51. Прямое правленіе

Говоря о высч^мъ прямомъ органѣ, мы хотимъ обозначить этимъ имен амъ націю, носительницу первоначальнаго CyBepeHltwd70rra) поскольку опа является организованной дл$н сраженія своей роли Матеріально невозможн-0> чтобы всѣ члены націи принимали учя^тіе вь выраженіи національной воли.

ІКорпусъ гражданъ не является органомъ въ смыслѣ! вышеизложенной юридико-органической теоріи. Кораусъ гражданъ не является, тѣмъ болѣе, предста- вительлтьшъ корпусомъ націи. Чтобы онъ имъ былъ,

слѣдовалО, $ы ч^обкт корпусъ гражданъ пользовался

s \\ отличнымъ отъ тіаціи существованіемъ и чтобы нація

могла выраЖать свою волю помимо его. Можно сказать, что Царламентъ является представительнымъ органомъ тіаціи. потому что она выражаетъ свою волю чрезъ парламептъ; но она могла бы выражать ее иначе. Наоборотъ, нельзя представить, чтобы нація выражала свою волю иначе, какъ чрезъ корпусъ гражданъ.

У Становивши й>то, можно представить двѣ системы правленія. Сама нація или, точнѣе, корпусъ гражданъ, прямо выражаетъ суверенную волю и осуществляетъ сама различныя функціи государства. Этотъ родъ правленія называется по традиціонной терминологіи, прямымъ правленіемъ. Наоборотъ, кор- пусъ гражданъ можетъ назначить одного или нѣсколькихъ индивидовъ, группу или нѣсколько группъ индивидовъ, которые и будутъ его представителями, т.-е. воля, которую они выразятъ, будетъ разсматриваться, какъ если бы она была самою волею корпуса гражданъ, націи. Этотъ родъ правленія называется правленіемъ по представительству, или представит елъпымъ правленіемъ.

Прямое правленіе въ своей полнотѣ предполагаетъ, что корпусъ гражданъ самъ осуществляетъ всѣ функціи государства,—функцію законодательную, административную и юрисдикціонную. IIo существуетъ функція, которую онъ почти абсолютно пе можетъ осуществлять,—-функція административная. Невозможно матеріально, чтобы корпусъ гражданъ самъ совершалъ всѣ акты этой функціи и обнаруживалъ непрерывную дѣятельность, которую предполагаетъ исполпеніе этой функціи. Самъ Руссо, апостолъ прямого правленія, объявляетъ, что абсолютное демократическое правленіе, т.-е. правленіе, при которомъ всѣ публичныя функціи осуществляются корпусомъ гражданъ, является невозможнымъ. «Если бы существовалъ народъ боговъ, онъ управлялся бы демократически» rX Въ древнихъ общинахъ, проводившихъ до послѣдней возможности принципъ прямого правленія, административныя функціи и большинство юрисдикціонныхъ осуществлялись магистратами, назначаемыми народомъ.

J) Cotihai social^ таг. ПТ, гл. IV.

-- im

Функція по преимущeствзг осуществлявшаяся непосредственно всѣми гражданами въ цѣломъ, есть законодательная функція Какъ извѣстно, въ греческихъ и римскихъ общинахъ прямой вотумъ закона собраніемъ народа былъ нормальнымъ и общимъ способомъ законодательства. Въ Римѣ, еще при Августѣ и Тиберіи были законы, вотированные коми- ціями а).

Въ современныхъ государствахъ прямое голосова ніе законовъ народнымъ собраніемъ въ большинствѣ случаевъ фактически невозможно благодаря величинѣ территоріи и численности населенія. Такова\' причина, которая особенно должна была содѣйство» вать принятію представительнаго образа правленія Одпако въ Европѣ есть нѣсколько неболытіихъ государствъ, гдѣ еще до сихъ поръ примѣняется прямое голосованіе законовъ народнымъ собраніемъ Таковы швейцарскіе кантоны Ури, Швицъ и Ун- тервальденъ. Народное собраніе (Landsffeiueuide) собирается въ извѣстное время въ публичномъ мѣстѣ, голосуетъ законы, дѣлаетъ постановленія по всѣмъ вопросамъ общаго интереса и назначаетъ должностныхъ лицъ. Это—настоящее прямое правленіе. Оно восходитъ, кажется, путемъ непрерывной традиціи къ конституціи германскихъ ci\\ itates, описанныхъ Татштомъ О.

i) GiiArd, Mantiel de ditnk юпинп, стр. 49.

