§ 2. Мотивы новаго закона,
Bo всякомъ случаѣ, интересно познакомиться съ „мотивами" закона и защитой его передъ Законодательнымъ Корпусомъ—здѣсь именно мы найдемъ идеологію новаго административнаго режима, его теорію.
Рѣчь Редерера *), соотвѣтственно двумъ титуламъ 3aK0Ha(Divisi0n du territoire-Administration), распадается на двѣ неравныя части, посвященныя: первая — административному раздѣленію территоріи, вторая же, большая,— организаціи мѣстнаго управленія.
Говоря о территоріальномъ дѣленій страны, ораторъ начинаетъ съ критики существующей системы, въ которой кантону (волости) придано важное значеніе, какъ первичной единицѣ. Кантоны, по его мнѣнію, представляю^ двоякое неудобство: они слишкомъ малы, чтобы возможно было среди ихъ населенія повсюду пріискать образованныхъ администраторовъ; съ другой стороны, они слишкомъ велики, чтобы мѣстные органы были въ непосредственномъ соприкосновеніи съ нуждами населенія. Отсюда— три основныхъ недостатка: значительное чйсло должностныхъ лицъ, неспособныхъ успѣшно исполнять лежащія на нихъ функціи; удаленность администраціи отъ населенія; наконецъ, чрезмѣрность расходовъ.
Необходимость реформы подтверждена опытомъ; и новая конституція (т.-е. конст. 22-го фримера 8-го года- 13 декабря 1799 г.) предполагаеттг именно образованіе округовъ, настолько значительныхъ, чтобы въ населеніи оказались въ достаточномъ количествѣ лица, пригодныя
для занятія судейскихъ должностей х)—и собственники, заинтересованные въ порядкѣ и правосудіи.
Ораторъ указываетъ на связь этого дѣленія на округа съ дѣленіемъ фцнансовымъ и судебнымъ. Именно, вышеназванные округа соображены съ предѣлами вѣдомства низшихъ органовъ юстиціи и финансовыхъ.
Впрочемъ, новая системасоотвѣтствуетъ и началамъ, руководившимъ Учредительнымъ Собраніемъ, когда оно дѣлило департаменты на дистрикты.
Затѣмъ авторъ переходитъ къ административной системѣ [33] [34]).
Для насъ особенно важны ея принципы,—инадоот- дать справедливость правительственному оратору — онъ умѣетъ ихъ выдѣлять и формулировать.
Онъ начинаетъ съ предупрежденія, что предлагаемая система есть нѣчто весьма простое, построенное на началахъ, издавна знакомыхъ людямъ мыслящимъ (aux Ьош esprits).
„Въ мѣстномъ управленіи, которое слѣдуетъ отличать отъ общегосударственнаго, какъ различаютъ администраторовъ и министровъ, надо видѣть три отдѣльныя функціи (services). Это, во-первыхъ, администрація въ собственномъ смыслѣ; во-вторыхъ, сужденія (les jugements) по вопросамъ налоговымъ, заключающіяся въ различныхъ раскладкахъ между группами населенія и между отдѣльными лицами; въ 3-хъ, административная юстиція по всѣмъ частямъ мѣстнаго управленія*.
Начала формулированы ясно и дѣловито; настолько дѣловито, что въ нихъ не находится мѣста упоминанію о нуждахъ и интересахъ, которые мѣстное общество удовлетворяетъ, какъ ему заблагоразсудится. Въ изложеніи основъ мѣстнаго управленія ничего не говорится о самоуправленіи.
Ho схема дана, й готово прокрустово ложе, куда
уложатъ провинціальную Францію! Система, весь смыслъ ✓ которой организовать на мѣстахъ\' учрежденія, способныя точно и безпрекословно исполнять повелѣнія центральной власти, —представлена какъ. сочетаніе нѣсколькихъ простыхъ, всѣмъ и искони извѣстныхъ истинъ.
Конечно, все это—идеологіяа ро8Іегіогі,диссертація, заказанная Наполеономъ, чтобы золотомъ теоріи позолотить довольно таки вульгарную пилюлю,—но въ „мотивахъ" мысль развивается какъ бы a priori, въ порядкѣ самоочевидности.
