§ 3. Критика Трибуната.
Обсужденіе реформы представительными учрежденіями, только что образованными, согласно конституціи 22 фримера,—Трибунатомъ и Законодательнымъ Корпусомъ—не могло представлять выдающагося политическаго интереса уже по одному тому, что народное представительство не чувствовало прочной почвы подъ ногами, демократическій энтузіазмъ въ значительной степени остылъ, общественное мнѣніе было подавлено и утомлено, а также отвлечено въ другую сторону — къ вопросамъ внѣшней политики.
Правительство же,—всего только консульское пока, еще не императорское,—было сильно своей дѣловитостью, рѣшительностью, гибкостью, а также престижемъ генерала Бонапарта. 0 серьезной оппозиціи не могло быть и рѣчи. Ha другой день послѣ Великой революціи великій народъ покорно далъ наложить на себя административную узду съ усовершенствованными удилами — представители его дальше робкихъ замѣчаній не пошли. Однако, спѣшимъ оговориться: они. всетаки, представили рядъ возраженій, ставшихъ затѣмъ классическими и позже неоднократно повторявшихся.,Такое- двойственное впечатлѣніе производитъ рѣчь докладчика коммиссіи Трибуната Дону: сдѣлавъ нѣкоторыя вѣскія замѣчанія на правительственный проектъ, онъ, однако, высказался, въ итогѣ, за него—конечно, по соображеніямъ или, точнѣе, опасеніямъ политическимъ.
Лйбопытнѣе всего, что интересующій насъ докладъ Дону *) въ теоретическихъ воззрѣніяхъ не расходится съ „мотивами* законопроекта.
Напротивъ, критика докладчика заключается отчасти именно въ указаніи несоотвѣтствія статей проекта изложеннымъ въ „мотивахъ* началамъ, правильность которыхъ не оспаривается.
Сохраненіе департаментовъ не вызываетъ замѣчаній. Напротивъ, надо его привѣтствовать — такъ или иначе, одной перемѣной меньше. Ho касательно „общинныхъ округовъ“ (arrondissements сошшипаих)возникаютънедо- разумѣнія.
Необходимо условиться насчетъ характера администрацій, имѣющихъ быть установленными въ 398 округахъ. Что это, самостоятельныя ступени управленія или всего лишь промежуточныя звенья? Иными словами: сколько предполагается установить ступеней администра^ ціи—двѣ, и въ этомъ случаѣ будутъ, ли именно округа низшей ступенью; или же ступеней будетъ три, и округамъ придется занять середину этой лѣстницы?Ho округъ съ его 70—80 квадратныхъ льё и 77000, въ среднемъ, населенія не можетъ быть низшей единицей административной системы. Необходима дальнѣйшая инстанція. И дѣйствительно, муниципалитеты, созданіе ко-
0 Rapport sur un projet de Ioi relatif a Ia division territoriale et aux administrations locales, fait au nom d’une commission speciale, par Daunou. Seance du 23 pluviose au 8. Докладъ этотъ, какъ и другія рѣчи (оттиски ихъ имѣются въ НаціовальБОЙ Библіотекѣ), былъ напечатанъ по распоряженію Трибуната.
торыхъ проектъ предлагаетъ, являются не чѣмъ инымъ, какъ третьимъ разрядомъ мѣстныхъ административныхъ учрежденій, и функціи, на нихъ лежащія, суть функціи административныя. Если такъ, то выходитъ, что общинное управленіе (т.-е. управленіе общинныхъ округовъ, arrondissements communaux) не есть управленіе первичное или непосредственное, и что такими окажутся именно муниципалитеты.
Докладчикъ привѣтствуетъ идею восполненія общинныхъ округовъ муниципалитетами. Система трехъ инстанцій въ администраціи цѣлесообразна, освящена долгой практикой и вошла уже въ привычку населенія. Ho тутъ возникаетъ другой и, притомъ, щекотливый вопросъ: при всей своей практичности и достоинствахъ согласна ли эта система съ предначертаніями конституціи? Докладчикъ приходитъ на этотъ счетъ къ отрицательному заключенію. Конституція (въ ст. 59) говоритъ объ общинныхъ округахъ и еще о частяхъ территоріи, большихъ, чѣмъ эти округа. Объ административной организаціи какихъ- либо низшихъ, сравнительно съ arrondissements, единицъ конституція не содержитъ никакихъ указаній.
Такъ что учрежденіе подобныхъ единицъ несовмѣстимо съ текстомъ конституціи 22-го фримера. А, между тѣмъ, изъ двухъ системъ администраціи—двухстепенной и трехстепенной, правительство выбрало именно ту, которая менѣе согласна съ конституціей.Ho, повидимому, для самого докладчика это противорѣчіе имѣло значеніе больше придирки, чѣмъ серьезнаго довода противъ проекта, такъ какъ, резюмируя свои замѣчанія на первую часть проекта, посвященную административному дѣленію территоріи, онъ не повторяетъ этого аргумента.
