§ 1. Правотворчество как предпосылка формирования положительного правосознания в условиях современной правовой реформы

Развитие правовой реформы требует выработки новых теоретических подходов в вопросе о социальных функциях права и составляющих его норм, оценке реальной роли последних в процессе социальных преобразований в целом.

Любая реформа осуществляется, в конечном итоге, действиями конкретных людей, ее результаты также выражаются в поведении людей, его изменении. «Акт волевой предшествуется и подготавливается чисто интеллектуальным процессом распознавания права, то есть уяснение себе того, чего право желает. ... Только после того, когда человек усвоил себе, распознал, умственно произвел перед собой содержание права, - только после этого и можно говорить об его охоте повиноваться праву, или об отсутствии таковой».^[101]На наш взгляд правотворчество как предпосылку формирования положительного правосознания необходимо рассмотреть именно через процесс создания правовых норм, которые отдельный человек сможет распознать, умственно произвести перед собой содержание права адекватно его смыслу.

Нормы права в обществе способны играть двоякую роль: с одной стороны, средства закрепления, а значит, «консервации» существующих общественных отношений, с другой - «инструмента» их изменения, преобразования. Именно последняя в современных российских условиях приобретает ключевое значение: создаваемые в процессе правовой реформы новые нормы, как уже отмечалось выше, выступают в качестве «модели» принципиально иных, отличных от существующих форм мышления и поведения социальных

81 субъектов, «перекодирования» программы их деятельности во всех сферах жизни общества. Правотворческая деятельность тем самым приобретает характер сознательного, целенаправленного проектирования,

«конструирования» новых реалий устройства и функционирования общества - реалий, еще не сложившихся, но уже заложенных в «проекте», в роли которого выступает правовая норма. Благодаря своим двум основным качествам - нормативность (закрепление рамок целостного поведения, независимо от места и времени его осуществления, а не одного конкретного действия) и общеобязательность (гарантированная государством обязательная сила юридических норм для всех субъектов в пределах его территории, отсутствие конкретных «адресатов») - последняя приобретает способность служить действенным средством реформирования общественной жизни, а вместе с тем, и новую социальную функцию - проективную.

В этом - наличии особых проективных норм и источников права - некоторые западные исследователи усматривают специфическую черту современной российской действительности. Впрочем, таковая, по мнению Я. Паппе, характерна не только для России, но и для любого переходного общества, к коим ныне, безусловно, принадлежит и наша страна - в отличие от общества стабильного (современные западные демократии): «...законы, которые сейчас принимаются - это проекты; они задают нормы поведения, которых до сих пор не было (или которые не признавались за нормы большинством). Иначе говоря, мнение проектировщика о том, как нам надо жить. Проектировщик этот - Верховный Совет или Государственная Дума - легитимен, уважаем, специально для этого и был избран. Но это вовсе не означает, что большинство из тех, кого касается любой конкретный закон, должно быть с ним согласно. В этом принципиальное отличие нашей ситуации от ситуации стабильного общества». «Законы, которые сейчас принимаются, являются средствами (мостками, перилами), обеспечивающими переходный процесс и задающими нормы жизни в новой системе. Они носят предписывающий характер, ориентированы в основном на будущее, часто на

82 субъектов, которые лишь будут формироваться в соответствии с данным законом. (Эта ориентация особенно хорошо видна в положениях о введении законов в действие, которые очень часто позволяют уже существующим субъектам жить по-старому или определяют для них достаточно длительные сроки подготовки к новой жизни.)»^[102]

Такой чисто проектный характер юридических норм и источников обусловлен различиями между Россией и более или менее стабильным Западом в социально-исторической ситуации и, соответственно, в самом режиме законотворческой деятельности. Как отмечает далее Я. Паппе: «В стабильном обществе (каковым является современный Запад) закон есть способ фиксации чего-то уже существующего. Принятие закона означает чаще всего, что общество решило признать обязательными для всех своих членов некоторые нормы, которые уже сложились и приняты большинством...