\'-) См. Gttrii, Lp re,feremhim. франц. изд., 1905, особенно стр 307; J. Signorei, Mtiideh de. leipslatnm co>npcuee нгп Ie iefc- renih, дѣятельность законодательнаго собранія считается правомѣрно возбужденной, и оно должно обоудить предложеніе, обязанное своимъ появленіемъ народной иниціативѣ.

Какъ слѣдуетъ смотрѣть на эти различныя системы, входящія въ составъ прямого народнаго правленія9 По нашему мнѣнію, онѣ представляютъ серьезныя выгод№ Несомнѣнно прямое правленіе вь чистомъ видѣ непримѣнимо въ современныхъ крупныхъ государствахъ.

Hdlo согласія между собраніемъ, кохорое воіируеіь закогіы, и національной волей въ моменіь, когда голосуется извѣсі- ный законъ Средствомъ же, которое представляется самымъ простымъ для реализаціи данной цѣли, является внесеніе текста закона въ собраніе гражданъ для обсуждешя всякій разь, когда можетъ возникнуть сомпѣніс насчетъ этого согласія Продолжительность законодательной сессіи, разумѣется, должна быть въ нѣсколько лѣтъ Четырехлѣтній пе рюдъ, установленный французскимъ закономъ 30 го ноября 1875 г (ст 15), выбранъ, кажеХся, удачно Болѣе короткій срокъ сдѣлалъ бы слишкомъ затруднительной работу парламента. Однако возникаетъ вопросъ, когда пар таментъ работаетъ, напримѣръ, уже три года, можно ли утверждать, что онъ точно выражаетъ національную волю?

Эсменъ, который въ своихъ Elements de drott (оиФІиІгоппеІ выступиль сь настоящимъ обвинительнымъ актомъ противъ всѣхь возможныхъ формъпрямогоправленія,говоритъ, что система эта нехороша именно тѣмъ, wb слалын> vv\\nv\\6vveYc^. Онъ свободенъ тольъо ъо время выборовь членовъ парламента: какъ только послѣдніе избраны, онъ—рабъ, онъ—ничто» і).

Иногда приводятъ слѣдующее мѣсто изъ Espi d des Іо*ъ. которое какь будго^ бы подтверждаетъ, что Монтескье тоже былъ сторонникомъ прямого правленія: . Ho это предложеніе не было принято даже къ свѣдѣнію 5). ГІозднѣе, 30 августа 1791 года, въ то время, когда приступили уше къ пересмотру и окончательному голосованію конституціи, Малуэ потребо- валъ, чтобы конституція, которую проголосовали, «была предложена нація для свободнаго принятія".

Напротивь, въ Конвентѣ, гдѣ взяли перевѣсъ идеи Руссо, хотѣли отвести широкое мѣсто прямому народному правленію. Былъ даже пунктъ, относительно котораго всѣ были согласны, именно, что конституціонные законы не могутъ окончательно голосоваться собраніемъ, которое вырабатываетъ только ихъ проекты, и что они считаются дѣйствительными лишь по одобреніи ихъ народомъ, послѣ непосредственнаго обращенія къ нему съ запросомъ. Этому способу слѣдовали конвенты Соединенныхъ Штатовъ Сѣверной Америки Примѣръ юфазителоп ыФрапцЬі тоже должна имѣть свой конвентъ; конституція, которую выработаетъ послѣдній, подобно американскимъ конституціямъ, будетъ предложена на утвержденіе народу. Оъ дрзггой стороны это неизбѣжное слѣдствіе того характера, который приписывается конституціи. Бъ послѣдней, все подъ тѣмъ же опредѣляющимъ вліяніемъ Руссо, видятъ настоящій общественный договоръ. Условія этого договора могутъ быть предложены выборными отъ народа, но самый договоръ будетъ дѣйствителенъ только въ томъ случаѣ, если онъ принять народомъ. Эта идея была, пожалуй, справедлива для Америки, гдѣ создавались новыя государства, и гдѣ поэтоліу можно было разсматривать кон- [169] сшгуцій, какь порожденіе общественнаго договора. Jlo ничего подобнаго не было во Франціи, которая существовала, какъ государство, вѣка. Конституціонный законъ былъ здѣсь такимъ же закономъ, организующимъ правительство, какъ и всякій другой. Кыу можно было придать большую торжественность, голосовать при особыхъ условіяхъ, HO если референдумъ не считался необходимымъ для простыхъ законовъ, въ немъ не было вовсе &икакой нужды и для законовъ конституціонныхъ. Тѣмъ не менѣе идея конституціоннаго договора овладѣла многими умами.