Переходя къ критикѣ самой административной организаціи, ораторъ, въ свою очередь, подчеркиваетъ необходимость различать, не смѣшивать во едино, три функціи: раскладку прямыхъ налоговъ, дѣла административной юстиціи и дѣятельность правительства на мѣстахъ. По словамъ докладчика, функціи эти различены въ нѣкоторыхъ изъ постановленій проекта,а ещетщательнѣе въ изложеніи его мотивовъ.
Докладчику не трудно открыть брешь въ разсужденіяхъ автора „мотивовъ*; сюда-то онъ и направляетъ свою критику. Въ „мотивахъ*, при изложеніи всѣхъ преимуществъ и гарантій, связанныхъ съ учрежденіемъ co- вѣтовъпрефектуры, очень мало или даже ничего не говорилось объ умѣстности предсѣдательствованія префектовъ въ этихъ совѣтахъ, причемъ въ случаѣ раздѣленія голосовъ, мнѣніе префекта имѣетъ рѣшающую силу.
„Какимъ образомъ, спрашиваетъ докладчикъ, онъ можетъ быть одновременно стороной и судьей съ рѣшительнымъ голосомъ? Какая же достаточная гарантія останется у тѣхъ, кто захочетъ принести жалобу на акты администраціи въ такой трибуналъ, гдѣ предсѣдатель и главный членъ—самъ администраторъ?* х).
Мотивы охотно выставляютъ на видъ, что различныя, содержащіяся въ мѣстномъ управленіи, функціи различены и расчленены въ проектѣ. Коммиссія, отъ лица которой говоритъ докладчикъ, желаетъ лишь одного: чтобы обѣщаніе это было дѣйствительно выполнено.
Насчетъ совѣщательныхъ органовъ (conseils generaux) докладчикъ не дѣлаетъ такихъ принципіальныхъ возраженій. Замѣчанія его сводятся къ слѣдующему: едва ли была необходимость предоставлять правительству, а не закону опредѣленіе времени созыва ежегодныхъ сессій этихъ совѣтовъ [39] [40]); непонятнымъ представляется и то, что совѣтамъ при выслушиваніи годичнаго отчета префекта не предоставлено и скорѣе отрицается ихъ право обсужденія этого отчета. Въ этомъ отношеніи непонятно, почему болѣе правъ признано за муниципальными совѣтами, которые могутъ подвергать критикѣ отчетъ мэра. Округамъ (ar- rondissements), по мнѣнію Дону, мало удѣляется мѣста въ проектѣ. Обязательный ихъ органъ—лишь окружный— 49 —
совѣтъ, такъ какъ въ округѣ главнаго города департа- мейта, резиденціи префекта, супрефёкта не полагается. Это вполнѣсочетается съ значеніемъ arrondissement, какъ инстанціи посредствующей, но отнюдь не вяжется ct> теоріей, по которой округъ есть община (arrondissement communal); a этого именно требуетъ конституція.
Что касается общинъ въ обыкновенномъ значеніи слова, городскихъ и сельскихъ муниципій, то возникаетъ важный вопросъ: будутъ ли члены муниципальныхъ совѣтовъ назначаться по спискамъ нотаблей или нѣтъ?
Замѣтимъ, что ни Ьъ мотивахъ, ни въ проектѣ закона ничего Объ этомъ не говоритбя. Конституція 22-го фримера постановляла въ ст. 7, что граждане каждаго округа (т.-е. arrondiss. communal) подаютъ голоса за тѣхъ изъ своей среды, кого они считаютъ способнымъ къ ведёнію общественныхъ дѣлъ, и что такимъ путемъ образуется „списокъ довѣрія“, содержашій число именъ, равное десятой части числа избирателей; по этому списку и назначаются должностныя лица округа. Ho мы видѣли, что самое учрежденіе общинъ-муниципалитетовъ представлялось докладчику несогласнымъ съ конституціей, такъ что онъ имѣлъ основаніе ставить свой вопросъ о порядкѣ назначенія членовъ муниципальныхъ совѣтовъ, вопросѣ, ѵ повидимому не предусмотрѣнный, а потому и не рѣшен-.
ный конституціей.Ho ставя этотъ вопросъ, Дону приходитъ затѣмъ къ печальному выводу, что какъ положительный, такъ и Ът- рицательныйотвѣтъ одинаково даютъ результатъ неблагопріятный!
