Прямое бюджетное субсидирование  

Принципиально иной характер материальная государственная помощь партиям приобретает с переходом к прямому субси&дированию партий, выделению им финансовых ресурсов из государственного бюджета. Данный шаг связан с серьезными политико -правовыми последствиями, далеко выходящими за рамки решаемой при этом конкретной задачи — материаль&ного облегчения положения буржуазных партий и их канди&датов.
Возрастает само значение государственной помощи.
Она приобретает характер одного из важнейших факторов функ&ционирования партийной системы, отныне с ней связаны не отдельные частные выгоды, го нередко сама возможность активного участия в политической жизни той или иной партии, то есть государственное финансирование партий отражается и на эволюции самих партий как самостоятельного института, и на их взаимоотношениях с государственной властью, уг&лубляя процессы институциализации партий, совершенство&вания их правового статуса. Наконец, введение подобной помощи приводит к дальнейшему укреплению государства как центрального звена в политическом механизме диктатуры монополий, обеспечивая для него новые возможности воз&действия на важнейшие компоненты политико-правовой структуры буржуазного общества.
Широко практикуемая сегодня в большинстве ведущих капиталистических стран идея прямой финансовой поддерж&ки политических партий за счет государственного бюджета впервьк была высказана еще в начале XX века. Она в изве&стной мере нашла отражение в предложении, с которым в 1907 году выступил американский президент Т. Рузвельт, заявивший о целесообразности перехода к прямому государ&ственному финансированию избирательных кампаний. По&скольку ведущую роль в подготовке и проведении этих кам&паний традиционно играют политические партии, реализация данного предложения практически в значительной степени свелась бы к финансированию партийной деятельности. В тот период, правда, сколько-нибудь серьезной поддержки подоб&ное предложение не получило; в течение последующих 60 лет, вплоть до утверждения JI. Джонсоном в начале 1967 года закона, вводящего механизм налоговых отчислений, ни один американский президент к этой проблеме не возвращался.
Первыми шагами на пути к практической реализации данной идеи можно считать юридическое оформление в Англии в 1937 году официального государственного поста лидера оппозиции, которому полагалось определенное жало&ванье. Большое значение имел не столько размер самого жа&лованья, сколько появление в государственном бюджете соответствующей (первоначально скромной) статьи о выделе&нии средств фактически на партийные нужды, юридическое признание целесообразности прямой финансовой поддержки партий. Впоследствии (акты о министрах Короны 1964 и 1975 гг.) перечень должностей в партийном аппарате оппози&ционной партии, взятых на государственное содержание, был расширен, заметно увеличены были и его размеры.
Послевоенный период дает примеры отдельных эпизо&дических финансовых субсидий политическим партиям, воп&рос о которых в каждом конкретном случае решался само&стоятельно и которые следует рассматривать скорее как ред&кое исключение. Так, в 50-е годы в Швеции государство дважды предоставляло политическим партиям средства для подготовки и проведения референдумов. Переход к финан&сированию партий на регулярной основе, создание соответ&ствующей системы и конкретного политико-правового ме&ханизма финансирования относятся лишь к середине 60 — началу 70-х годов, когда в целом ряде буржуазных стран были приняты специальные нормативные акты по данным вопросам.
При этом в одних случаях вопросы государственного финансирования политических партий регулировались узки&ми, сугубо специализированными юридическими докумен&тами, что вытекает уже из самого их названия: законы и постановления о финансировании политических партий Шве&ции (1965 г.)[††], Финляндии (1969 г.), Италии (1974 г.) и т. д. В других случаях они рассматривались в рамках более ши&роких по своему характеру нормативных актов, затрагиваю&щих наряду с финансовыми также более общие вопросы о месте и роли политических партий в государственном меха&низме, их функциях, задачах, структурной организации и т. п.: закон о политических партиях ФРГ 1967 года, дополненный в 1969 и 1983 годах, испанский декрет-закон о политических партиях 1978 года, дополненный в 1981 году 1б, закон о зада&чах, финансировании и предвыборной агитации политических партий Австрии 1975 года и др. Принципиального значения данные различия не имеют, поскольку в актах второй группы вопросы финансирования политических партий, как правило, находят не менее детальное и развернутое решение, чем в актах первой группы.
Перелом во взглядах господствующего класса, переход к прямой финансовой поддержке политических партий свя&зан с рядом объективных причин и преследует вполне опре&деленные социально-политические задачи.