Итакъ, въ мѣстномъ управленіи различаются три функціи. „Проектъ закона, продолжаетъ Редереръ, различаетъ ихъ. Онъ возлагаетъ первую (т.-е. администрацію въ тѣсномъ смыслѣ) на единоличный органъ, на каждой ступени административной власти: именно, на префекта, на супрефекта и на мэра; онъ возлагаетъ вторую функцію \' (т.-е.
раскладку податей) на департаментскіе совѣты, на совѣты окружные (conseils d’arrondissemments commu- naux) и на общинныхъ раскладчиковъ (repartiteurs mu- nicipaux), которые будутъ сохранены. Онъ возлагаетъ третью (т.-е. административную юстицію) — на совѣтъ префектуры".Мы видимъ, что схема, учрежденій строго соотвѣтствуетъ вышеприведенному расчлененію мѣстнаго управленія на три функціи.
Ho, помимо соотвѣтствія этой тріадѣ, здѣсь есть также соотвѣтствіе другому, несравненно болѣе пресловутому принципу, именно, что „управленіе должно быть дѣломъ одного, сужденіе же—нѣсколькихъ" (qu’administrer doit £tre Ie fait d’un seul homme: et juger Ie fait de plusieurs). Знаменитый афоризмъ, повторявшійся безконечное число разъ во Франціи и околдовавшій не мало умовъ!
Далѣе „мотивы" занимаются анализомъ понятія администраціи въ собственномъ смыслѣ слова. Она заключается въ трехъ вещахъ: 1) она сообщаетъ законы подвластнымъ и доводитъ до свѣдѣнія правительства ихъ жалобы; иными словами, черезъ администрацію происходятъ взаимныя сношенія общей воли и частныхъ интересовъ.
2) Администраціи принадлежитъ непосредственное воздѣйствіе на вещи и на лица во всемъ, что подлежитъ ея власти. 3) Наконецъ, сюда относится власть сообщенія дѣйствія (la procuration d\'action) по отношенію къ частямъ управленія, которыя ввѣряются мѣстамъ и лицамъ подчиненнымъ [35]).
Это самое „сообщеніе дѣйствія", власть побуждающая, выдвигается въ „мотивахъ" на первый планъ, и анализъ, ея занимаетъ не мало мѣста. По словамъ Редерера, вызывать дѣйствіе (procurer Гааіоп)~главная функція администратора департамента (въ \' противоположность непосредственному исполненію). „Подобно министрамъ, онъ не столько самъ дѣлаетъ, сколько обязываетъ дѣлать подчиненныхъ ему администраторовъ (т.-е. супрефектовъ); да и эти послѣдніе не столько обязываются къ непосредственному дѣйствію, сколько къ обезпеченію дѣйствія муниципальныхъ властей, которымъ, въ свою очередь, приходится почти столько же предписывать (ordonner), сколько и дѣлать".
Власть побуждающая является, стало быть, „важнымъ элементомъ функцій и искусства управленія на всѣхъ ступеняхъ административной лѣстницы".
Чтобы показать все богатство содержанія и всю значительность того/что онъназьтваетъ „procurer Paction", авторъ „мотивовъ" приступаетъ къ детальному разъясненію этого понятія. По его словамъ, власть эта заключаетъ въ себѣ много отдѣльныхъ функцій, которыя, къ несчастью, до сихъ поръ означались лишь двумя и притомъ очень неопредѣленными терминами: власть предписывать и власть надзора (ordonner et surveiller).
Ha самомъ же дѣлѣ мы имѣемъ здѣсь 11 отдѣльныхъ функцій, которыя и изложены по пунктамъ. Разъясненіе подчиненнымъ смысла законовъ, указовъ и предписаній, подлежащихъ исполненію (инструкціи), спеціальныя рас- поряженія, вызываемыя обстоятельствами мѣста и времени (Редереръ называетъ эту функцію Ia direction); побужденіе къ исполненію этихъ распоряженій(1’ішриІ5Іоп); провѣрка этого исполненія (l’inspection); требованіе отчета по исполненію, пріемъ заявленій отъ заинтересованныхъ сторонъ и объясненій отъ соотвѣтствующихъ должностныхъ лицъ {la surveillance); рѣшеніе вопроса о наличности публичнаго интереса въ тѣхъ случаяхъ, когда это можетъ подлежать власти администратора (l’estimation ou Рарргёсіагіоп); утвержденіе или неутвержденіе актовъ (le contr61e); напоминаніе подчиненнымъ ихъ обязанностей (la censure); кассація актовъ, противныхъ законамъ или распоряженіямъ высшихъ властей (la reformation); исправленіе упущеній и неправильностей (la redressement); наконецъ, дисциплинарная власть по отношенію къ подчиненнымъ (la correction, Ia punition)—вотъ разнообразныя функціи, охватываемыя терминомъ. Редерера „procurer Pactionft.
