§ 2. Идеи Редерера о мѣстномъ управленіи.
Для новаго правительства главной задачей являлось возстановленіе порядка, обезпеченіе государству средствъ борьбы и существованія. „Если нѣтъ порядка, заявляло правительство въ прокламаціи, выпущенной послѣ переворота, то управленіе представляетъ сплошной хаосъ; ни финансовъ, ни общественнаго кредитане существуетъ*...
Прокламація эта была выработана при ближайшемъ участіи Редерера. Въ еголроектѣ читаемъ, между прочимъ, слѣдующія строки: „Прежде всего я ( т.-е. первый консулъ) долженъ направить усилія правительства къ тому, чтобы возстановить силы государства, вновь создать флотъ, прочно организовать сухопутныя и морскія военныя силы... Устойчивость гражданской и военной администраціи сдѣлаетъ наконецъ возможными регулярность и экономію въ управленіи общественнымъ достояніемъ; правительство должно ихъ возстановить, чего бы эта ни стоило“ [23]^..Если Редереръ говоритъ этимъ ЯЗЫКОМЪ, TO это не потому, что онъ — сотрудникъ Бонапарта; напротивъ, онъ именно потому его сотрудникъ, что желаетъ сильной центральной власти; способной возстановить порядокъ въ странѣ.
Въ свое время Редереръ былъ горячимъ сторонникомъ административныхъ властей по выборамъ. Личный опытъ убѣдилъ егр въ • несовершенствѣ такой организаціи й въ необходимости полнаго подчиненія мѣстныхъ властей центральнымъ. Объ этой перемѣнѣ въ своихъ воззрѣніяхъ онъ самъ разсказываетъ въ автобіографической замѣткѣ, написанной для сыновей, въ слѣдующихъ выраженіяхъ: Яя доказывалъ, и особенно въ то время, когда спеціальный ревизіонный комитетъ работалъ надъ тѣмъ, чтобы, пу-
темъ различныхъ измѣненій въ предшествовавшихъ декретахъ, придать болѣе вѣса, болѣе силы и достоинства королевской власти,—я доказывалъ, чтодля того, чтобы конституція отвѣчала своему имени представительной, и чтобы имя это не было обманомъ, необходимо было объявить административныя должности въ департаментахъ, дистриктахъ и общинахъ выборными, и, притомъ, конституДіонньтмъ порядкомъ, т.-е, навсегда.
Учредительное собраніе ограничилось признаніемъ этихъ должностей выборными лишь въ законѣ, подверженномъ измѣненіямъ. Я отказался отъ своего убѣжденія въ 1792 r., благодаря опыту, какой я пріобрѣлъ въ качествѣ прокурора-синдика (procureur §ёпёга1 syndic) департамента г. Парижа. Въ моихъ сношеніяхъ съ общиной Парижа, мнѣ стало ясно, что было величайшей безсмыслицей предоставлять народу избраніе должностныхъ лицъ, задача которыхъ была исполнять распоряженія правительства, какъ если бы имѣлось нарочно въ виду, чтобы распоряженія, идущія изъ центра, наталкивались, для вящаго исполненія, на противодѣйствіе, обычно присущее точкамъ, удаленнымъ отъ центра по отношенію къпослѣднему* *).Въ системДтической формѣ Редереръ изложилъ свои взгляды на организацію мѣстныхъ властей въ особомъ сочиненіи „О правительствѣ*, написанномъ въ 1795 r., слѣдовательно, уже послѣ личнаго ознакомленія автора, въ качествѣ синдика, съ практикой и заботами управленія [24] [25])
Диссертація „оправительствѣ* содержитъ,рядомъсъ критикой проекта будущей директоріальной конституціи, и общія соображенія о существѣ и организаціи исполнительной власти. Соображенія эти имѣютъ для насъ особый интересъ, такъ какъ авторъ ихъ станетъ спустя 4—5 лѣтъ редакторомъ закона 28-го плювіоза.