Действительно, правовая норма должна служить средством преобразования не только поведения, но и ценностей, определяющих содержание культуры российского общества, воздействовать как на «внешние», материальные факторы жизни людей, так и на факторы «внутренние»,

83

связанные с ценностными и мотивационными установками участников общественных отношений. В этой связи наряду с «чисто» проективными, направленными на формирование новых образцов поведения, на наш взгляд, в условиях правовой реформы крайне важным становится вопрос о правовых нормах, специально создаваемых для закрепления ценностных рамок преобразования. Посредством их право осуществляет свою экспрессивную функцию - функцию выражения господствующих ценностей в соответствующем в обществе на данном этапе, а равно функцию формирования новых социальных ценностей. К числу подобных экспрессивных норм, можно отнести, в частности, многие закрепленные в Конституции принципы: признание человека, а не государства, высшей ценностью, независимая судебная власть, социальное равенство и социальный характер государства и другие. В тех сферах, для которых характерно существенное фактическое неравенство субъектов, они призваны напоминать «слабой» стороне о ее правах и, одновременно, воспитывать «сильного» субъекта в духе их уважения, необходимости отказа от патернализма.

Конечно, экспрессивные нормы необходимы правовой системе, однако, чрезмерное увлечение ими чревато опасностью, а именно: возможностью в результате этого потери законодателем реальных социальных «мишеней». Таким образом, важно учитывать фактическую способность общества и государства обеспечить на практике осуществление заложенных в нормах права ценностей, даже если последние отвечают преобладающим настроениям в обществе. Принятие в расчет этого обстоятельства весьма важно на дальнейших этапах правовой реформы в России. Об этом же предостерегают нас и зарубежные исследователи: «...иногда люди поддерживают закон не из-за влияния его на общественные нормы, но потому что считают самоценным факт его провозглашения. (Представляется, что это особенно справедливо в отношении стран Восточной Европы). Таким образом, общество может идентифицировать нормы, которым оно привержено, и настаивать на их правовом закреплении даже в том случае, если последствия подобной

84

настойчивости неясны или вовсе неизвестны. Общество может, например, настаивать на принятии антидискриминационного закона по причинам экспрессивного свойства, даже не зная, действительно ли этот закон поможет представителям групп меньшинств»^[104].

Так, например, по данным социологических опросов непримиримую позицию - в оценках необходимости жестких репрессий по отношению, например, к бомжам, проституткам, гомосексуалистам - занимают россияне (а еще чаще россиянки) пожилого возраста, с более низким уровнем образования, живущие вдалеке от больших городов. Напротив, более молодые и образованные жители Москвы, Петербурга, крупнейших городов России, где уровень преступности, как известно, существенно выше, а социальные отклонения встречаются намного чаще, настроены, кажется, заметно терпимей. Они активнее высказываются за отмену смертной казни (как немедленную, так и постепенную), за смягчение репрессивных мер государства в отношении бомжей, нищих и других маргиналов.^[105]

В контексте нашего исследования - применительно как к проективной, так и экспрессивной функции права на этапе его реформы - большой интерес представляет и позиция С.

85 абстрактные «персоны», а реальные люди. Последние же, став участниками введенных законом новых форм деятельности «...умело приспосабливают новые формы к своим обыкновениям, ведомственным и личным интересам. В итоге получаются учреждения, которые по названию и виду очень похожи на настоящие, только... не работают либо работают вовсе не так, как от них ожидалось»^[108].

Значит, в правовой реформе оказывается необходимым выходить за границы юридической действительности, учитывать социальные и культурные факторы преобразований. Именно такая смена подхода как раз и осуществляется в ходе судебной реформы. «Анализ горького опыта нормотворчества, бессильного преодолеть инерцию слуг закона, - указывает С. А. Пашин, - породил... подход, эффективность которого опробуется при введении в России суда присяжных. Его главная особенность - это сознательное осуществление постепенных комплексных действий, направленных на преобразование как форм, так и людей, которым предстоит работать в их рамках. При этом законодательно закрепленные формы «спускаются» при условии предварительного создания прослойки людей, согласных и готовых начать работать по-новому; противникам перемен дается возможность сохранить лицо и либо мирно дожить до пенсии, либо примкнуть к стану преобразователей...

Постановление Правительства РФ от 20.11.2001 №805 «О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2002 - 2006 годы» говорит о том, что проблема обеспечения эффективной деятельности судебной власти как независимой и самостоятельной ветви государственной власти до конца не решена.

86

Основой для решения этой проблемы должно быть изменение отношения законодательной и исполнительной власти, общества в целом к судебной власти. Судебная власть может существовать только как государственно - правовой институт, призванный удовлетворять потребности граждан, общества и государства в законном, справедливом, быстром разрешении споров о праве, возникающих в процессе реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений.

Указанная задача реализуется судебной властью не в полной мере, что отрицательно сказывается на обеспечении правового порядка в стране, сдерживает развитие экономики.^[110]

Именно учет социокультурных реалий, плюс особый акцент на профессиональное сознание и культуру отдельных индивидов и социальных групп, как представляется, должен выступать базисным требованием к каждой осуществляемой или планируемой реформе в области права.

