Французская теорія органовъ государства.

Такъ какъ государство является юридическимъ лицомъ, а его органы—индивидами и группами индивидовъ, выполняющими его волевую дѣятельность, то съ того дня, какъ была сдѣлана попытка ввести политическія отношенія въ кадры права, возникла юридическая проблема: какова юридическая природа отношенія, возникающаго между государствомъ и его органами или, болѣе точно, между государствомъ и индивидами, исполняющими его волевую дѣятельность? Относительно этого труднаго и сложнаго вопроса во французскихъ -конституціяхъ существуетъ цѣлая теорія, которую остается только извлечь оттуда.

они не являются, и что, съ другой стороны, они пред- ша&ляюшъ лицо, которое является носителемъ этихъ правъ, т.-е. дѣло происходитъ такимъ образомъ, какъ если бы само это лицо совершило актъ воли. Мандатъ и представительство суть институты, при- думашіые въ виду частныхъ отношеній; но они были приложены также и къ публичнымъ отношеніямъ. *Быть-можѳтъ, это приложеніе идеи мандата и представительства къ публичнымъ отношеніямъ не отвѣчаетъ дѣйствительному положенію вещей. Точно такъже,укладывается ли вся французская теорія органовъ государства въ рамки мандата и представительства? Для этого необходимо изучить ѳя различные элементы.

Точкой отправленія всей теоріи является признаніе .элемента, который служитъ опорой суверенитета государства,—-элемента, который участвуетъ въ обра- зованіигосударетва, но который, однако, отличенъ отъ государстйа, и который является носителемъ суверенитета. Этотъ элементъ, какъ извѣстно, есть пація (cp. § 22). Суверенитетъ является именно волей націи. Ho для націи необходима возможность выраженія своей воли.

лишь извѣстное число индивидовъ, разсматриваемыхъ, какъ спеціально компетентныхъ, во всякомъ случаѣ, оно всегда сохраняетъ одинъ и тотъ же характеръ. Гр- воря по правдѣ, оно совсѣмъ непредставляеть органа государства; оно не представляетъ даже органа націи; оно—сама нація, насколько оно выражаетъ ея волю; оно — прямой выразитель суверенной воли націи. Такъ какъ слово органъ удобно, и мы не связываемъ съ нимъ никакого особаго смысла ни съ соціологической ни съ юридической точекъ зрѣнія; такъ какъ соединеніе въ цѣлое гражданъ выражаетъпря- мую суверенную волю націи, то мы назовемъ сго прямымъ высшимъ органомъ. Въ странахъ, гдѣ примѣняется вполнѣ представительный режимъ, какъ нынѣ во

*r

Франціи и во Франціи 1791 года, высшій прямой органъ ограничивается избраніемъ индивидовъ или учрежденій, которые отъ его имени выражаютъ суверенную волю націи. Указываютъ также, что въ этой системѣ онъ является прямымъ высшимъ органомъ еще и потому, что въ дѣйствительности отъ него ведутъ свое происхожденіе всѣ органы государства.

Эта французскаятеорія соединенія гражданъ, выражающаго прямую волю націи, разсматриваемой, какъ носитель первона- чалънаго суверенитета, во многомъ походитъ па теорію нѣкоторыхъ германскихъ авіоровъ,—теорію, которую можно назвать теоріей Tutger илы ноеѵьтеля суверенитета, и главнымъ представителемъ которой является Г. Мейеръ. „Называютъ,—говоритъ онъ,—носителемъ, Trctyer государственной

t^

власти лицо или группу лицъ, коимъ государственная власть принадлежитъ, какъ собственное, прирожденное право.

Въ настоящее время эта террія большинствомъ германскихъ авторовъ оставлена.Ей вполнѣ основательно етавятъвъупрекъ, и тотъ же упрекъ можно сдѣлать и французской теоріи, созданіе дуализма въ государствѣ, образованіе въ немъ двухъ лицъ: лица націи, носителя публичной власти, и лица государства.