яВсѣ легко согласятся, надо надѣяться, говоритъ Редереръ [26]), что необходимыми условіями всякаго хорошаго правительства являются: дѣятельность, сила и правильная организація (Factivit6, Ia force et Ia rectitude).
Правительство призвано защищать свободу и собственность; но для успѣшнаго исполненія этой задачи, оно должно быть въ состояніи „дѣйствовать такъ быстро, такъ постоянно и такъ далеко, какъ дѣйствуютъ причины безпорядка". Правительство должно имѣть возможность предупреждать злоумышленія, лишая ихъ всякой возможности обнаруживаться; оно должно выслѣживать ихъ въ каждой лазейкѣ.
Для того, чтобы правительство было дѣятельнымъ, нужны три вещи: во-1-хъ, возможность быстро рѣшать, во-вторыхъ, подчиненность агентовъ, въ ^ихъ, ихъ способность.
Чтобы правительство было сильнымъ, ему одинаково необходимы какъ поддерживающая его моральная сила общественнаго мнѣнія, такъ и сила физическая. Ho кромѣ силы абсолютной, необходима сила относительная, независимость. Здѣсь авторъ имѣетъ въ виду необходимость конституціонной гарантіи противъ посягательствъ Законодательнаго Корпуса на область дѣятельности правительства.
Правильно организовано оно, когда его организація строго соотвѣтствуетъ его назначенію, когда она проста, свободна отъ безполезныхъ, осложняющихъ ее подробностей.
Въ этихъ разсужденіяхъ сквозитъ нотка, навѣянная картиной современныхъ автору недостатковъ административнаго строя. He даромъ Редереръ съ особеннымъ вниманіемъ останавливается на второмъ изъ тѣхъ условій, которыя необходимы для того, чтобы управленіе было дѣятельнымъ, а именно на подчиненіи исполнительныхъ органовъ правительству. Условіе это является постояннымъ и повседневнымъ, а между тѣмъ какъ разъ въ
этомъ направленіи проектъ конституціи допускаетъ коренную ошибку. „Члены департаментскихъ и общинныхъ администрацій будутъ выбираться народомъ, т.-е. тѣми гражданами, къ которымъ онѣ будутъ примѣнять правительственныя распоряженія и среди которыхъ онѣ будутъ . находиться, вдали отъ правительственнаго ока. Такимъ образомъ, должностныя лица эти будутъ носить характеръ представительный, хотя исправляемая ими должность имѣетъ характеръ порученія (сверху) (une fonc- tion commise); такимъ образомъ, полномочія и вліянія будутъ притекать къ нимъ отъ окружности какъ бы для сопротивленія центру, тогда какъ приказы они будутъ получать изъ центра, чтобы исполнять ихъ на окружности. При такой системѣ надо, по меньшей мѣрѣ, ожидать постоянныхъ колебаній при исполненіи обращенныхъ къ администраторамъ правительственныхъ распоряженій".
Въ этихъ строкахъ будущій авторъ мотивовъ къ закону 28-го плювіоза весь налицо.
Его собственная точка зрѣнія не оставляетъ сомнѣній. „Не представляется-ли необходимымъ, пишетъ онъ, чтобы распоряженія и полномочія шли изъ одного источника, для того чтобы воля тѣхъ, кто исполняетъ и тѣхъ, KTO даетъ предписанія, имѣла одно и то же направленіе и текла, если можно такъ выразиться, по одному и тому #ce руслу?" Ч.
Избраніе подчиненныхъ правительственныхъ агентовъ непосредственно народомъ осуждается Редереромъ прежде всего и главнымъ образомъ съ точки зрѣнія цѣлесообразности, именно, нуждъ административной техники. Строго говоря, преобладающимъ является въ его глазахъ интересъ „субординаціи", и, конечно, потому что его особенно поражало ея отсутствіе въ административной жизни Фран- ціи. Но онъ забываетъ другую сторону медали: необходимость дать извѣстныя юридическія формы мѣстнымъ единицамъ, общественная жизнь которыхъ не можетъ уложиться въ рамки организаціи, механически приводи- [27]
мой въ движеніе изъ центра. Бюрократическая машина была необходима: ее надо было построить на началахъ простыхъ и цѣлесообразныхъ. Удачное рѣшеніе этой задачи дѣлаетъ честь консульскому правительству. Ho думать, что бюрократическая машина есть все, что нужно, это было коренной ошибкой того же правительства и его дѣятелей.