Наряду с другими, этот фактор должен считаться в качестве одной из координат «вектора» будущих реформ, которые предстоит определить еще до начала соответствующих преобразований. В обобщенном виде их можно представить следующим образом:

1) идейно-ценностный выбор реформы, то есть, определение конкретных ценностей, из которых последние исходят или которые стремятся воплотить;

2) проективность реформы, определяющая конкретные ее цели, то есть те новые формы поведения, которых еще не было (или сложились не полностью), но которые должны будут по замыслу «архитекторов» преобразования иметь место в результате реализации принятых норм;

3) социально-культурные условия, существующие в обществе, в том числе в рамках его отдельных «страт» и профессиональных групп мировоззренческие, ценностные установки, традиции и обыкновения, в том числе те, которые выбраны «мишенью» преобразований и подлежат изменению в ходе реформы;

87

4) издержки реформы - все возможные затраты (в том числе материальные), которые повлекут создание и реализация вводимых новых правовых норм и институтов.

Перечисленные выше факторы, на наш взгляд, и должны формировать «технологию» конкретной реформы, направления и методы правовых преобразований.

При той роли, которую в жизни людей играют законы, вопросы их качества приобретают особое значение. И важны не только отдельные оценки действующих и потенциальных законов по определенным критериям, но и теоретические исследования общего характера, позволяющие сформировать возможно более целостное представление о качестве и потенциальной эффективности законов с тем, чтобы в текущей законодательной работе не упустить из внимания ни один из аспектов, не допустить возможный просчет.

В первой части Концепции правовой реформы в Российской Федерации, одобренной Общероссийским конгрессом по правовой реформе в конце 1996 года, проблема качества закона выделена в отдельный раздел. Из формулировок этого раздела можно вывести элементы как качества закона, так и законодательства в целом^[111]:

- четкость, ясность, определенность текста закона, его внутренняя логика;

- отсутствие противоречий в законодательстве;

- нормативность закона (отсутствие декларативных положений);

- стабильность законодательства;

- отсутствие в действующем законодательстве «неработающих» актов;

- беспробельность законодательства.

Этот перечень вряд ли можно считать полным, но именно в нем проявляется подход к оценке закона не только как автономного акта, но и как элемента системы, предъявляющей дополнительные требования к своим структурным единицам.

88

Следует отметить и тот факт, что удельный вес требований системного порядка в проекте концепции правовой реформы не меньший, чем у требований к качеству закона с точки зрения оценки последнего как единичного акта.

В этой связи интересно отметить, что первый Президент РФ в каждом из своих ежегодных посланий Федеральному Собранию затрагивал как вопросы качества отдельных категорий нормативных правовых актов, так и вопросы эффективности изменения всей нормативной базы. Принципы, на которых должна базироваться правовая реформа, выделенные Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию 1994 года, можно рассматривать как требования к результатам правотворческого процесса:

системность нового законодательства (принятие пакетов законодательных актов, исключение повторных актов и правовых пробелов и т.д.);

- правовая экономия (принятие меньшего числа нормативных актов, использование методов кодификации правовых актов и т.д.);

- единство правовой системы (установление четкой иерархии правовых актов как на федеральном уровне, так и в системе взаимоотношений с субъектами Федерации).¹

В Послании 1995 года Президент РФ указал на то, что ни один институт государственной власти, в том числе и Федеральное Собрание, не вправе принимать решения, подрывающие бюджет и усиливающие инфляцию², что можно рассматривать такими требованиями к качеству законодательной деятельности, как:

- обеспечение согласованности расходов и доходов государства;

- соответствие всех принимаемых законов действующему федеральному бюджету.

В пункте 1.3 Послания Федеральному собранию «Общими силами - к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики

¹ Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)». M., 1994. С. 17.

² Послание Президента РФ Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России». M., 1995. С. 18.

89

Российской Федерации)» Президент отметил: «Существенно то, что по мотивам низкого качества отклоняется немало законов, потребность в которых общество ощущает очень остро. Но принцип - пусть лучше некачественный закон, чем его отсутствие - для нас неприемлем. Правовой порядок крепнет не числом законов, а их качеством».^[112] Тема низкого качества законов поднимается и в посланиях 2001^[113], 20 02^[114] годов.