Суверенитетъ можетъ выполняться непосредственно самой націей тогда мы имѣемъ то, что называютъ въ общемъ смыслѣ слова прямымъ правительствомъ. Въ подобномъ случаѣ совершенно нѣтъ органовъ представительства, а лишь приказчики {commis), по выраженію Ж. Ж. Руссо,—служители націи, агенты, обязанные обезпечить исполнепіеволи націи, непосредственно выраженной ею. Эти агенты не выражаютъ воли націи, нѳ являются ея представителями; они лишь простые надзиратели ^preposes) 2).

Ho Въ 1791 году французская конституція была объявлена представительной 3), и до настоящаго времени политическій режимъ Франціи является представительнымъ режимомъ. Въ виду этого необходимо разграничить представителей и агентовъ, различіе между которыми коренное и съ теоретической и съ практической стороны. Теоретически потому,

9 Cp. G. Меуег, StaatsreeMf 1896 r., етр. 12. Kchm7 Allgc- чіете Statdslehe, 1899 r., стр. 176.

2) I* I. Roussoau, Contiat social, кн. III, гл. I.

3) Тит. IH5 нвед., ст.

что оно безспорно отвѣчаетъ дѣйствительности, и потому, что въ немъ достаточно нѣкоторой модификаціи, чтобы оно явилось истиннымъ выра женіемъ фактовъ: практически же потому, что оно представляетъ ключъ ко всему французскому публичному нраву.

иредставтпели, или органы представительства, суть тѣ,которые выражаютъ волю вмѣстонаціи, иволя которыхъ такова, какъ если бы она исходила непосредственно отъ націи. Понятіе о представителѣ покоится на идеѣ мандата: нація выражаетъ свою волю чрезъ избирателей in corpore; но избирательный корпусъ самъ по ссбѣ не проявляетъ суверенитета, прямымъ высшимъ органомъ котораго онъ является; онъ имѣетъ одного или нѣсколькихъ уполномоченныхъ; зти уполномоченные выражаютъ волю, которая фактически является ихъ волей, но которая по праву, вслѣдствіе представительства, такова, какъ если бы она исходила непосредственно отъ націи; она обладаетъ тѣми же самыми свойствами, той же самой силой. Представители, въ качествѣ органа представительства, не имѣютъ воли, О.ТЛИЧНОЙ OrTb воли націи; все, что они говорятъ и повелѣваютъ, говоритъ и повелѣваетъ нація.По конституціи t791 годах),

представителями являлись законодательный корпусъ

£

и король. Въ дальнѣйшемъ мы увидимъ, обладало ли характеромъ представителя также и судебное сословіе. Логическое слѣдствіе идеи представительства то, что воля представителей, какъ воля самой

f

націи, не можетъ подлежать контролю воли, стоящей надъ ней самой.

Агенты состоятъ подъ властью и контролемъ органовъ представительства; имъ совершенно чуждъ

1) Тит. III, введ., ст. 2.

характеръ представительства, т. - е. .они совершенно не выражаютъ воли націи. Это пе значитъ, однако, что агенты совершаютъ только матеріальные акты исполненія; они могутъ совершать также юридическіе акты, но могутъ совершать ихъ лишь въ предѣлахъ,установленныхъ національной волей, выражаемой чрезъ органы представительства.

Эта воля агента, не будучи волей націи, подлежитъ контролю и надзору со стороны органовъ представительства; агенты могутъ также быть подчинены контролю и надзору со стороны другихъ агентовъ, отсюда іерархическая система агентовъ, юрисдикціоннаго контроля и распредѣленія компетенцій.

Такое различеніо представителей и а/ентовь въ чистѣйшемъ видѣ выражено въ нашихъ конституціяхъ. Уже приводилась ст. 2 введенія къ главѣ III конституціи 1791 года: «Нація, отъ которой единственно исходятъ всѣ власти, можетъ исполнять ихъ только путемъ делегаціи.^Французская конституція представительная: представители суть законодательный корпусъ и король». Отъ этого текста нужпо непосредственно перойти къ ст. 2 отдѣла III главы IY титула III той же Самой конституціи: «Администраторы совершенно не обладаютъ Шрактеромъ представительства. Они суть агенты, временно избранные народомъ для исполненія, подъ Надзоромъ и властью короля, административныхъ функцій». Въ этой статьѣ рѣчь идетъ только объ администраторахъ. Ранѣе было сказано, что, весьма

16s

вѣроятно, въ системѣ конституціи 1791 года судьи образовывали представительное учрежденіе [154] [155]).

