные и функциональные. Общесистемные (целостность, устойчивость, наблюдаемость, управляемость и т. д.) и структурные свойства (состав, связность, организация, сложность и др.) относятся к показателям качества системы. Многие из характеристик этих свойств определяются требованиями законодательства, структурой правоохранительных органов и иными детерминантами, которые не могут быть изменены в ходе создания и управления деятельностью следственно-оперативных групп, т. е. являются постоянными. Те же характеристики, которые могут изменяться (количественный и качественный состав группы, способ распределения работы и др.), были нами рассмотрены в предыдущих разделах. Поэтому при рассмотрении вопроса об оценке деятельности следственно-оперативных групп нас в большей степени интересуют показатели их функциональных свойств.

2. Оценка функциональных свойств системы осуществляется на основе анализа исхода (результатов) функционирования и «алгоритма», обеспечивающего получение результатов. Последний имеет принципиальное значение в системах, выполняющих жестко детерминированные операции. Следственно-оперативная группа такой системой не является, поскольку каждый акт расследования индивидуален, а набор и последовательность выполняемых при этом действий определяется неповторимым сочетанием объективных и субъективных факторов.

3. Оценка исхода операции, выполняемой системой (следственнооперативной группой), должна учитывать, что операция проводится для достижения определенной цели. По общему правилу для количественной оценки исхода операции вводят показатели результативности, ресурсоемкости и оперативности, которые в совокупности порождают комплексное свойство - эффективности процесса, которое присуще только операциям и проявляется при функционировании систем.

4. Выбор критерия эффективности деятельности следственнооперативных групп требует индивидуального подхода и учета особенностей и условий их функционирования.

Определение единого критерия оценки эффективности деятельности следственно-оперативных групп целесообразно начать с рассмотрения рекомендаций, касающихся показателей оценки эффективности деятельности системы органов уголовной юстиции в целом. По мнению В. Кудрявцева, в этих целях можно использовать показатели уровня латентной преступности и рецидива¹. Первый из них относится к характеристикам «на входе» системы, второй - «на выходе». Другие авторы указывают на необходимость учета также и раскрываемости преступлений^{[224] [225] [226]}. Показатель раскрываемости отражает, в сущности, уровень реализации принципа неотвратимости ответственности.

Ст. 7 УПК Республики Беларусь определяет задачи уголовного процесса применительно ко всем его стадиям и участникам. Их анализ в совокупности с иными положениями уголовно-процессуального закона и ст. 3 Закона Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельно-

3

сти» позволяет сделать вывод, что для органов предварительного следствия и оперативных подразделений органов дознания, сотрудники которых формируют следственно-оперативные группы, основной, хотя и не единственной, является задача установления (изобличения, выявления) лиц, совершивших преступление. В этой связи можно подумать, что показатель раскрываемости преступлений можно рассматривать как единый критерий оценки эффективности деятельности следственно-оперативных групп, поскольку именно в нем интегрируется общая задача входящих в группу сотрудников. Однако при более детальном рассмотрении становится очевидным, что это не так. Да и оценивать результаты работы следственно-оперативных групп на его основе сегодня не возможно, так как существующая система статистической отчетности не предусматривает учет уголовных дел, расследовавшихся этими формированиями.

Термин «раскрытие преступлений», будучи введенным в законодательство, легального толкования не получил. Практические работники под раскрытием преступлений понимают установление лица, его совершившего. В юридической литературе по вопросу о том, с какого момента преступление можно считать раскрытым, постоянно идет дискуссия и, чаще всего, в связи с необходимостью оценивать по этому показателю деятельность правоохранительных органов.

Понимание раскрытия преступления как установления лица, его совершившего, имеет как своих сторонников¹, так и противников. В частности, предлагается считать преступление раскрытым с момента окончания предварительного следствия^{[227] [228]} либо с момента вынесения обвинительного приговора суда или прекращения дела по нереабилитирующим основани- ям^[229]. Эта дискуссия, по всей видимости, в ближайшее время завершена не будет. Поэтому с практической точки зрения целесообразно, на наш взгляд, не вступать в этот терминологический спор, а определиться с самим критерием, по которому можно оценивать деятельность следственнооперативных групп, и использовать его на практике.