Ho Копвснтыіс удовольствовался одиимъпровозглашѳніемъ, что всякій конституціонный законъ долженъ быть одобренъ народомъ, онъ желалъ также, подъ вліяніемъ Руссо, привлечь народъ и къ участію въ приготовленіи простыхъ законовъ. Комитетъ, который подготовилъ проектъ конституціи, извѣстной подъ именемъ жирондистской конституціи, призналъ, что было бы невозможно предлагать на утвержденіи народа исѣ законы, но онъ предложилъ довольно сложную систему, которая сводилась къ праву народной mm-

цттиеы и reto народа -).

-— ------------------------------------- ?—

*) Momiewi, R e і ш рте s s J о в, X П ’, ст p. 6 и 7.

2) См. тит. VIII проекта жирондистской конституціи подъ заглавіемъ: O контролѣ парода надъ дѣйствіями пащопальпа^о

Извѣстно, что ироектъ жирондистской конституціи, погубившій ея авторовъ, никогда нс былъ вотированъ. Конституція монтаньяровъ 1793 г. стремилась также обезпечить народу участіе въ изготовленіи законовъ. Она различаетъ декреты и законы, провозглашаетъ, что законодательный корпусъ издаетъ декреты и предлагаетъзаконы (ст. 53),и перечисляетъ предметы, которые должны быть объектомъ декрета (стт. 54 и 55).Законъ предлагается законодательнымъ съ браніемъ и голосуется народомъ: таковъ принципъ. Ho въ дѣйствительности конституція 1793 г. скорѣй устанавливаетъ народное vcto, чѣмъ настоящій референдумъ* Если, спустя 40 дней послѣ разсылки по общинамъ законодательнымъ собраніемъ предложеннаго закона, въ большинствѣ департаментовъ болѣе одной десятой чаети первичныхъ собраній каждаго изъ нихъ не заявитъ протеста противъ закона, то проектъ считается принятымъ и становится законо iіъ.

Если протестъ былъ, законодательный корпусъ созываетъ первичныя собранія, которыя и вотируютъ уже текстъ закона (стт. 57~60). Конституція 1793 r, признавала также за народомъ извѣстное право иниціативы по вопросу о пересмотрѣ конституціи: «Если въ большинствѣ департаментовъ десятая часть первичныхъ собраній каждаго изъ ыихъ, законнымъ образомъ составленныхъ, требуетъ пересмотра конституціоннаго акта.» законодательный корпусъ обяванъ созвать всѣ первичныя собракія,.. чтобы выяснить, долженъ ли имѣть мѣсто національный Конвентъ» (ст. 115). Извѣстно, что эта конституція 1793 г. вовсе не получила примѣненія.

Оъ тѣхъ поръ во Франціи система референдума никогда не примѣнялась иначе, какъ въ конституціонныхъ вопросахъ. Ho она была совершенно искажена.

От. 6 конституціи 1852 г. и ст. 13 конституціи 1870 г. гласили, что президентъ республики, сначала, а потомъ императоръ, отвѣтственны передъ народомъ, къ которому всегда имѣютъ право апеллировать. Однако йи предѣлы этой отвѣт- представительства и о правѣ петгщгщ Duguit ct ЛІопвіег, Les ronstihtUons de IaFfUinee7 стр. 55; и докладъ Кондорее, Momteury KGimpessioii, XY7 етр. 456 п сл.