Смыслъ этихъ текстовъ очень ясенъ, если соггоставить объясненія, данныя Барнавомъ и Редереромъ въ засѣданіи 10 августа 1791 года: „По строенію ш границамъ конституціонныхъ функцій,—говорилъ Барнавъ,— отличіе представителя ОТЪ ТОГО, KTO является ЛИШЬ Простымъ государственнымъ ЧИ\' новникамъ, состоитъ въ томъ, что оиъ въ извѣстныхъ случаяхъ обязанъ выражать волю вмѣсто націи, тогда какъ простой rocy~ дарствеяныйчиновникъ обязанъ лишь дѣйствовать за пее“.Ре- дереръ такъ же тщательно различаетъ власти делегированныя и власти порученныя* „Депутаты въ законодательномъ учрежденіи являются не только народными представителями, но еще и представителями властей народа, именно для осуществленія пре dim г а в ительно й в л асти, слѣд о ва т ель и о, e л а cmu, pa e н о й ел асш 11 Hapodai вгь то время какъ администраторы являются пародншм л представителями только въ осуществленіи порученной власти, власти субделегированной и подчиненной^ *2), Правда, оба оратора приходятъ къ различнымъ выводамъ: Барнавъ признавалъ представительный характеръ короля; Редереръ съ Робеспьеромъ отрицали его.

Ta же самая идея выражеиа и въ конституціи 1793 года: «Администраторы и муниципальные чиновники совершенно не обладаютъ характеромъ представительства» 2). To же самое различіе проведено въ стт. отъ 174 до 201 конституціиІПгода. Наконецъ утвержденіе представительнаго принципа особенно чисто выступаетъ въ конституціи 1848 года, въ ст.ѵ 20: «Французскій народъ делегируетъ законодательную власть единому собранію», и въ ст. 43: «Фрднцуз-

/

скій народъ делегируетъ исполнительную власть гра- ясданішу, получающему титулъ президента республики® .

Быппі мы сказали, что это различіе иредставгітелей и атентовъ служитъ ключомъ ко всему нашему политическому публичному Праву, и что съ нѣкоторой модификаціей оно въ точности отвѣчаетъ дѣйствительному положенію вещей. Мы уже знаемъ, что приложеніе этой идеи къ суверенитету вызываетъ очень серьезныя возраженія, и что, какъ обратилъ на это вниманіе Руссо, трудно объ- яспить, какимъ образомъ нація можетъ оставаться суверенной, если ея собственная воля замѣщена волей ея представителей. Ho этотъ вопросъ еще встрѣтится въ дальнѣйшемъ, и мы иа время примемъ эту идею. Несовершеннымъ пунктомъ французскаго раздѣленія представителей и агентовъ является распредѣленіе между ними публичной дѣятельности. Если взять буквально вышеуказанныя постановленія конституціи 1791 года, то, тіовидимому, агенты могутъ совершать лишь матеріальные акты исполненія, втого не можетъ бытъгсгтра- ведливо же то, что агенты могутъ дѣйствовать лишь индивидуальнымъ путемъ въ границахъ, указанныхъ въ общемь порядкѣ представителями. Слѣдовало бы, чтобы представители, наоборотъ, могли лишь формулировать распоряженія въ общемъ порядкѣ, Правильно понятое различіе представителей и агентовъ идетъ навстрѣчу необходимости защиты индивида противъ всемогущества государства. Дѣйствительно, если бы представители могли вторгаться въ область индивидуальныхъ отношеній, то не было никакой гарантіи отъ ихъ произвола; ибо и при существованіи по-