В работах буржуазных политологов развернутого освеще&ния предпосылок введения института государственного фи&нансирования политических партий, как правило, нг дается. Те авторы, которые касаются данного вопроса, в основном пишут о роли политических партий в функционировании государственного механизма, о трудностях в мобилизации финансовых средств, о несовершенстве системы покрытия предвыборных расходов и т. п, то есть явно тяготеют к чисто институционному освещению проблемы, акцентируют прежде всего ее технико-юридические аспекты. А это дает формаль&ные основания для выводов о совершенствовании в связи с введением бюджетных субсидий политическим партиям институтов буржуазной демократии, о развитии политиче&ских прав и свобод (усилении «независимости» буржуазных кандидатов от воздействия со стороны частных интересов, «выравнивании» их шансов и т. п.). Между тем данная проб&лема обусловливается характером классовых отношений в современном буржуазном обществе, органически связана с общими тенденциями его политико-правового развития и может быть верно понята лишь с точки зрения анализа ее классовой сущности.
В данной связи одной из важнейших предпосылок пере&хода к прямому государственному финансированию полити&ческих партий следует считать стремление господствующего класса укрепить ведущие буржуазные партии, повысить их эффективность, тем самым содействуя стабилизации полити&ческого механизма диктатуры монополий в целом. Иначе говоря, обращение к прямому финансированию партий не&посредственно связано с развитием кризисных тенденций в политико-правовой надстройке буржуазного общества, пред&ставляет собой одно из направлений в попытках преодолеть эти тенденции.
Интересы господствующего класса настоятельно диктуют необходимость укрепления и усовершенствования партийного аппарата буржуазных партий, активизации их деятельности по всем направлениям с целью удержания в сфере своего идейно-политического контроля основной части избирателей, что в условиях повышения политической активности и созна&тельности масс требует все более крупных материальных за&трат. «...На пути политических изменений стоят финансовые преграды»17, — резонно отмечают английские специалисты, участвовавшие в подготовке проекта перехода к государствен&ному финансированию партий в Англии. Только повседневная деятельность партий обходится сегодня английским консер&ваторам в 12 млн. ф. ст.; ежегодный бюджет партии ОПР во Франции превышает 12 млн. франков; в США у демокра&тов он составляет около 5 млн., а у республиканцев доходит до 30 млн. долл; в ФРГ годовой бюджет партии ХДС равен 30 млн. марок, а ее баварского филиала ХСС — 9,6 млн. марок и т. д. Расходы партий значительно возросли, не говоря уже о расходах, связанных с подготовкой и проведением выборов, о которых речь шла выше и которые во много раз превышают размеры текущих затрат.
Неудивительны в данной связи все возрастающие слож&ности, с которыми приходится сталкиваться буржуазным партиям при решении проблем финансового обеспечения своей деятельности. Традиционные способы финансирования буржуазных партий далеко не всегда обеспечивают их адек&ватное решение. Частные пожертвования оо стороны бизнес&менов, бесспорно значительные, все же имеют преимущест&венно прагматический характер, в своей основной массе по&ступают лишь в период под"отовки избирательных кампаний и, следовательно, не могут і Тужить надежным источником финансового обеспечения де. Стельности партий в периоды между выборами. К тому же введение ограничений и отчет&ности при частном финансировании усложнило процедуру мобилизации денежных средств.
Потому-то в повестку дня и встал вопрос о прямом государ&ственном финансировании, обеспечивающем регулярное и стабильное пополнение партийных фондов: «Трудности, по&стоянно возрастающие в процессе получения средств для деятельности партий, — признает видный западногерманский государствовед К. Хессе, — со всей остротой поставили воп&рос об опосредствованном или непосредственном финансиро&вании партий из государственного бюджета»18. По сути дела, аналогичная мысль прослеживается и в официальном заявле&нии В. Жискар д'Эстэна, сделанном им вскоре после прези&дентских выборов 1974 года. «Речь идет не только о контроле,
6-747
но об обеспечении ресурсов партий; если ресурсов нет, то, значит, средства берутся откуда-то со стороны. Поэтому же&лательно, чтобы политические партии и большие выборы опирались на нормальное финансирование»19, — подчеркивал вновь избранный президент. Практические шаги в данном направлении во Франции, правда, были сделаны лишь пять лет спустя.
Проблема, однако, не ограничивается лишь сугубо финансо&выми аспектами. Еще более настоятельно буржуазным парти&ям требуется политическая поддержка. И институт государ&ственного финансирования открывает возможность такой поддержки, представляя собой новый сильный инструмент воздействия на партийную систему, дальнейшего приспособ&ления ее к интересам господствующего класса, что в условиях нарастающей неустойчивости буржуазных институтов власти имеет чрезвычайно важное значение.
Общее изменение исторической ситуации, обострение про&тивоборства между капитализмом и социализмом во всех областях, и особенно в борьбе идей, требуют от буржуазного государства активизации усилий на идеологическом фронте, развития и укрепления идейно-пропагандистского аппарата, а буржуазные партии представляют собой одно из звеньев такого аппарата, будучи весьма эффективным инструментом идеологической обработки масс. Таким образом, выделение средств из государственного бюджета на поддержание пар&тийной деятельности в известной мере можно рассматривать как одно из направлений решения общих идеологических задач, стоящих перед буржуазным государством на современ&ном этапе.