Этотъ подробный анализъ не есть однако лишь лекція по административному праву: здѣсь преслѣдовалась иная задача. Раскрывая разныя стороны того, что является предметомъ повседневнаго управленія, авторъ мотивовъ желалъ сдѣлать нагляднымъ, „до какой степени необходимо, нтобы одна и та же воля выполняла всѣ эти функціи, если желаютъ, чтобы онѣ были въ гармоніи и, благодаря этой гармоніи, имѣли бы достаточно силы отвѣчать своему назначенію".
Въ конечномъ счетѣ, всѣ эти разсужденія должны служить обоснованіемъ предложенной правительствомъ системы префектуръ и супрефектуръ.Было бы безплодно подвергать анализъ Редерера критическому разбору. Отмѣтимъ слѣдующее: при указаніи разнообразныхъ и разнохарактерныхъ элементовъ, на которые распадается, согласно „мотивамъ" власть побуждающая (la procuration d’action). рѣчь идетъ не объ исполненіи въ тѣсномъ смыслѣ слова—о превращеніи различныхъ императивовъ въ факты или вообще о непосредственномъ воздѣйствіи на жизнь въ видахъ сообразованія ея съ этими императивами; — здѣсь идетъ рѣчь о цѣле-
сообразномъ построеніи аппарата, долженствующаго приводить въ движеніе органы такого исполненія. Отправляясь отъ изученія функцій этого аппарата, исходя изъ нуждъ и существа управленія, какъ онъ его понимаетъ и знаетъ, Редереръ—и его устами правительство-заклю- чдетъ къ необходимости строгаго единства властей; и отождествляя единство съ единоличностью, онъ предлагаетъ учрежденіе префектовъ во главѣ департаментовъ— и подчиненныхъ имъ супрефектовъ въ округахъ (arron- dissements).
„Единство“ — одна изъ самыхъ расплывчатыхъ политическихъ идей; она всегда представляла значительныя удобства для желавшихъ ее использовать. „Единство" государства всюду сослужило большую службу централизаторамъ въспорахъ съдецентрализаторами; „единство" практически примѣняли къ разнымъ областямъ жизни: къ религіи, праву, языку, администраціи, народномуобразованію.
Единообразная административная организація Франціи создана была Учредительнымъ Собраніемъ съ цѣлью пріобщенія всѣхъ къ благамъ свободы и свободнаго управленія, основаннаго на началахъ политической философіи, т.-е. политической истины,—а истина едина и нераздѣльна.
Съ тѣхъ поръ реформированіе единовременное и единообразное стало французской традиціей. Всѣ дѣйствовавшіе отъ лица народа представительныя собранія и Цезари, законодательствовали какъ подобаетъ выразителямъ общей воли, т.-е всеобщимъ, исключительнымъ образомъ.
Ho консульское правительство сдѣлало изъ идеи единства особенно полное примѣненіе; положивъ ее въ основу власти исполнительной, создавъ въ лицѣ перваго консула (позже императора) единоличнаго руководителя внѣшней и внутренней политики Франціи, оно очень ловко воспользовалось этой идеей, въ меньшемъ масштабѣ, но не съ меньшимъ успѣхомъ, для организаціи удобнаго и согласнаго съ интересами центральной власти механизма исполненія на мѣстахъ 1). [36]Идея единства дѣйствія, на которой построено было мѣстное управленіе во Франціи, вытекаетъ изъ единства исполнительной власти предъ лицомъ власти закоцода- , тельной; единство же исполненія соотвѣтствуетъ единству закона, идейная предпосылка котораго—единство и тождество общей воли (volonte §ёпёга1е).