Если при назначеніи совѣтниковъ не будутъ считаться со спискомъ довѣренныхъ лицъ, то интересы гражданъ очевидно будутъ страдать, такъ какъ функціи муниципальнаго совѣта будутъ выполняться людьми, въ которыхъ они не могутъ видѣть своихъ представителей. Ho если считать, что совѣтники должны назначаться по списку довѣрія, то, опять-таки, передъ нами затрудненіе. Именно, докладчикъ показываетъ, что при предлагаемой правительствомъ системѣ число подлежащихъ назначенію лицъ
4
будетъ весьма велико: оно достигнетъ минимальной цифры въ 540,000 человѣкъ 1); но ст. 14 конституціи 22 фри- Mepa постановляетъ, что граждане, которые будутъ назначены при первомъ установленіи властей (такъ сказать, должностныя лица перваго призыва), войдутъ ipso jure въ „списокъ довѣрія". Результатъ этого тотъ, что, если всѣ совѣтники и должностныя лица общинъ будутъ назначены правительствомъ, то число этихъ лицъ, чего добраго, превзойдетъ цифру и ужъ во всякомъ случаѣ составитъ значительную часть цифры „довѣренныхъ лицъ", такъ какъ по всей Франціи можетъ быть занесено въ списки не болѣе 5—600.000 гражданъ. При этомъ условіи „чшиски довѣрія" теряютъ, въ дальнѣйшемъ, всякій смыслъ, свободѣ грозитъ опасность (т.-е. благодаря заполненію списковъ правительственными креатурами)—и требованіе, столь законное и естественное, чтобы муниципальные совѣты назначались по „списку довѣрія", т.-е. пользовались довѣріемъ согражданъ, приводитъ, на дѣлѣ, къ послѣдствіямъ, пагубнымъ для политической свободы.
Такіе доводы и взгляды при иномъ политическомъ настроеніи и при иномъ соотношеніи силъ и партій могли бы служить базисомъ для самой блестящей и побѣдоносной оппозиціи.
Ho теперь, указывая на эти абсурды, докладчикъ и не думаетъ оспаривать серьезно правительственнаго проекта — онъ высказываетъ лишь свои соображенія.\'Ораторъ находитъ противорѣчащимъ конституціи тотъ параграфъ проекта, по которому назначеніе мэровъ, ихъ помощниковъ и членовъ муниципальныхъ совѣтовъ предоставлено префекту (ст. 20). Если даже допустить, что совѣтники не настоящіе администраторы, то назначеніе мэровъ и ихъ помощниковъ префектами прямо противно ст. 41 конституціи 22-го фримера, гласящей, между [41]
прочимъ, что „первый консулъ назначаетъ и отставляетъ членовъ мѣстныхъ администрацій “. A поэтому
назначеніе помянутыхъ должностныхъ лицъ префектомъ, а не первымъ консуломъ, незаконно и недѣйствительно.
Резюмируя свои замѣчанія на правительственный проектъ, докладчикъ повторяетъ, что новая административная система имѣла бы подъ собЬй надежнѣйшій фундаментъ, еслибы во всѣхъ ея частяхъ было соблюдено различенір трехъ функцій: раскладки налоговъ, административной юстиціи и мѣстной дѣятельности правительства.
Несмотря на рядъ существенныхъ пробѣловъ, несмотря на несоотвѣтствіе многихъ положеній проекта конституціи и даже „мотивамъ" самого проекта, заключеніе докладчика благопріятно для правительства. Онъ напоминаетъ собранію, что наличные органы администраціи, предвидя грозящее имъ упраздненіе, дѣйствуютъ вяло. Отъ нихъ нечего ждать обществу. Между тѣмъ, „все побуждаетъ къ возможно быстрѣйшему обновленію административнаго режима: необхрдимо сдѣлать это безотлагательно, чтобы уничтожить смуты, примирить умы, возстановить общественное достояніе и укрѣпить конституцію, только что принятую народомъ" *).
Нѣтъ вещи болѣе важной, болѣе задѣвающей всѣхъ гражданъ, чѣмъ мѣстное управленіе 2). Коммиссія желала
a) Rapport, 31.
9) Въ pendant къ этимъ словамъ Дону трибунъ Жилле (Gillet) говорилъ, при обсужденіи тогоже законопроекта, възасѣданіи 24-гоплювіоза: „ищите въ политическомъ механивмѣ точку, которая касается всѣхъ иодвластныхъ— и касается ихъ каждыП мигъ, вы найдете, что это—администрапія.
Ищите орудіе, исправность котораго способна поддержать самый безпорядочный строй, а неисправность приводитъ къ паденію напболѣе прочныя конституціи,—и вы увидите, что это—адмипистрація.
Ищите, какая власть возбуждаетъ недовольства и умиротворяетъ ихъ, дѣлаетъ полезные законы опасными, а опасные способна сдѣлатъ полезными; благодаря какоЙ власти начинаются н прекращаются революціи—и вы вайдете, „что это опять-таки администрація*. Opinion de J. G. M. Gillet