Прямое бюджетное субсидирование расширяет арсенал средств, посредством которых господствующий класс пыта&ется решать проблемы политического финансирования Тео&ретически это повышает возможность наведения некоторого порядка в данной области, ограничения или ослабления моно&полии частного капитала в контроле предвыборной деятель&ности буржуазных партий и соответственно большего учета общеклассовых интересов буржуазии. В сочетании с другими формалш правового регулирования использования финан&совых средств в политических целях бюджетные субсидии могли бы при определенных обстоятельствах явиться извест&ным противовесом частному финансированию, помочь в под&держании традиционных постулатов буржуазной демократии. Не случайно многие буржуазные авторы связывают с такими субсидиями надежды на определенную демократизацию по&литического процесса20.
Кроме того, обращение к государственному финансирова&нию партий открывает возможность для решения и более конкретных идеологических и политических проблем. Сам факт государственной помощи активно эксплуатируется идей&но-пропагандистскими службами, призванными доказывать мнимые превосходства буржуазной политической системы и буржуазной демократии, спекулирующими на некоторых внешних, формально демократических аспектах системы го&сударственного финансирования (предоставление денежных средств рабочим партиям, некоторое смягчение откровенной материальной дискриминации менее крупных буржуазных партий и т. п.). Бюджетные субсидии позволяют активизиро&вать усилия в борьбе с коррупцией и злоупотреблениями при подготовке выборов (правда, с весьма скромными практиче&скими результатами, хотя в пропагандистских целях об этом говорится много и широко). Государственная финансовая помощь в определенной степени обеспечивает для господст&вующего класса новые, более утонченные возможности борь&бы с коммунистическими партиями, содействуя подрыву их влияния в массах — ведь при этом компартии в ряде стран начинают получать деньги от буржуазного государства.
Наконец, нельзя не сказать и еще об одной стороне вопро&са. Государственное финансирование, по сути дела, открывает возможность для покрытия предвыборных расходов буржуаз&ных партий и их кандидатов за счет средств налогоплатель&щиков, то есть основной массы трудового населения. Иначе говоря, это своеобразная форма дополнительного перераспре&деления доходов, выгодная для господствующего класса, позволяющая ему экономить собственные средства. Благодаря механизму бюджетных дотаций широкие слои трудящихся помимо их воли оказываются втянутыми в финансирование буржуазных партий, политический курс которых прямо про&тиворечит их коренным интересам, на что справедливо обра&щается внимание, в частности, в партийных документах Гер&манской коммунистической партии21. И это рельефно вскры&вает классовую сущность рассматриваемого института, объяс&няя причины заинтересованности в нем всех буржуазных партий.
В числе факторов, содействовавших утверждению системы государственного финансирования партий, разумеется, необ&ходимо отметить также общее возрастание роли политических партий в общественно-политической и государственной жиз&ни. Этому фактору буржуазные авторы уделяют особое внима&ние: им-то зачастую и обосновывается сама правомерность прямой финансовой помощи партиям. При этом в одних слу&чаях обращается внимание именно на важность той роли, которую в настоящее время играют партии. Данная точка зрения отражена в одном из решений Федерального консти&туционного суда ФРГ, констатирующего, что, «поскольку проведение выборов является политической задачей и по&скольку конституция отводит решающую роль в ее осуществ&лении партиям, необходимо, чтобы государственные финан&совые средства использовались не только для подготовки непосредственно самих выборов, но также были доступны и для партий, участвующих в их организации и проведении»2 2.
В других случаях делаются даже попытки прямого отож&дествления партий с органами государства. «Демократия тре&бует публичного финансирования государственных органов, — отмечает Р. Краэ, — и особенно органов, выражающих волю народа, составной частью которых являются партии»23. Само законодательство о государственном финансировании партий ограничивается констатацией возросшего значения партий в политической жизни, что, по мнению буржуазного законодателя, наряду с потребностью определенной демокра&тизации системы финансирования избирательных кампаний дает достаточные основания для выделения государственных субсидий.
В данной связи необходимо отметить еще одну немаловаж&ную деталь: государственное финансирование зачастую имеет исключительно партийный характер, то есть бюджетные средства выделяются только для партий и представляемых ими кандидатов. Собственно, это очевидно уже как по логике обоснования правомерности субсидий, так и по самой форме законодательства: данные вопросы в основном регулируются в рамках -законов о партиях (или о финансировании партий). В дополнение к этому порой встречаются прямые юридиче&ские уточнения общего характера рассматриваемого института. «Возмещение расходов на избирательную кампанию — это собственно финансирование партий, предопределяемое вы&текающим из ст. 21 Основного закона публичным значением партий»24, — констатируется, в частности, в заключении по одному из дел Федеральной судебной палатой ФРГ.