Ho выше переданная аргументація Редерера представляетъ интересное дополненіе къ доказательству необходимости единства исполненія изъ теоріи общей воли и раздѣленія властей; именно, Редереръ доказываетъ необходимость единства и, болѣе того, единоличности мѣстныхъ органовъ власти изъ эмпирическаго анализа функцій и задачъ мѣстнаго управленія. Для того, чтобы оно было гармоничнымъ, необходимо сосредоточеніе власти въ рукахъ единоличныхъ органовъ.
За разъясненіемъ необходимости единоличныхъ органовъ 1J мѣстнаго управленія слѣдуетъ обоснованіе принципа, по которому административная юстиція (le conten- tieux d’administration) вѣдается совѣтомъ префектуры. Невозможность отвлекать префекта отъ прямыхъ его обязанностей, недопустимость рѣшенія дѣлъ по докладамъ канцелярій, необходимость разсмотрѣнія вопросовъ, касающихся собственности, судьями, привыкшими къ правиламъ и формамъ судопроизводства, большая обезпечен- [37]
ность интересовъ частныхъ и общественнаго при разсмотрѣніи тяжбъ коллегіей, чѣмъ однимъ лицомъ—вотъ полный перечень доводовъ въ пользу совѣтовъ префектуры.
Въ дореволюціонное время значительная часть административной юстиціи вѣдалась общими судами, которые были слишкомъ невнимательны къ интересамъ казны. Такая предубѣжденность побудила Учредительное Собраніе слить производство административно-судебныхъ дѣлъ съ администраціей; коллегіальный характеръ органовъ управленія облегчалъ имъ роль судебныхъ трибуналовъ. Ho подобное сочетаніе было невыгодно для управленія, потому что правительственныя распоряженія и даже сами законы встрѣчали обсужденіе тамъ, гдѣ должны были находить одну исполнительность и повиновеніе.
„Правительство, заключаетъ мотивировка проекта, считаетъ, что нашло правильную середину между старой системой, разъединявшей администрацію и административную юстицію, какъ вещи несовмѣстимыя, — и новой сосредоточившей ихъ въ однѣхъ и тѣхъ же рукахъ, какъ будто эти двѣ вещи составляли одно цѣлое*.
Теперь разсмотримъ, въ каКихъ чертахъ рисуется редактору новаго закона третій элементъ мѣстньтхъ учрежденій, единственный, носящій на себѣ до извѣстной степени общественный характеръ—мы говоримъ о періодически созываемыхъ совѣтахъ, стоящихъ на каждой ступени административной лѣстницы рядомъ съ единоличнымъ активнымъ органомъ управленія. Эти совѣты, вмѣстѣ съ названными единоличными органами и административнымъ трибуналомъ (совѣтомъ префектуры) даютъ намъ главныя линіи предложенной правительствомъ системы мѣстныхъ учрежденій.
„Существенное назначеніе совѣтовъ (des conseils generaux) департаментовъ и общинныхъ округовъ заключается въ томъ, чтобы обезпечить безпристрастіе и снискать общественное довѣріе въ операціяхъ раскладки".:.
Такимъ образомъ, и здѣсь нашла примѣненіе старая идея Редерера—о роли совѣта, какъ жюри, въ вопросахъ раскладки податей и налоговъ.
Это — главная функція совѣтовъ; и, надо сознаться, что оффиціальная мотивировка этого цункта вызываетъ на размышленія. Если раскладка предоставляется совѣтамъ, состоящимъ, хотя бы по назначенію 1J, но изъ земскихъ людей, въ той цѣли, чтобы обезпечить операціямъ по обложенію народное довѣріе, то не проскальзывало ли въ этомъ случаѣ въ аргументацію правительственнаго оратора начало, противорѣчащее общему духу новаго закона? Или обшественное довѣріе нужно было лишь въ вопросѣ справедливой раскладки? Одно изъ двухъ: или „общественное довѣріе“ необходимо во всѣхъ частяхъ администраціи, и тогда надо ее соотвѣтствующимъ образомъ организовать, или же бюрократическая администрація не нуждается въ какомъ бы то ни было пріобщеніи земскихъ элементовъ къ ея дѣятельности, и тогда непонятно предоставленіе имъ раскладки. Ho противорѣчіе это только кажущееся, потомучтоисамыйдоводъ приведенъ больше для формы. Предоставляя совѣтамъ раскладку подлежащихъ поступленію суммъ, правительство просто-напросто упрощало свою задачу и находило себѣ дарового, заинтересованнаго въ быстромъ исполненіи порученія, помощника.