Если отталкиваться от отмеченных недостатков законодательной работы предыдущих лет, то в качестве основных требований к итогам законодательной деятельности следует выделить следующие:

- соответствие принимаемых законов Конституции РФ и Гражданскому кодексу, федеральному бюджету, ранее принятым законам;

- отражение интересов общества в целом, а не отраслевых или корпоративных интересов; сведение к минимуму отсылочных норм, формулирование законов как актов прямого действия, определение в законах механизмов реализации и мер ответственности за невыполнение норм;

- логичность правовой реформы;

- системность, взаимоувязанность потока законопроектов и принимаемых законов.

Вопросы качества законов и их норм необходимо исследовать не только исходя из общих установок и предположений о требуемом качестве законодательных актов, но и идя от противного — рассматривая и анализируя результат действия законодательных актов — поведение граждан, которое должно ими согласовываться с положениями того или иного закона, а в этом определяющее значение имеет именно правосознание. Здесь и выявляются законодательные ошибки и их последствия. В. М. Сырых, опираясь на исследование В. В. Барановым вопросов истинности правовых норм^[115] и рассматривая виды правотворческих ошибок, выделяет среди них:

90

- концептуальные ошибки - выбор принципов и идей, не в полной мере соответствующих объективным закономерностям;

- собственно законотворческие ошибки - недостатки и упущения, возникшие на стадии проектирования норм права.

Выделяются среди них юридические, логические и грамматические ошибки.

Результаты правотворческих ошибок, выделенных В. М. Сырых в класс концептуальных, можно рассматривать как недостатки политического характера — некорректный выбор цели и ограничений законодательного регулирования.

Следуя логике В. М. Сырых, в законотворческих ошибках целесообразно выделить две крупные группы:

- ошибки проектирования законодательного решения (приводящие к недостаткам законодательного регулирования управленческого плана);

- и ошибки формирования текста законодательного акта — перевода разработанного законодательного решения в юридические конструкции и формулы.^[116]

В. Н. Кудрявцев, В. И. Никитинский, И. С. Самощенко и В. В. Глазырин^[117], в качестве систематического, комплексного показателя действия правовых норм рассматривают их оптимальность. При этом составляющими понятия оптимальности выступают эффективность, полезность, экономичность и социальная ценность норм. Эффективность правовых норм авторами рассматривается как соотношение цели и результата, при этом в ней выделяются два уровня: юридическая эффективность (соответствие поведения адресатов нормы предписаниям) и социальная (степень достижения социальной цели, находящейся вне непосредственной сферы правового регулирования).

Рассматривая качество закона, С. В. Поленина выделяет три группы его параметров: социальные, политические и юридические.^[118] К социальным

91

параметрам она относит степень адекватности отражения в законе происходящих в обществе процессов и точность проецирования этих процессов на будущее, а в качестве примеров соответствующих недостатков законов приводит декларативные законы и нормы; акты, оставляющие часть вопросов неурегулированными; предписания, не снабженные механизмами реализации; а также называет нормативные правовые акты, приведшие к определенным негативным последствиям. Политические параметры качества закона С. В. Поленина определяет как «степень соответствия выбранных законодателем вариантов регламентации определенной области общественных отношений и общей направленности развития правовой системы, требованиям законодательной политики и задачам общественного развития на ту или иную перспективу». Как соответствующие недостатки законов автор классифицирует случаи фактического выхода за рамки правового регулирования, ошибочного выбора и некорректных формулировок политических установок в законодательных актах, нарушения принципов иерархии нормативных правовых актов, неучет существенных фактов действительности.

Также и Монтескье прежде всего обращает внимание на характер и свойства народа, которым должен соответствовать закон, устанавливаемый для данного народа. Изменения в обществе производят законами, не только в той области, которая подвластна законам.^[119]

Представляется, что для нашего исследования интересны именно как указанные параметры качества законов, так и варианты регламентации определенной области общественных отношений. Ведь общая направленность развития правовой системы напрямую зависят от готовности субъектов правоотношений к принятию такой регламентации, а следовательно и к выполнению издаваемых норм права. А от этого, в свою очередь, зависит и сама эффективность правовой нормы, и достижение целей правовой нормы.