В тех случаях, когда формальные ограничения отсутствуют, партийная ориентация государственной помощи предопреде- ляется фактическим положением дел, характером тех требо&ваний, которые предъявляются к независимым кандидатам. Так, в США теоретически в ходе президентских выборов на субсидии может претендовать любой кандидат, но для этого необходимо собрать в 20 штатах как минимум по 5 тыс. долл. индивидуальных пожертвований, каждое из которых в от&дельности не должно превышать 250 долл.[‡‡] Само по себе по&добное требование объективно «привязывает» кандидатов к авторитетной организации общефедерального масштаба, спо&собной справиться с такой задачей, — к одной из двух ведущих партий (причем даже это не всегда гарантирует автоматическое выполнение оговоренных условий).
При очевидной выгоде для буржуазии многих аспектов прямого бюджетного субсидирования партий данный инсти&тут одновременно ставил перед господствующим классом ряд сложных проблем как технико-юридического порядка (касающихся самого механизма предоставления субсидий), так и политических, затрагивающих отношения буржуазного государства с компартиями (которым буржуазный законо&датель, конечно же, предпочел бы не выделять субсидий, но во многих с лучах практически не мог этого не сделать4). Данным обстоятельством объясняются бурные дискуссии, острая политическая борьба, практически повсеместно сопро&вождающая разработку соответствующего законодательства, серьезные затяжки с его практической подготовкой и прет&ворением в жизнь.


Так, в Швеции вопрос о прямой финансовой помощи поли&тическим партиям впервые был поставлен в парламенте в 1934 году; депутаты неоднократно возвращались к его рассмотрению в 1935, 1945, 1946 и 1964 годах; в 1950 году была создана специальная правительственная комиссия для всесто&роннего изучения проблемы и подготовки соответствующих рекомендаций, которые в развернутом виде были представ&лены в 1951 году; окончательное же решение было принято лишь в 1965 году. В Италии вопрос о финансировании партий был поднят в 1953 году; в 1958 году к нему вернулись вновь, и он специально обсуждался на конференции ХДП; первый разработанный и оформленный проект законодательства о финансировании партий был представлен в парламентскую комиссию по конституционным вопросам к середине 60-х годов; ныне действующий закон о финансировании партийной деятельности был принят только в 1974 году.
Во Франции аналогичная проблема была затронута в 1946 году при подготовке текста конституции IV Республики. Она нашла детальную теоретическую разработку в трудах известных французских исследователей. Один из первых развернутых законопроектов по финансированию партий был внесен в парламент в 1971 году. В 1974 году президент респуб&лики официально подтвердил актуальность проблемы, заве&рив, что она будет разрешена в ближайшее время. Однако лишь пять лет спустя, в сентябре 1979 года, после отклонения более десятка подготовленных различными партиями законо&проектов, контролируемое в тот период буржуазными партия&ми французское правительство официально предложило свой законопроект, но и до настоящего времени данная проблема во Франции остается неурегулированной (предложенный правительством законопроект не получил одобрения в пар&ламенте).
В Соединенных Штатах вопрос о государственном финан&сировании предвыборных расходов партий и их кандидатов нашел свое законодательное оформление хронологически в более или менее сжатые сроки: от первой попытки законода&тельного оформления соответствующей идеи в 1966 году до принятия ныне действующего закона прошло всего восемь лет. Однако и здесь принятие закона сопровождалось острей&шей политической борьбой, продолжающейся до сих пор.
Борьба эта в значительной мере имеет партийную окраску. Сторонником прямого бюджетного субсидирования высту&пает демократическая партия, позиции которой, помимо про&чих причин, предопределяются, по сути дела, хроническим дефицитом партийного бюджета. Противниками государст&венных дотаций являются республиканцы, опасающиеся, что это может подорвать их традиционное преимущество перед демократами в финансовой области. Саму идею та&ких дотаций они характеризуют как «попытку одной из групп конгрессменов (имеются в виду демократы. — В.Д.) дорваться до средств налогоплательщиков, с тем чтобы использовать их в своих собственных целях»[§§].
Борьба между демократами и республиканцами предопре&делила судьбу закона 1966 года — он просуществовал лишь несколько месяцев и уже в мае 1967 года был отменен. Еще менее удачной оказалась вторая попытка: предложенный в 1967 году законопроект о честных выборах (Honest Elec&tions Act), одобренный финансовым комитетом сената, не был даже поставлен на голосование. Законопроект, кстати говоря, учитывая негативный опыт предыдущего законо&дательства, впервые выдвигал идею прямых государствен&ных дотаций безотносительно системы налоговых отчислений со стороны избирателей; кроме того, он предполагал распро&странение государственной помощи на выборы как президен&та, так и сенаторов, не исключая в перспективе и нижнюю палату конгресса.