ХІХ-му столѣтію пришлось расплачиваться за ихъ односторонность; не мало коррективовъ привнесло оно къ организаціи 28-го плювіоза, но удалось ли слить обѣ тенденціи: централизаціи и самодѣятельности мѣстныхъ обществъ въ одно цѣльное нѣчто, это вопросъ другой.
Однако, вернемся къ Редереру. Онъ не удовлетворяется критикой выборныхъ административныхъ властей съ точки зрѣнія цѣлесообразности. Онъ стремится дать этой критикѣ историческое обоснованіе. „Почему, спра- шиваетъ.онъ, Учредительное Собраніе постановило, что админйстраторы должны избираться народомъ? Почему гг.
Тюрго и Неккеръ предложили порядокъ избранія для провинціальныхъ администрацій? Чтобы умѣрить (tem- рёгег) власть короля; и опытъ показалъ, что избраніе администраторовъ не только умѣряло, нб обезсиливало (enervait) эту власть. Если порядокъ этотъ обезсиливалъ короля, то тѣмъ болѣе будетъ онъ обезсиливать правительство пяти директоровъ".Здѣсь нашъ авторъ дѣлаетъ поспѣшное и характер- ное замѣчаніе: „Безъ сомнѣнія, очень хорошо было отнять силу у дурного правительства, но безсмысленно не давать ее тому правительству, которое всѣми мѣрами стараются сдѣлать хорошимъ" ).
Вотъ удивительныя строки! Многія нити связываютъ заключенную въ нихъ философію съ прошлымъ; многое предсказывается или, вѣрнѣе, предчувствуется изъ того, что позже дѣйствительно имѣло мѣсто. He мало въ этихъ [28] словахъ и безсознательнаго вѣроломства. Провинціальныя вольности, демократическій порядокъ опредѣленія на административныя должностиобезсидивалъ королевскую власть, хотя иредполагалось ее лишь „умѣрить“. Тѣмъ хуже для королевской власти, если она обезсилена: она сама того заслужила, потому чтоона—худая власть. Ha зло еЙ, пусть провинціи выбираютъ своихъ администраторовъ. Ho если центральная власть хороша, если ее организуютъ на раціональныхъ основаніяхъ, то для чего мѣстнымъ обществамъ имѣть во главѣ себя своихъ выборныхъ? Ничего кромѣ непорядковъ отсюда не выходитъ, и это безъ всякаго оправданія обезсиливаетъ центральную власть, на этотъ разъ „хорошую*.
Редереру не приходитъ въ голову, что, быть можетъ, королевская власть оказалась неудовлетворительной, между прочимъ, и потому, что въ могилѣ субординаціи похоронила самодѣятельность мѣстныхъ обществъ; и что, вообще, при исключительномъ и одностороннемъ культѣ подчиненія правительство не можетъ быть хорошимъ. Ho онъ понимаетъ административную дѣятельность преимущественно какъ быстрое и неукоснительное исполненіе на мѣстахъ правительственныхъ распоряженій, и съ этой точки зрѣнія, понятной въ условіяхъ данной минуты, онъ развиваетъ свои теоріи, какъ позже разовьетъ мотивы знаменитаго закона.
Повторяемъ: Редереръ живо помнилъ строптивость выборныхъ администраторовъ—его опытъ генеральнаго синдика былъ не за горами. „Скажемъ безъ обиняковъ, заключаетъ онъ: „дѣло правительства назначать исполнителей законовъ и его распоряженій; будучи отвѣтственно за свои распоряженія и за исполненіе законовъ, оно должно имѣть возможность, на этомъ основаніи, выбирать своихъ агентовъ* *). Вотъ основное начало закона 28-го плювіоза во всей его наготѣ.Установивъ этотъ принципъ, Редереръ дѣлаетъ ого- [29] ворку, которая также нашла въ свое время мѣсто, если не въ дѣйствительности, то въ текстѣ закона.