На наш взгляд, вышеизложенные наборы критериев оценки правовых актов целесообразно расширить в соответствии с целями нашего исследования,

92

так как они вписываются лишь в узкую колею оценки качества законов, которая ограничивается информацией о действующих нормах. Однако в условиях правовой реформы особо остро стоит вопрос о принятии сознанием личности вновь создаваемой правовой нормы, то есть объект, на который должно идти равнение при законодательной работе - не только конкретная система правовых норм, а именно правосознание. Это объясняется тем, что законы создаются, естественно, для того, чтобы их выполняли; а выполнять их должны конкретные люди - то есть существа, наделенные способностью мыслить. Отметим, что мышление является первым необходимым условием выполнения конкретным человеком закона. Это всем понятно. Но в то же время при принятии в отдельно взятом обществе каких либо решений, обязательных для всех членов общества, указанное условие (наличие мышления) предполагается, по крайней мере, для большинства членов общества. Также, на наш взгляд, и любой составитель проекта закона, член рабочей группы - любое лицо, участвующее в создании закона предполагает наличие способности мыслить у большинства членов общества. Однако вопрос в том, как он это представляет, каким образом выделяет он то общее состояние сознания в обществе, а точнее - правосознания. Можно, конечно, углубляться в рассуждения по поводу того, какое представление о правосознании членов общества имеет отдельный законодатель, но и без этих размышлений очевидно, что его осведомленность об этом ограничивается лишь той информацией, которую он имеет из своего личного опыта. На наш взгляд, для законотворческой деятельности такой информации недостаточно. Представляется, что лишь на основе объективной информации о состоянии массового правосознания можно говорить о каком-то качестве принимаемых правовых норм. В этих целях законодателю, лицам, участвующим в подготовке нормативных актов следует обращать внимание на общественное мнение.

Общественное мнение - специфическое проявление общественного сознания, выражающееся в оценках (как в устной, так и в письменной форме) и характеризующее явное (или скрытое) отношение больших социальных групп

93

(в первую очередь большинства народа) к актуальным проблемам действительности, представляющим общественный интерес.

Феномен «общественное мнение» принадлежит к числу таких социальных явлений, которые привлекают внимание мыслителей с давних времен.

Макиавелли особо указывал на исключительную важность этого феномена.^[120] В том виде, в каком данная категория употребляется нами, она встречается у английского государственного деятеля и писателя Джона Солсбери. Происхождение словосочетания - англосаксонское, появилось оно в Англии во второй половине XII века, а точнее в речи Солсбери в 1159 году. Из Англии этот термин пришел в другие страны, а в XVIII веке стал общепринятым.^[121]

Не обошел этот феномен своим вниманием и Г. В. Ф. Гегель. Он писал в «Философии права»: «Формальная субъективная свобода, состоящая в том, что единичные лица как таковые имеют и выражают свое собственное мнение, суждение о всеобщих делах и подают совет относительно них, проявляется в той совместности, которая называется общественным мнением».^[122] Подобная свобода возникает лишь в обществе, в котором существует не зависящая от государства сфера частных (индивидуальных и групповых) интересов, то есть, сфера отношений, составляющих гражданское общество.

Общественное мнение имеет 3 важных момента: во-первых, общественное мнение формируется там и тогда, когда на обсуждение народа выносится проблема, имеющая важное практическое значение, то есть, проблема (вопрос), которая затрагивает социальные интересы людей (экономической, социальной, политической, духовной жизни). Во-вторых, общественное мнение чаще всего касается вопросов, связанных с политикой, правом, моралью или искусством, где больше спорного и затрагивающего наши , интересы. Предметом рассмотрения общественности чаще всего выступают те

94

формы общественного сознания, те вопросы, которые предполагают различия в оценках, характеристиках, то есть, заключают в себе момент дискуссионности. Кроме того, нельзя забывать и о третьем условии формирования общественного мнения - уровне компетентности. Если человек незнаком с каким-либо обсуждаемым вопросом, то на просьбу высказать мнение чаще всего отвечает: «Я не знаю». Но возможен и такой вариант, когда человеку просто не хватает знаний для спора, обсуждения вопроса.

Общественное мнение, не имеющее в своей основе твердого научного фундамента, может быть ошибочным. Суждение научной критики нередко заменяется предрассудками, выдаваемыми за общественно мнение; в- четвертых, этот феномен выступает в качестве специфической побудительной силы, регулирующей поведение людей, их практическую деятельность. Выступая в качестве «материальной» регулирующей силы, он относится к активной, то есть, овладевшей массами, части общественного сознания. Общественное мнение в этом случае не только отражает определенный уровень знаний людей по тому или иному вопросу, но и фиксирует их активное отношение к объекту мнения, образуя подобие сплава рационального, эмоционального и волевого компонентов. Этот феномен существует в сознании людей и выражается публично, выступая, в свою очередь, как мощное средство общественного воздействия; в-пятых, общественное мнение представляет собой специфический продукт взаимодействия людей, своего рода соединение мнений, нивелированных, измененных, образовавших новое качество, не сводимое к простой сумме индивидуальных мнений.