Приступая к решению обозначенной проблемы, следует отметить, что с точки зрения системного подхода любая достаточно сложная деятельность требует использования методов целевого управления. Этот подход подразумевает ориентацию элементов системы на достижение необходимой цели. Для следственно-оперативной группы общая цель деятельности ее членов может считаться достигнутой только при окончании расследования в связи с прекращением уголовного дела по нереабилитирующим основаниям или в связи с передачей дела прокурору для направления в суд. Причем в последнем случае выводы предварительного следствия должны найти подтверждение в обвинительном приговоре суда.

В отсутствие целевого подхода в деятельности правоохранительных органов проявляются некоторые негативные моменты. Так, в литературе отмечалось, что «на взаимодействии работников различных служб отрицательно сказывается тенденция рассматривать как второстепенное, необязательное, все то в работе подразделений и сотрудников, что не связано непосредственно с достижением показателей отраслевой отчетности»¹.

Сегодня работа оперативных подразделений органа дознания фактически оценивается исходя из данных о делах, по которым имеются лица, признанные подозреваемыми или обвиняемыми. Но их установление фиксирует не достижение конечной цели, а промежуточный результат. С выставлением карточки о лице, совершившем преступление, сотрудники подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, нередко считают свою работу выполненной и уклоняются от дальнейшей работы по уголовному делу независимо от необходимости в оперативнорозыскном обеспечении расследования.

Данная проблема характерна и для работы следственно-оперативных групп. В ходе проведенного нами опроса 64,68 % следователей и оперативных работников указали, что обычно совместная работа в составе группы осуществляется до установления подозреваемого или предъявления обвинения, и лишь 35,32 % - до окончания предварительного расследования. Причем среди сотрудников следственных подразделений процент респондентов, выбравших первый вариант ответа, значительно выше - 79,87 % (приложение А, таблица А12).

На основании изложенного полагаем, что оценка работы следственно-оперативных групп должна осуществляться главным образом по доле уголовных дел, по которым имеются обвинительные приговоры суда или решения о применении принудительных мер безопасности и лечения, и дел, прекращенных по нереабилитирующим основаниям, к числу дел, находившихся в производстве.

Отсрочка признания преступления раскрытым от момента установления подозреваемого или обвиняемого вызывает некоторые опасения у А. Герасуна. По его мнению, такое положение может породить неуверенность в результатах своего труда у оперативных работников, притупить остроту борьбы с преступностью ¹. Мы полагаем, что такие опасения неоправданны, и согласны с В.Ф. Статкусом, который считал, что введение правила, согласно которому преступление будет считаться раскрытым только после вынесения приговора суда, хотя и не даст сиюминутных положительных результатов, потребует постоянного внимания и усилий со стороны руководителей ведомств и жесткого прокурорского надзора, и в результате приведет к тому, что «оперативные службы будут стремиться устанавливать подозреваемого, а дознаватели и следователи - доказать его вину, а не гоняться за «палочками», поскольку, если итогом их совместной деятельности не будет приговор суда, преступление в государственной статистике не будет считаться раскрытым»^{[232] [233] [234]. Кроме того, такой подход не исключает и возможности использования любых других показателей для принятия оперативных управленческих решений.}

Подтверждением целесообразности использования предлагаемого нами критерия оценки может служить описанный в юридической литературе положительный опыт работы постоянно действующей следственнооперативной группы по раскрытию квартирных краж, высокая результативность работы которой, наряду с другими факторами, определялась тем, что работа ее оценивалась по количеству раскрытых преступлений с учетом только тех эпизодов преступной деятельности, которые были вменены

з

обвиняемым судом при вынесении приговора .

Здесь уместно вспомнить о необходимости учета упоминавшихся выше показателях ресурсоемкости и оперативности. Относительно первого из них следует отметить, что ресурсоемкость расследования, если не затрагивать возможность реформирования уголовного процесса с целью его удешевления, правомерно анализировать только с точки зрения задействованных на достижение результата людских ресурсов. Очевидно, что предлагаемый в качестве основного критерий оценки работы следственнооперативных групп сам по себе не будет адекватно отражать с этих позиций эффективность расследования, поскольку не учитывает количества задействованных в работе по уголовному делу следователей и оперативных работников.

Эту проблему применительно к оценке деятельности конкретных подразделений органов внутренних дел пытался решить С.Е. Вицин. Он предлагал соотносить число выявленных преступников (лиц, которым предъявлены обвинения) с числом сотрудников, участвующих в раскрытии преступлений, а полученный относительный показатель использовать как основу для сравнения результатов деятельности различных органов внутренних дел¹.