етвенности, ни форма этой апелляціи къ народу не были опредѣлены, и ІІаиолеонъ Шчгакогдакь послѣдней не прибѣгалъ. Эсменъ (стр. 327) замѣчаетъ, что при отсутствіи какихъ* либо ограниченій этого права ничто не мѣшало Наполеону, по поводу извѣстнаго мѣропріятія или конфликта въ пала- тами, обратиться къ націи путемъ совѣщательнаго референдума

Собраніе 1871 г, находясь всецѣло во власти идея пред ставительнаго правленія нимало не помышляло о томъ, чтобы подвергнуть референдуму конституціонные законы, которые оно вотировало Предложеніе, однако, въ этомъ смыслѣ ему было сдѣлано Наке согласно съ революціонной традиціей !)

Соединенные Штагы въ нѣкоторомъ смыслѣ являются классической страной учредительнаго референдума Однако изъ 13 штатовъ, когорые первоначально образовали этотъ союзъ,толькодва,Массачузетсъ (1718—1780) и Пью Гэмпширъ (1779 — 1784) подвергли свои конституціи народном> вотуму Бь настоящее же время можно сказать, что этоть принципъ признанъ во всѣхъ штатахъ американскаго союза, и что но конституціоннымъ вопросамъ народъ долженъ быть непосредственно привлеченъ къ обсужденію Такъ можно резюмировать общую практику, принятую вь Америкаиекихь штатахъ. По вопросу о полномъ пересмотрѣ конституціи народъ долженъ быть запрошенъ о самомъ принципѣ пересмотра, и, если онъ голосуетъ за него, пере смотръ производится приноеррдствѣ Конвента,!! опредѣле ніе послѣдняго подвергается референдуму Частичный пере смотръ {amemlemmh по выраженію американцевъ) производится самимъ законодательнымъ органомъ, но онъ долженъ быть утвержденъ непосредственнымъ голосованіемъ народа,

Референдумъ практикуется также въ нѣкоторыхъ аме риканскихъ штатахъ для обыкновенныхъзаконовь, особенно для законовъ финансовыхъ и избирате іьныхъ. Конституція Южной Дакоты 1899 г установила народною иниціативу и факультативный референдумъ для всѣхъ законовъ. [170]

За исключеніемъ тѣхъ случаевъ, когда конституціи пред- ішсываютъ или разрѣшаютъ референдумъ, нѣкоторыя законодательныя собранія дѣлали попытки внести референдумъ ратификаціи* Верховные суды нѣсколькихъ штатовъ объявили этотъ референдумъ неконституціоннымъ. Bo многихъ штатахъ законодательныя собранія примѣняютъ совѣщательный референдумъ, т.-e* заирашивають народъ о самомъ принципѣ закона, прежде чѣмъ его вотировать. Конституціонность подобнаго рода референдума не встрѣчала протеста.

Въ федеральномъ законодательствѣ референдумъ совсѣмъ не примѣнялся. Самая федеральная конституція не была предложена на утвержденіе американскаго народа, но только наутвержденіезаконодательныхъ собраній штатовъ.Согласио буквальному смыслу ст. 5 конституціи, частичный пересмотръ вотируется коннентомъ и вступаетъ въ силу, разъ онъ былъ утвержденъ законодательными собраніями или конвентами, смотря по обстоятельствамъ, трехъ четвертой штатовъ *).