г

рядка обжалованія, послѣднее слово принадлежитъ имъ, такъ какъ они представляютъ суверенную волю націи. Слѣдовательно, роль ихъ должна ограничиваться выраженіемъ общаго правила отвлеченнымъ путемъ, формулированіемъ закона, ІІалротивъ, такъ какъ агенты подложатъ и могутъ подлежать контролю, то индивидъ можетъ быть защищенъ отъ ихъ произвольнаго вмѣшательства. Прѳтому агентовъ падѣляютъ компетенціей на совершеніе индивидуальныхъ актовъ, но компетенціей строго опредѣленной. Однимъ СЛОВОМЪ, это различіе представителей и агентовъ, чтобы быть

точньшъ выраженіемъ дѣйствительности и отвѣчать соціаль- ньшъ нуждамъ, должно быть тѣмъ, что мы назвали различіемъ правителей и агешповъ9 и что мы резюмируемъ такимъ образомъ: первоначальные правители и ихъ представители> т.-е. тѣ. которые удерживаютъ суверенитетъ, или тѣ, которые исполняютъ его за нихъ, формулируютъ норматив- ный и создаютъ конструктивный законъ, констатируютъ или создаютъ объективное право, покровительствуя частньшъ людямъ въ общемъ и отвлеченномъ духѣ издаваемой ими правовой нормы. Агенты вмѣшиваются въ область субъек* тивнаго нрава; здѣсь гарантія индивидовъ вытекаетъ изъ контроля, которому подчинены агенты,изъ связывающихъ ихъ іерархическихъ узъ i).

Французская теоріяоргановъ государства резюмируется въ слѣдующихъ трѳхъ положеніяхъ: а) существуетъ высшій прямой органъ, выражающій самую волю націи, какъ носителя первоначальнаго суверенитета; b) въ зависимости отъ эпохъ, существуетъ одинъ или нѣсколько органовъ представительства, которые являются уполномоченными націи, и ихъ воля есть какъ бы воля самой націи; с) существуютъ агенты государства, которые не имѣютъ представительнаго характера и выражаютъ принадлежащую имъ фактически и по праву волю. Они могутъ совершать отъ имени государства вполнѣ дѣйствительные юридическіе акты, или правильные акты матеріальнаго исполненія подъ условіемъ, чтобы они дѣйствовали въ предѣлахъ компетенціи, отмежеванной для нихъ за-ѵ кономъ, и въ согласіи съ цѣлью, которую имѣлъ въ виду законъ, признавая за ними эту компетенцію.

Ѳта теорія, которую можно назвать, слѣдуя часто примѣняемой терминологіи, теоріей представитель-

i

J) Cp. Duguit, UEtati Ies golivanants et Ies agents, 1903, стр. 307.

пйго мандата, безъ сомнѣнія, нѳ внесена въ французскіе конституціонные законы 1875 г. He подлежитъ, однако, сомнѣнію, что оиа все еще остается основой французскаго публичнаго права. Извѣстно, что Версальское собраніе, торопясь закончить дѣло примиренія, не пожелало вполнѣ формулировать общей теоріи и ограничилось провозглашеніемъ нѣкоторыхъ необходимыхъ органическихъ постановленій. Выше приведены тексты, на которые опиралась эта теорія, и можно сказать, что она составляетъ часть французскаго обычнаго конституціоннаго права. Кромѣ того, Версальское собраніе вотировало два текста, вполнѣ согласные съ этими принципами. Это, съ одной стороны, такъ называемый законъ cenmanwma> 20ноября 1873 л\\, гласящій, что «псполттіельнам сласіт> ввгьряетея...* и, съ другой стороны, ст. 13 закона 30 ноября 1875 r., воспрещающая повелительный мандатъ. Этимъ воспроизводились сходныя предписанія, занесенныя въ коести-

т\'

туціи 1791 и 1848 гг.иразсматриваѳмыя,какъвыводъ изъ представительнаго мандата, вручаемаго націей- лицомъ назначенному ею собранію.