Еще Г. В. Плеханов в «Очерках по истории материализма» писал, что «общественное мнение» имеет свои корни в социальной среде и, в конечном счете, в экономических отношениях; это не противоречит тому, что всякое данное «общественное мнение» начинает стареть, как только начинает стареть вызывающий его способ производства».^[123]

95

Все изложенное приводит к выводу, что в условиях правовой реформы правотворчество, являясь предпосылкой формирования положительного правосознания, должно опираться на учет общественного мнения.

Кроме того, при принятии закона необходим учет и мнения органов государственной власти, которые будут участвовать в его реализации, что дает возможность привести предписания в соответствие с реальными возможностями исполнителей работ и участников процедур (и исключить некорректные и заведомо невыполнимые установления), и позволяет закону заранее получить определенную поддержку исполнительной и судебной власти и начать подготовительную работу по обеспечению его выполнения достаточно заблаговременно.

Привлечение к рассмотрению проекта закона заинтересованных лиц и общественных объединений необходимо не только для исследования социальных процессов, в которые происходит законодательное вмешательство¹, но и для обеспечения привыкания лиц к «новому порядку» на стадии его формирования. Это связано также с созданием у наиболее активных граждан ощущения сопричастности к законам и работе государственной власти.²

Возможность ознакомления с новым законом и подготовки к реализации его предписаний - одно из необходимых условий эффективности действия данного закона. Конституция Российской Федерации вводит ограничение действия законов, устанавливая, что неопубликованные законы не применяются.³ Любая норма, существенно влияющая на поведение лиц, может быть задействована лишь после определенного периода времени, необходимого для перестройки ими своего поведения, подготовки к выполнению новых требований. Кроме того, необходимо время на ознакомление с новыми правилами и их усвоение. В отдельных случаях для соблюдения норм нужны и

¹ Грехи законодателей И Социологические исследования. 1992. № 2. С. 133-134; Лапаева В.В. Законодатель и общество. M., 1992. С. 17-18, 176-177; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. M., 1996. С. 17, 121-134; Рекомендации НПК «Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение перспективных задач планирования законопроектной работы». M., 1995; Эффективность государственного управления / Пер. с англ. M., 1998. С. 121-122.

² Одним из примеров эффективной работы такого рода является деятельность Экономического и социального совета во Франции.

³ часть 3 ст. 15 Конституции РФ.

96 прямые действия (оформление определенных документов, получение разрешений и т.д.). Такое выделение времени на все подготовительные действия осуществляется законом (непосредственно или применением общего правила^[124]). Во всех случаях, когда в законе употребляется формула — «настоящий закон вступает в силу со дня его официального опубликования» — существует опасность его невыполнения в течение определенного времени, причем это невыполнение будет задано самим законодателем.

Одновременность введения всех связанных изменений в действующие законы обусловлена необходимостью обеспечения непротиворечивости, полноты и согласованности массива действующих законов. По отношению к отдельно взятому закону это означает введение в действие норм, вносящих какие-либо изменения в существующее законодательное регулирование только с момента вступления в силу законов о внесении соответствующих изменений в действующие законодательные акты (или об утрате последними силы).

Обеспечение готовности к принятию нормативных правовых актов более низкой юридической силы, предусмотренных данным законом, необходимо для того, чтобы закон реально мог действовать с момента вступления его в силу. Если действия законодательных и исполнительных органов государственной власти реально согласованы, то подготовка требуемых подзаконных актов может вестись параллельно с разработкой законодательного акта. Если же этого нет, то поручения правительству, министерству или ведомству, даже сформулированные в законе, останутся невыполненными. И тем самым дискредитируют закон дважды - и воспрепятствовав его реализации, и самим своим невыполнением.

Пропаганда, активное сопровождение введенного в действие закона целесообразны в отдельных случаях, когда новые правила поведения кардинальным образом отличаются от привычных и требуют активных

97

действий граждан или организаций. Яркий пример такого случая — изменение правил взимания подоходного налога с физических лиц.

Таким образом, насколько массовое правосознание признает необходимым или допустимым то или иное законодательное решение, зависит отношение населения к государственной власти в целом. При этом, как отмечалось выше, восприятие государственной власти является одним из условий формирования положительного правосознания.