Конституціонное право Швейцаріи и кантоновъ отводитъ широкое мѣсто референдуму и народной иниціативѣ. Швейцарская конституція 20 мая 1802 г, была предложена собраніемъ нотаблей и вотирована народомъ. По смыслу федеральной конституціи 1848 г.? всякая новая конституція и всякое измѣненіе конституціи должны быть одобрены народомъ. Сверхъ того, народъ получаетъ извѣстное право иниціативы по конституціоннымъ вопросамъ. Народъ служитъ третейскимъ судьей, когда вспыхиваетъ конфликтъ между обѣими частями федеральнаго законодательнаго собранія по вопросу о пересмотрѣ конституціи. Съ другой стороны, сь 1891 г. пересмотръ можетъ состояться по народной иниціативѣ, которая выражается въ подачѣ заявленія 50.000 швейцарскихъ гражданъ, имѣющихъ upano голоса. Заявленіе должно быть облечено въ форму предложенія, составленнаго въ общихъ выраженіяхъ, или редактированнаго въ видѣ гіроекта. Если палаты принимаютъ этотъ проектъ, онѣ его

i) См. о референдумѣ въ Соединенныхъ Штатахъ OberhoI- tzer, The referendum in A та da, 2-е изд., 1900, Ли/ге, LaBepub- hque amh wame, франц. изд., TI, стр, 118 и ел.

голосуютъ и подвергаютъ референдуму, если же оні его

не принимаютъ^ вопросъ о частичномъ пересмотрѣ подвер*

*

гается народному голосованію. Естипересмотръвотировань, федеральное собраніе производить его согласно народному голосованію (стт 118,119 и 121 швейцарской конституціи, пересмотрѣнной въ 1891 г)

Для федеральныхъ не конституціонныхъ законовъ допускается только факультативный референдумъ, закопы эти должны подвергнуться народному голосованію, если подано заявленіе въ этомъ смыслѣ отъ 50 000 гражданъ или восьми кантоновъ 1) 7 марта 1906 г швейцарскій федеральный

совѣтъ внесъ проектъ пересмотра федеральной конституціи въ смыслѣ введенія законодательной иниціативы парода. Въ конституцію будетъ внесено нѣсколько новыхъ статей, особенно ст. 93 btSj § 1 коіороЙ составленъ слѣдующимъ образомъ ,,Пятьдесятъ тысячъ активныхъ тпвейцарпкихъ гражданъ или восемь кантоновъ имѣютъ право требовать выработки, измѣненія или отмѣны федеральнаго закона, а равно и измѣненія или отмѣны федеральнаго распоряженія, имѣющаго общее значеніе Иниціатива получаетъ дальнѣйшее дѣйствіе въ томъ только случаѣ, если федеральное собраніе заявитъ что требованіе это не нротиворѣчитъ ни федеральной конституціи, ни обязательствамъ, налагаемымъ договорами» 2),

Для кантоновъ референдумъ обратился въ общее право, такъ что Келлеръ могъ писать ^законодательная власть народа, въ формѣ обязательнаго или факультативнаго референдума, теперь вошла въ силу во всѣхъ швейцарскихь кантонахъ, за исключеніемъ Фрибурга [171])

Изъ этого краткаго анализа слѣдуетъ, что вмѣшательство народа въ законодательную дѣятельность путемъ референдума имѣетъ несомнѣнную тенденцію къ расширенію. Любопытно, что референдумъ одновременно проповѣдуютъ и радикалы, и консерваторы. Дѣло разъяснится, если обратить вішмапіе на то, что референдумъ, съ одной стороны, въ теоріи является логическимъ воплощеніемъ демократическихъ принциповъ, а съ другой — въ Швейцаріи и Америкѣ онъ имѣлъ своимъ результатомъ задержку законовъ радикальнаго направленія. Такимъ образомъ, система референдума имѣетъ какъ бы двоякое преимущество: она обезпечиваетъ примѣненіе демократическихъ принциповъ и образуетъ противовѣсъ иногда слишкомъ смѣлымъ парламентскимъ реформамъ. Правда, говорятъ, что если референдумъ и не причинилъ много зла, то онъ помѣшалъ многому хорошему [172]). Это надо ѳще доказать. Намъ думается, что указанія на нѣкоторые отвергнутые проекты закоповъ,какъ,папр.,папроектъ закона объ арміи 1895 r., еще ничего не значатъ. Надо установить, что дѣйствительно тотъ или иной отвергнутый проектъ закона могъ бы быть въ высшей степени полезенъ. Гораздо ближе къ истинѣ, когда говорятъ, что швейцарскій народъ самъ, по- видимому, не находитъ особеннаго интереса въ безпрерывныхъ голосованіяхъ, и что во Франціи было бы то же самое,т.-е.,что система рѳферендума,разъ она была бы введена, не дала бы иного результата, кромѣ возбужденія шумной борьбы иинтригъ среди деревенскихъ политиковъ. Это возможно; но это

значитъ критиковать наши политическіе нравы, a вовсе не институтъ, который мы продолжаемъ разсматривать. какъ хорошій самъ по себѣ.