В законе 1971 года идея государственного финансирования была одобрена[***], но республиканцы тут же добились включе&ния в него поправки, предусматривавшей отсрочку ее практи&ческой реализации до 1973 года, сорвав тем самым надежды демократической партии на возможность некоторой помощи со стороны государства в ходе президентских выборов 1972 года.
Закон 1974 года, наконец, учредил в США институт госу&дарственного финансирования, но и в данном случае респуб&ликанцам удалось его ограничить лишь рамками президент&ских выборов. Позже сенатом было принято решение о вве&дении аналогичной системы при выборах в конгресс, однако опять же благодаря усилиям республиканцев дважды, в 1978 и 1979 годах, оно было провалено палатой представи&телей. Немаловажную роль при этом сыграло лобби сторон&ников комитетов политических действий — последователь&ных приверженцев прежде всего республиканской партии: ведь механизм таких комитетов, как уже отмечалось, явля&ется сегодня ведущим каналом, через который корпорации предоставляют частную материальную помощь этой партии.
Столкновение различных социальных и политических интересов в связи с разработкой механизма государственного финансирования партий предопределило значительное раз&нообразие форм и способов ее реализации. Различна прежде всего целевая направленность государственных дотаций. В од- них случаях решение проблемы основывается на традицион&ном подходе к партиям как к инструменту по подготовке и проведению выборов: бюджетные средства выделяются для финансирования лишь предвыборных расходов партий; все остальные расходы при этом они обязаны покрывать за счет собственных средств. В других случаях нашел отражение более широкий взгляд на партии: государство финансирует как предвыборную, так и текущую деятельность партий (иног&да только текущую деятельность). Такой вариант, разумеется, более выгоден для буржуазных партий, открывает возмож&ность для лучшего их материального обеспечения, позволяя более свободно распоряжаться предоставляемыми средствами
По-разному определяется общий объем государственной помощи: он может быть жестко фиксирован или зависеть от количества принявших участие в голосовании избирателей. Различны принципы распределения государственных средств между отдельными партиями: исходным критерием может служить либо количество собранных в ходе выборов каждой партией голосов, либо количество полученных партиями депутатских мандатов. Различны формы предоставления госу&дарственной помощи: иногда она выделяется для выдвину&тых партиями кандидатов, но чаще — самим партиям; в последнем случае она может передаваться партиям непосред&ственно или в косвенной форме (через парламентские партий&ные фракции).
Наряду с общей по своему характеру финансовой помощью встречаются случаи и конкретного целевого выделения госу&дарственных средств: на партийную печать, на обеспечение деятельности работающих под идейно-политическим руковод&ством партий молодежных организаций, для организации работы парламентских партийных фракций, на администра&тивные нужды и др. По времени предоставления государствен&ная помощь может предшествовать избирательной кампании, что равнозначно фактическому авансированию политических партий государством, но может выделяться и в виде компен&сации произведенных расходов, осуществляемой уже после выборов; в одних случаях она имеет форму единовременного перечисления определенной суммы, в других — дробится, предоставляется в форме отдельных поступлений.
В условиях каждой страны конкретные технико-юриди&ческие особенности механизма государственного финансиро&вания партий обусловливаются соотношением внутриполити&ческих, классовых сил, отражают своеобразие политических форм господства монополистического капитала, представляя собой один из инструментов такого господства. Очевидно, что те или иные «детали» соответствующего законодатель&ства немаловажны, поскольку от них зависит, сколько партий и какие именно получат основную выгоду от государственных субсидий, как это отразится на соотношении сил между пра&вящими буржуазными партиями и партиями рабочего класса, на широте практических возможностей рабочих, и прежде всего коммунистических, партий участвовать в политической и государственной жизни.
Примером финансирования только предвыборной деятель&ности политических партий может служить механизм госу&дарственных субсидий в Соединенных Штатах. Специфика данного механизма такова, что можно говорить даже не столько о финансировании политических партий, сколько о финансиро&вании выборов: собственно, именно эта идея лежит в основе упоминавшегося закона 1974 года (кстати, и формально посвя&щенного, в отличие от соответствующего законодательства других буржуазных стран, не политическим партиям, а изби&рательным кампаниям). По существу, однако, учитывая ту роль, которую при подготовке и проведении выборов играют политические партии, это практически мало что меняет (разве что лишний раз подчеркивает четкую целевую направлен&ность государственных дотаций исключительно для пред&выборной деятельности политических партий): в конечном счете дотации передаются именно политическим партиям и поддерживаемым ими кандидатам.