Согласованность с иными действующими законами по направленности регулирования необходима, если представители власти осуществляют целенаправленное воздействие на общественные отношения и, соответственно, последовательно изменяют действующее законодательство. В иных случаях один или несколько из конкурирующих законов (или все они) не смогут реально действовать в полной мере.

На наш взгляд, в законодательном обеспечении правовой реформы есть две особенности:

- с одной стороны, законы являются общими правилами поведения для всех, в том числе для главы государства и органов исполнительной власти и, следовательно, правилами выработки и реализации правовой реформы как элемента вмешательства государства в жизнь граждан (законы такого рода должны достаточно четко определять направленность и границы воздействия государства на жизнь граждан);

- с другой стороны, отдельные конкретные законодательные решения являются одним из элементов государственной политики. Например, через законы о бюджетах реализуются элементы экономической, социальной, федеративной, научно-технической и иных политик государства; нормы об особенностях пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан совпадают с общими направлениями социальной политики государства или идут вразрез с ней. Такие законы, являющиеся конкретными решениями в конкретных ситуациях, должны соответствовать официально принятому

98

направлению реформирования и поддержания определенных общественных отношений.

Учет общественных ожиданий в области законодательного регулирования отнюдь не означает пассивного следования законодателей настроениям масс (в том числе сиюминутным)^[125], но требует при введении новых установлений предварительной оценки (профессиональной,

квалифицированной и ответственной) резерва активного поведения субъектов в использовании этих правил.^[126]

То есть, соблюдение этих правил в выработке и оценке законодательных решений необходимо для того, чтобы поставленные цели не остались нереализованными, и означает:

- соответствие законодательного решения установленным политиками целям и ограничениям законодательного регулирования (достижимость цели при соблюдении норм и отсутствие или незначительность отрицательных побочных эффектов);

- соответствие регулирующего воздействия значимым особенностям регулируемой ситуации (обеспечение необходимого разнообразия управления);

- соответствие возможностям субъектов отношений (предписание только того, что действительно может быть выполнено);

- обеспечение действенности воздействия (за счет соотношения стимулов и антистимулов)^[127];

- минимизацию вмешательства, обеспечение (по возможности) удобства следования предписаниям, экономию сил и средств (как в отношении «программы поведения» субъектов, так и в отношении «программы воздействия» на них);

- полноту регулирования - установление всех субъектов будущих правоотношений, а также процедур реализации предписаний и восстановления

99

нарушенных прав, соответствие прав и обязанностей, полномочий и ответственности.

Отсутствие внесения противоречий в законодательство означает никак не отказ от изменения последнего, а только согласованное изменение всей связанной совокупности действующих предписаний, в том числе отмену норм, «перекрытых» новым законом, и изменение норм, не соответствующих вновь введенным.

Полнота действующего законодательства означает наличие всех предусмотренных законов (норм и предписаний). В первую очередь в данном случае имеются в виду законы и нормы, к которым имеются отсылки во вновь принимаемых законах.

Вписанность в общий управленческий механизм подразумевает согласование «исполнительской» составляющей предписаний и соразмерение их с теми ресурсами, которыми располагает государственная власть.

То есть, это требование обусловлено тем, что практически все законодательные предписания требуют участия исполнительной власти. Фактически мы имеем дело с множеством поручений одной группе исполнителей. При этом необходимо помнить, что система органов исполнительной власти в нашей стране, с одной стороны, достаточно независима от власти законодательной (по крайней мере, в выборе структуры и большинства персоналий), а с другой - ресурсы ее (как и любого иного образования) имеют свои пределы и неограниченный поток поручений автоматически закладывает невыполнение части из них. Это требует детального продумывания и проверки возможностей и механизмов реализации предписаний (в том числе оценки возможности выполнения работ в том объеме, который сложится из действий, предписанных в каждом конкретном случае, и частоты таких случаев) и оставление правительству поля для маневра.

Если мы исходим из посылки, что установление правил поведения (в том числе правил взаимодействия исполнительной власти и граждан) - право и

IOO обязанность законодательной власти^[128], то проблема допустимости и корректности делегирования полномочий по доурегулированию ситуации встает достаточно остро. C этой точки зрения неправомерно применение формул типа «порядок (правила, процедура,...) устанавливается (определяется, утверждается,...) Правительством РФ (Министерством ..., федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным...)». Ведь в таком случае исполнительный орган фактически получает полную свободу в организации своего взаимодействия с гражданами и организациями, т.е. правила игры устанавливает один из ее участников.