Такой подход интересен с точки зрения возможности получения представления о том, сколько сотрудников в среднем задействовано в расследовании одного уголовного дела. Расчет этого показателя для подразделения или территории (района, области, республики) особой сложности не представляет. В отношении следственно-оперативных групп все обстоит несколько иначе. Группа расследует уголовное дело (или дела) на протяжении определенного отрезка времени, являющегося, как правило, лишь частью анализируемого периода (месяца, квартала, полугода, года), в течение которого ее члены могут выполнять функции по раскрытию и расследованию преступлений не только в составе группы, но и вне ее, а также в составе других следственно-оперативных групп. Поэтому для обеспечения корректности сравнения рассматриваемый показатель должен рассчитываться по результатам работы каждой следственно-оперативной группы. Очевидно, что при этом не будут учтены сложность дела, объем выполненной работы и затраченное время. Но, несмотря на эти недостатки, такой анализ может оказаться полезным, особенно при оценке результатов работы больших следственно-оперативных групп. Показателен пример, приведенный А.М. Лариным, о результатах работы следственной бригады, состоящей из 200 следователей, производительность труда которых по количеству расследованных дел и переданных суду обвиняемых в течение шести лет была в 1200 раз ниже результатов работы среднестатистического следователя районной прокуратуры, что нельзя объяснить только сложностью расследовавшихся ими преступлений^{[235] [236]}.

Показатель оперативности в сфере уголовного судопроизводства также имеет некоторую специфику. Он рассматривается сквозь призму соблюдения установленных законом сроков предварительного следствия. Однако в литературе справедливо отмечалась необходимость анализа причин, вызвавших продление срока расследования, и учета в качестве фактов несвоевременно проведенного расследования только тех случаев, когда это не было обосновано объективными обстоятельствами (большим объемом работы по делу, проведением экспертиз и т. д.)¹. Особенно актуально это замечание для оценки работы следственно-оперативных групп, поскольку именно ими зачастую и расследуются сложные уголовные дела, требующие большего, чем установленный в качестве общего случая двухмесячный срок.

Работа следственных подразделений традиционно оценивается и по ряду других показателей. Особое значение имеет показатель законности расследования. О ее состоянии судят исходя из сведений о фактах необоснованных задержаний, избрания мер пресечений, связанных с ограничением свободы и предъявления обвинений лицам, в отношении которых дела впоследствии были прекращены или судом вынесены оправдательные приговоры. Как показывает практика, эти факты в некоторых случаях являются следствием незаконных действий оперативных работников^{[237] [238]}.

Оценка результатов деятельности следственно-оперативной группы может анализироваться и по другим показателям (количеству выявленных преступлений, количеству лиц, привлеченных в качестве обвиняемых и др.).

На основании материала, изложенного во второй главе, можно сформулировать следующие выводы:

1. Инициатива создания следственно-оперативной группы может принадлежать любому субъекту раскрытия и расследования преступления. Ее количественный и качественный состав должен определяться, исходя из объема и характера подлежащих проведению мероприятий. Работу группы целесообразно распределять по участкам. При формировании структуры группы необходимо соблюдать принцип ограничения нормы управляемости, разбивая ее при необходимости на подгруппы, каждая из которых будет иметь своего руководителя.

2. Особенности планирования работы следственно-оперативной группы обусловлены двумя факторами: 1) коллективной деятельностью членов группы; 2) негласным характером ряда мероприятий, проводимых оперативными работниками. Первое обстоятельство обуславливает необходимость координации совместной работы членов группы путем составления согласованного общего плана работы и соответствующих ему индивидуальных планов, второе - требует соблюдения необходимых мер конспирации (в общем плане следует указывать только задачи, поставленные перед оперативными работниками органа дознания, а намечаемые оперативно-розыскные мероприятия, средства и методы их проведения раскрывать в их индивидуальных планах).

3. Оценку результатов деятельности следственно-оперативных групп следует осуществлять на основе единого критерия - по доле уголовных дел, по которым имеются обвинительные приговоры суда или решения о применении принудительных мер безопасности и лечения, и дел, прекращенных по нереабилитирующим основаниям, к числу дел, находившихся в их производстве. Наряду с этим должны анализироваться показатели, отражающие ресурсоемкость расследования с точки зрения задействованных на достижение результата людских ресурсов, соблюдение сроков расследования и другие.