Более того, фактическое положение вещей дает основание считать, что система государственных субсидий в США имеет преимущественно партийный характер. Тот отражающий спе&цифику политико-правового механизма США факт, что суб&сидии предоставляются не только политическим партиям, но и непосредственно кандидатам, причем даже в большей части кандидатам, чем партиям, не противоречит приведенной оценке. Ведь практическая возможность получения теми или иными кандидатами таких субсидий обеспечивается, как уже отмечалось, лишь благодаря партийной поддержке и, даже более того, лишь благодаря поддержке только одной из двух основных американских партий — республиканской или демократической.
Государственное финансирование, согласно закону, имеет ограниченный характер: оно распространяется только на президентские выборы (выборы в конгресс финансируются традиционным образом, то есть за счет частных пожертвова&ний). Учитывая особенность сложившегося в США порядка выдвижения кандидатов на пост президента, бюджетные средства на проведение избирательной кампании выделяются в два этапа. На первом этапе — период первичных выборов — каждый партийный кандидат может получить до 7,35 млн. долл. из государственной казны при условии, что он сумеет собрать аналогичную сумму в виде частных пожертвований и что его общие расходы на данном этапе не превысят 14,7 млн. долл.[†††] На втором этапе — после официального утверждения кандидатуры национальным съездом партии и до момента голосования — размер государственных субсидий каждому кандидату равен 29,5 млн. долл., причем данная сумма состав&ляет предел допустимых для второго этапа расходов. В допол&нение к ней каждый кандидат может израсходовать из своих личных или семейных фондов лишь 50 тыс. долл. Прибегать к частному финансированию на данном этапе запрещается. С формально-юридической точки зрения никаких пред&варительных условий, тем более политического характера, при предоставлении права на субсидии американское законо&дательство не предусматривает; теоретически на государст&венную помощь могут претендовать кандидат любой партии и даже независимые кандидаты. Однако в отношении таких кандидатов, в отличие от кандидатов двух ведущих партий, действует во многом иной юридический механизм.


Прежде всего право на государственную помощь канди&даты, не представляющие республиканскую или демократи&ческую партии, могут получить только при повторном участии в президентских выборах и только в том случае, если в ходе предыдущей избирательной кампании они собрали не менее 5% голосов. С 1968 по 1980 год ни одной третьей партии этого добиться не удалось; в 1980 году только один независимый кандидат (Дж. Андерсон) сумел пробиться сквозь 5-процент&ный барьер. Общая сумма субсидий для таких кандидатов определяется пропорционально количеству полученных ими голосов, то есть в любом случае будет гораздо ниже в сравне&нии с субсидиями для республиканской и демократической партий (каждая из которых получает одинаковую сумму вне зависимости от результатов голосования). Наконец, и это наиболее важно, государственная финансовая помощь кандидатам третьих партий и независимым оказывается в форме компенсации произведенных затрат, осуществляемой после голосования, тогда как кандидаты республиканской и демократической партий получают дотации при организа&ции избирательной кампании, то есть фактически авансиру&ются.
Другими словами, сам юридический механизм государст&венного финансирования в США направлен против кандида&тов третьих партий; создавая искусственные, и притом значи&тельные, преимущества для двух ведущих партий, он содейст&вует консервации существующей партийной системы. «Ланд&шафт американской политической жизни усеян трупами мно&гих потенциальных третьих партий...»25, — не без горькой иронии замечает «Ньюсуик», обращая внимание на эффек&тивность охранительной функции существующего законо&дательства, а американский историк, преподаватель одного из колледжей в Северной Вирджинии Дж. Маклеллан, го&воря конкретно о проведенной в 1974 году реформе, о полити&ческом значении нововведений, подчеркивал: «Если бы в одной из 115 зарубежных стран, за которыми госдепартамент следит как за возможными нарушителями прав человека, находящиеся у власти партии позаимствовали миллионы из государственной казны на свои собственные кампании и не дали ни гроша своим противникам, это бы не расценивалось как реформа»26.
Наряду с кандидатами бюджетные средства в США выде&ляются и непосредственно для партийного аппарата — по 4,5 млн. долл. (с поправкой на инфляцию) для каждой партии. Они предназначаются для организации съездов по выдвиже&нию кандидатов. Помимо этого каждая партия может в ходе выборов истратить на своего кандидата из собственных средств дополнительную сумму, размер которой определяется из расчета 2 цента на каждого человека, достигшего избиратель&ного возраста, то есть примерно 4,8 млн. долл.
Все упомянутые ограничения расходов действуют только в отношении кандидатов, пользующихся бюджетными сред&ствами. Однако любой кандидат имеет право от них отказать&ся — система государственного финансирования в США носит факультативный характер. В таком случае, согласно решению Верховного суда от 1976 года, все ограничения на пред выбор- ные расходы снимаются, и кандидат получает право свободно пользоваться таким источником финансирования, как част&ные пожертвования.