Дж. Локк очень точно подметил проблему переходного периода - доверие народа к власти, зависящее от самого процесса законодательной деятельности. «Законодательный орган не может передать право издавать законы, в чьи-либо другие руки. Ведь это право, доверенное народом, и те, кто им обладает, не могут передавать его другим. Только народ может устанавливать форму государства, делая это посредством создания законодательной власти и назначения тех, в чьих руках она будет находиться. И когда народ заявил: мы будем подчиняться предписаниям и управляться законами, созданными для нас такими-то людьми и в такой-то форме, - никто больше не может сказать, что другие люди будут создавать законы для народа; точно так же и народ не может быть связан каким-либо иными законами, кроме тех, которые изданы теми, кто был избран народом и уполномочен создавать для него законы».^[129]

Соответствие нормативных актов органов государственной власти Конституции РФ устанавливается в том числе по порядку их принятия^[130]; при этом юридическая сила постановления Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта.^[131] Таким образом, в отношении законов, прямо предусмотренных Конституцией РФ, и иных объективно необходимых

IOl

(например, о бюджетах и отчетах об их исполнении) проблема может стать особенно острой.

В последние годы все чаще используется термин — «негативное правотворчество».^[132] Суть его заключается в том, что правовая система «подправляется» не путем позитивных изменений, связанных с дополнением и совершенствованием норм права, а путем изъятия из нее отдельных норм и институтов (чаще — норм) через констатацию их «неконституционности». Связано это с деятельностью Конституционного Суда Российской Федерации. Юристы-профессионалы начинают сознавать кроющуюся в этой деятельности опасность для общества и государства, но не спешат с анализом результатов воздействия решений Конституционного Суда РФ на отраслевое законодательство, находясь до сих пор под гипнозом авансированного доверия и престижа, которыми был наделен этот новый орган государственной власти при его создании. Именно на эту сторону деятельности Конституционного Суда обратил особое внимание В. В. Путин, выступая на совещании руководителей республиканских, краевых и областных судов.^[133]

На наш взгляд, достижения Конституционного Суда РФ в этой сфере нуждаются в более дифференцированной оценке с учетом теории правотворчества, конституционных полномочий судебной власти и методологических ориентиров Конституционного Судам РФ при оценке «конституционности» тех или иных правовых институтов и норм права. Не менее важны и практические последствия негативного правотворчества Конституционного Суда РФ как с точки зрения защиты прав человека, так и в более широком социальном контексте повышения культуры правоприменения, утверждения правопорядка в стране, повышения эффективности работы правоохранительной системы.^[134]

102

Таким образом, подводя итоги настоящего параграфа, необходимо сделать следующие выводы:

1. В условиях современной правовой реформы правовая норма должна служить средством преобразования не только поведения, но и ценностей, определяющих содержание культуры российского общества, воздействовать как на «внешние», материальные факторы жизни людей, так и на факторы «внутренние», связанные с ценностными и мотивационными установками участников общественных отношений. В этой связи наряду с «чисто» проективными, направленными на формирование новых образцов поведения, на наш взгляд, в условиях правовой реформы крайне важным становится вопрос о правовых нормах, специально создаваемых для закрепления ценностных рамок преобразования. Посредством таких норм право осуществляет свою экспрессивную функцию - функцию выражения господствующих ценностей в соответствующем в обществе на данном этапе, а равно функцию формирования новых социальных ценностей.

2. К факторам, которые должны выступать требованием к каждой осуществляемой или планируемой реформе в области права следует отнести:

1) идейно-ценностный выбор реформы, то есть определение конкретных ценностей, из которых последние исходят или которые стремятся воплотить;

2) проективность реформы, определяющая конкретные ее цели, то есть те новые формы поведения, которых еще не было (или сложились не полностью), но которые должны будут по замыслу «архитекторов» преобразования иметь место в результате реализации принятых норм;

3) социально-культурные условия, существующие в обществе, в том числе в рамках его отдельных профессиональных групп мировоззренческие, ценностные установки, традиции и обыкновения, в том числе те, которые выбраны «мишенью» преобразований и подлежат изменению в ходе реформы, изучение общественного мнения;

3. Правотворчество как предпосылка формирования положительного правосознания в условиях правовой реформы должно учитывать общественное

103

мнение, сопровождаться обсуждением принимаемых норм исполнителями (органами власти), исключать возможность предопределять их содержание в процессе применения исполнительным органам власти, а также исключить возможность судебных органов подменять законодателя в правотворческом процессе.

104