Признавая необходимымъ назначеніе мѣстныхъ администраторовъ самимъ правительствомъ, Редереръ не закрываетъ глазъ на возможное послѣдствіе такого порядка, именно, что правительство „наводнитъ департаменты своими креатурами, пріобрѣтетъ этимъ путемъ опасную силу и предоставитъ администрацію людямъ, совершенно незнакомымъ съ мѣстностью"... Ho, говоритъ онъ, возможно избѣжать эту опасность, не впадая въ другую крайность— отсутствіе субординаціи. Необходимо сдѣлать такъ, чтобы правительство, назначая администраторовъ, выбирало ихъ по списку кандидатовъ, составленному собраніями гражданъ. Вотъ отчетливый абрисъ знаменитыхъ „списковъ довѣрія", которые по мысли Редерера и теоріи закона 28 плювіоза должны были служить коррективомъ слишкомъ прямолинейной системѣ правительственнаго назначенія,—но которые, въ дѣйствительности, остались пустымъ звукомъ.
Намъ достаточно знать эти соображенія Редерера и, затѣмъ, мы можемъ не касаться критическаго разбора, которому онъ подвергаетъ проектъ директоріальноЙ конституціи.
Въ другой работѣ того же автора, относящейся къ той же эпохѣ, находимъ идеи, такъ же воплощенныя въ законѣ 28-го плювіоза. Редереръ х) подводитъ итогъ воззрѣніямъ „образованныхъ республиканцевъ"; оказывается, между прочимъ, что, по ихъ мнѣнію, „компетенціяадми- нистративныхъ совѣтовъ должна ограничиваться операціями обложенія, для чего они необходимы какъ спеціальныя жюри, а не какъ административные органы въ собственномъ смыслѣ; и что члены этихъ совѣтовъ должны выбираться правительствомъ между кандидатами, предложенными департаментами и общинами". Здѣсь рѣчь идетъ уже не о правительственныхъ агентахъ, и тѣмъ не менѣе рекомендуется все тотъ же порядокъ правительственнаго [30]
назначенія.Рольсовѣтовъвъраскладкѣ налоговъ найдетъ свое мѣстовъ реформѣ -1800 года и составитъ одну изъ существенныхъ и плодотворныхъ чертъ новой организаціи.
Мы знаемъ уже, что проектъ административной реформы, выработанный Государственнымъ Совѣтомъ, былъ сообщенъ, вмѣстѣ съ мотивами, Законодательному корпусу. Упомянемъ въ двухъ словахъ дальнѣйшіе формальные этапы, которые проектъ долженъ былъ пройти, прежде чѣмъ стать закономъ, и остановимся, затѣмъ, подробно на его оффиціальной мотивировкѣ и оцѣнкѣ народнымъ представительствомъ.
Законодательный корпусъ, получивъ проектъ, сообщилъ его Трибунату, которымъ онъ былъ переданъ на обсуж-. деніе особой коммиссіи изъ семи членовъ. 28-го плювіоза Трибунатъ выслушалъ уже докладъ коммиссіи, представленный Дону (Daunou) и подвергнулъ проектъ обсуж- жденію *).
27- го плювіоза законъ дебатировался Законодательнымъ Корпусомъ, причемъ Дону повторилъ сказанное имъ въ Трибунатѣ, а Редереръ въ пространной рѣчи изло- жйлъ свои возраженія.
Ha слѣдующій же день проектъ сталъ закономъ.
Намъ предстоитъ познакомиться: а) съ „мотивами" Редерера, b) съ обсужденіемъ проекта въ Трибунатѣ и с) съ преніями передъ Законодательнымъ Корпусойъ.
* [31]