Общий размер бюджетных расходов, связанных с введе&нием государственного финансирования партий при президент&ских выборах в США, составляет, учитывая опьгг избиратель&ных кампаний 80-х годов, немногим более 100 млн. долл. Предполагавшееся распространение системы государственной помощи на выборы в конгресс, по оценкам американских спе&циалистов, потребовало бы дополнительно около 53 млн. долл. бюджетных средств.
Американский опыт оказал заметное воздействие на раз&работку проекта механизма государственного финансирования партий в Англии. В настоящее время государство здесь ока&зывает материальную поддержку партиям, но преимущест&венно в косвенных формах, непосредственно финансовых субсидий английские партии не получают, но в соответ&ствии с подготовленным в 1981 году проектом такого рода субсидии предполагается ввести. Предоставляться они, как и в Соединенных Штатах, будут только для покрытия пред&выборных расходов партий.
Заимствован у американцев и сам принцип подхода к опре&делению размера дотаций: предусматривается, что на каждые 2 ф. ст., предоставленных частным лицом в фонд той или иной партии в избирательном округе, государство, в свою очередь, будет выделять из казны еще 2 ф. ст. руководству этой партии Иначе говоря, общий размер дотации поставлен в прямую зависимость от количества членов или сторонников партии, готовых поддержать ее небольшими пожертвования&ми. Согласно предварительным подсчетам, учитывающим расстановку сил в начале 80-х годов, аналогичный механизм потребовал бы выделения примерно 9,9 млн. ф. ст. бюджет&ных средств, в том числе консерваторы получили бы 2>2 млн. ф. ст., лейбористы — 1,9 млн. ф. ст., либералы — 0,7 млн. ф. ст., другие более мелкие партии — в общей сложности около 5 мла ф. ст.27
Во многом схожий подход к организации государственного финансирования партий характерен и для западногерманского законодательства. С формально-юридической точки зрения здесь, как и в США, финансируется только предвыборная деятельность политических партий Правда, выдерживается данный принцип не всегда последовательно. Государственное субсидирование партий, введенное в ФРГ на основе упо- минавшегося решения Федерального конституционного суда от 1958 года, вообще его не признавало: партии финансиро&вались на широкой основе, как в ходе выборов, так и в период между ними; при этом объем государственных дотаций, в 1959 году составлявший 5 млн марок, к 1966 году вырос уже до 38 млн. марок.
Решением от 19 июля 1966 г. Федеральный конституцион&ный суд существенш пересмотрел свою прежнюю позицию, констатировав, что обеспечение за счет государственного бюджета повседневной деятельности партий противоречит п.2 ст. 20 и п. 1 ст. 21 Основного закона ФРГ. Поскольку конституция говорит только о тех аспектах партийной дея&тельности, которые связаны с участием в выборах, и поскольку избирательные кампании ограничены во времени, было приз&нано допустимым и юридически оправданным возмещение лишь предвыборных расходов партий. Более того, в решении специально оговаривается, что компенсации подлежат те расходы, которые имеют только прямое отношение к подго&товке и проведению выборов.
3 декабря 1968 г. было сделано еще одно уточнение. Про&являя явную непоследовательность, вступая в противоречие с уже сделанными выводами и оценками, Федеральный консти&туционный суд на этот раз признал, что современная избира&тельная кампания «не может ограничиваться коротким перио&дом»; что «уже оо следующего года после проведения выбо&ров» необходимо начать изучение электората, проводить зондажи общественного мнения в целях подготовки к очеред&ным выборам; что необходимо заранее готовить предвыбор&ные плакаты, другой рекламно-пропагандистский материал и т. п.
На этой основе было признано целесообразным авансиро&вание деятельности политических партий, то есть выделение им бюджетных средств в периоды между выборами, в чем отдельные исследователи не без основания усматривают тен&денции частичного восстановления прежде существовавшей системы общего финансирования партий, включая и их по&вседневную деятельность28. Действительно, если предвыбор&ные расходы начинают осуществляться за 2—3 года до выбо&ров, в них даже при самой строгой отчетности нетрудно за&маскировать определенную часть текущих расходов. Отмечен&ная позиция лежит в основе соответствующего раздела (разд. IV, §18—22) закона о политических партиях ФРГ 1967 года, регулирующего порядок государственного финан- сирования политических партий, хотя в известной мере дис&сонирует с характерным для него широким признанием функ&ций и задач политических партий29.
В соответствии с законом государство компенсирует поли&тическим партиям расходы, связанные с подготовкой и про&ведением парламентских выборов, выделяя для этого сред&ства из расчета 5 марок на одного избирателя. Избирательный корпус ФРГ составляет более 43 млн. человек (выборы 1980 г.), следовательно, общая сумма государственных субсидий пре&вышает 150 млн. марок[‡‡‡].