Можетъ ли въ настоящее Bpe1VrH парламентъ во Франціи, подъ условіемъ примѣненія конституціонныхъ законовъ 1875 r., конституціоннымъ нутѳмтз постановитъ, что вотированный имъ законъ будетъ подвергнутъ референдуму? Вопросъ былъ поставленъ въ 1901 г. по поводу закона объ ассоціаціяхъ. 29 марта 1901 r. Кюнео д’Орнано внесъ слѣдующее предложеніе: „Настоящій законъ,прежде опубликованія его, въ качествѣ государственнаго закона, будетъ предложенъ народу на голосованіе путемъ референдума, согласно стт. 19 и 20 конституціи 24 іюня 1793 гл4\'. Предложеніе было отверглуто,какъ тіе коігституціопное,путемъ предварительнаго вопроса (question рге&І&Ые) *).

Мы полагаемъ, что это предложеніе было дѣйствительно не конституціонно, и что парламентъ нарушилъ бы конституцію, постановивъ референдумъ для ратификаціи. Авторы предложенія о референдумѣ говорили: «Конечно, конституціонные законы 1875 г, не говорять о рефервндулщ по они и не запрещаютъ его; вес, что не запрещено, позволено. Такимъ образомъ, ничто не мѣшастъ парламенту сдѣлать конституціонное постановленіе о ратификаціонномъ референдумѣ». Ha ото мы отвѣтимъ: «Веэъ сомнѣнія, конституція не ставитъ явныхъ препятствій референдуму; но она постановляетъ (см. конст. 25 февраля 1875 r., ст. 1, § 1), что «законодательная власть осуществляется двумя собраніями,—палатой депутатовъ и сенатомъ». Постановляя же, что текстъ закона будетъ предложенъ на утвержденіе народа, парламентъ тѣмъ самымъ постановляетъ, что законодательная власть будетъ отправляться парламентомъ и гражданами m corpore. Такимъ образомъ, онъ нарушаетъ 1 ст. § 1 конституціи 25 февраля 1875 г. Съ точки зрѣнія строгого права этотъ выводъ намъ представляется не подлежащимъ возраженію 2),

Напротивъ, мы думаемъ, что одна изъ палатъ и, во всякомъ случаѣ, парламентъ могли бы постановить совѣщатель- [173] [174] [175]

4І0

ный референдумъ, т ѳ постановитъ, что избирателямъ бу- деть предложено высказаться по поводу принципа даннаго проекта закона, нри чемь,конечно, палаты сохранили бы за собой лъ полной силѣ спою свободу йсмепт» признаетъ, что въ данномъ случаѣ «по буквѣ конституціи нѣтъ препятствій>, но онъ потагаетъ, что *смыслъ конституціи несомнѣненъ, и что подобное постановленіе неменѣе противорѣчитъ,чѣмъ и первое, духу представительнаго правленія» (стр 283)

Изъ всего написаннаго Эсменомь по этому вопросу, кажется, вытекаетъ, что, но его мнѣнію, духъ представительнаго правленія состоитъ по существу Rb поглощеніи національной воли парламентской олигархіей Такое пониманіе не можеть ее нравиться профессіональнымъ политикамъ Мы составили себѣ, однако, другую идеюпредставительнаго правленія и иодагаемъ, что всѣ способы, направленные къ тому, чтобы обезпечить точное и постоянное соотвѣтствіе парламентской воли съ національной волей, превосходны и отвѣчаютъ самой сущности представительнаго правленія, что эти способы должны быть освящены нашими ко*нститу цюнными законами и могутъ быгь правильно и съ пользою примѣняемы всякій разъ, когда они ее запрещены консти гущей [176])