Въ качествѣ дополненія къ этой функцій или службѣ (service), мотивьт намѣчаютъ выслушиваніе совѣтами отчета по исполненію спеціальной смѣты департамента и округа. Наконецъ, совѣты должны имѣть возможность выражать свое мнѣніе о положеніи и нуждахъ населенія соотвѣтствующихъ территоріальныхъ единицъ. „Правительству, которое является другомъ свободы и справедливости, важно знать общественныя нужды и, особенно, черпать это знаніе изъ настоящаго источника, такъ какъ невѣдѣніе въ этомъ случаѣ не такъ пагубно, какъ превратность представленій. Ho гдѣ же искать этого источника, какъ не въ собраніяхъ собственниковъ, избранныхъ на всемъ пространствѣ данной территоріальной единицы
г) Ст. 18.
среди нотаблей, списки которыхъ будутъ составлены при участіи всѣхъ гражданъ?" [38]) ,
Несмотря, однако, на признаваемую этими словами роль „совѣтовъ", какъ выразителеЙ общественнаго мнѣнія, предоставляемое имъ право заявлять о своихъ нуждахъ носитъ характеръ совершенно платоническій, ни къ чему не обязывающій.
Отсутствіе органа административной юстиціи въ округахъ (arrondissements) мотивируется характеромъ должно> сти супрефекта, имѣющаго въ относящихся сюда дѣлахъ лишь совѣщательный голосъ.
Послѣдній пунктъ „мотивовъ", подлежащій нашему разсмотрѣнію, касается организаціи общинъ городскихъ и сельскихъ.
Сравнительно съ кругомъ вѣдомства прежнихъ муниципальныхъ агентовъ, проектъ расширяетъ компетенцію мэровъ въ дѣлахъ полицейскихъ (до того муниципальная полиція вѣдалась учрежденіями кантона). Это расширеніе оправдывается тѣмъ, что съ соединеніемъ, согласно требованію новой конституціи, нѣсколькихъ кантоновъ въ одинъ округъ (arrondissement) и съ удаленіемъ, въ силу этого, властей отъ населенія, оказалось необходимымъ надѣлить извѣстными полномочіями администраторовъ общинъ, имѣющихъ въ нихъ постоянно свое мѣстопребываніе.
Назначеніе муниципальнаго совѣта — „выражать интересы обывателей, обезпечивать ихъ права и завѣды- вать домашними дѣлами общинъ". Эти выраженія едва ли могутъ считаться ясными и точными; во всякомъ случаѣ, мы видимъ здѣсь признаніе особыхъ общинныхъ интересовъ, хотя, надо сказать, имъ усиленно приписывается частный характеръ. Нѣсколько ниже общинное представительство именуется „въ нѣкоторомъ родѣ семейнымъ". Именно, ^мотивы" говорятъо необходимостипредоставить этому „семеЙному" представительству право самообложе- нія на нужды общинныя. — при чемъ отмѣчается, что даже самые незначительные города будутъ скоро вынуждены прибѣгнутькъ городскимъ пошлинамъ (octrois) для покрытія своихъ издержекъ; и что даже дореволюціонный режимъ признавалъ за ними это право самообложенія.
Въ заключеніе, правительственный ораторъ указывалъ на крайнюю спѣшность реформы; впрочемъ, прибавлялъ онъ, анализъ предлагаемой правительствомъ системы дѣло очень легкое, такъ какъ она является лишь новымъ распредѣленіемъ старыхъ функцій, и, притомъ, согласно тѣмъ же началамъ іерархіи.
„Новое распредѣленіе старыхъ функцій* — и только; это замѣчаніе представляется совершенно правильнымъ; но дѣло въ томъ, что хотя функціи остаются тѣ же, однако, новое ихъ распредѣленіе приводитъ неминуемо къ новому распредѣленію правъ и обязанностей, и характеръ этого распредѣленія можетъ имѣть свое самостоятельное значеніе и вліяніе на общество, помимо объективнаго выполненія функцій.