Государственные средства выделяются для всех партий, выдвигавших своих кандидатов в период избирательной кампании (до 1967 г. бюджетные средства предоставлялись только парламентским партиям). Лишаются права на субсидии лишь те партии, которые собрали менее 0,5% голосов[§§§] при голосовании по партийным спискам (так называемые «вторые голоса») или менее 10% при голосовании по выдвигаемым в избирательных округах персональным кандидатурам («первые голоса»).
Государственное финансирование в ФРГ носит исключи&тельно партийный характер: бюджетные средства выделя&ются только политическим партиям, более того, только в связи с конституционно признаваемым и регламентируемым участи&ем политических партий в подготовке и проведении выборов. Независимые кандидаты, не фигурирующие в том или ином партийном списке, в ФРГ, в отличие, например, от американ&ской практики, получить бюджетные дотации не могут, какое бы количество голосов они ни собрали. Причем данная спе&цифика западногерманского законодательства обусловлива- ется не только фактическим положением, но и юридически, подтверждением чего могут служить упоминавшиеся реше&ния Федерального конституционного суда и Федеральной судебной палаты.
Распределение государственных средств между партиями, принимавшими участие в выборах и получившими по общим итогам голосования право на субсидии, осуществляется про&порционально количеству собранных ими голосов. Определе&нием общих сумм, причитающихся каждой партии, а также их выплатой занимается президент (председатель) бундестага на основе соответствующего заявления от руководства пар&тии, подаваемого президенту в письменной форме в течение двух месяцев после первого собрания бундестага. Закон предусматривает возможность авансирования политических партий (на основе результатов предшествующих выборов). При этом выплаты осуществляются в дробном порядке: за два года до очередных выборов в размере 10%, за год — 15%, в год очередных выборов — 35% от подлежащей к выплате суммы. Общий объем авансовых выплат не может превышать 60% причитающейся той или иной партии суммы.
Государственное финансирование партий в ФРГ распро&страняется также и на выборы в представительные органы земель — ландтаги. Объем и формы такого финансирования регулируются соответствующим законодательством земель, разработанным и принятым в соответствии с предписанием (разд. IV, § 22) федерального закона о политических партиях и на его основе.
Система компенсации предвыборных расходов партий за счет бюджетных средств в определенной степени практику&ется также во Франции. Объем ее здесь, правда, ограничен. Она применяется, как и в Соединенных Штатах, лишь в от&ношении президентских выборов, но в более скромных масш&табах. Сам механизм президентских выборов здесь значитель&но проще, а их временные рамки строго ограничены; не говоря уже о том, что многие прямые расходы по организации и проведению выборов здесь традиционно берет на себя госу&дарство.
Правовой механизм финансирования президентских изби&рательных кампаний во Франции регулируется декретом № 64-231 от 14 марта 1964 г., ст. 17 которого говорит о пред&выборных расходах, оплачиваемых государством: стоимость бумаги, типографской краски и подготовки рекламно-ин&формационного материала, рассылаемого избирателям; изго- товление предвыборных афиш и плакатов, аренда специаль&ных панно для их расклейки; выступления кандидатов с изложением своей предвыборной платформы по радио и телевидению и др. Статья 19 декрета фиксирует объем и порядок предоставления прямых финансовых дотаций, сум&ма которых ограничена 10 тыс. франков для каждого кан&дидата, а выплачиваются они в виде компенсации расходов после выборов; правом их получения пользуются лишь те кандидаты, которые в ходе выборов собрали не менее 5% голосов (из 10 участников президентских выборов 1981 г. данный рубеж преодолели лишь четверо; в 1974 г. из 12 уча&ствовавших в президентских выборах кандидатов дотации получили только трое).
На государственном бюджете страны система субсидиро&вания партий практически никак не отражается: дело в том, что в соответствии с существующим во Франции законода&тельством каждый кандидат на пост президента обязан внести залог в 10 тыс франков, как раз равный размеру субсидий. По сути дела, субсидирование, таким образом, сводится к возвращению внесенного залога, да и то далеко не всем кан&дидатам.
Принципиально иной характер механизма государствен&ного финансирования политических партий, предусматривае&мого законопроектом от 19 сентября 1979 г. (до сих пор, правда, так и не утвержденного), который был подготовлен и предло&жен контролировавшими в тот период французское прави&тельство буржуазными партиями В отличие от американской или западногерманской практики, данный законопроект ос&новывается на диаметрально противоположных началах, пре&дусматривая финансирование только текущей деятельности политических партий; проблему покрытия предвыборных расходов, согласно этому законопроекту, партии по-прежне- му должны решать самостоятельно, без непосредственного участия государства. «Принцип (механизма государственного финансирования политических партий. — В. Д.) заключа&ется в том, — подчеркивала, публикуя законопроект, фран&цузская газета «Матэн», — что государство будет принимать участие в ежегодных расходах партий и политических груп&пировок, обеспечивающих их текущую деятельность... Наряду с этим речь идет о гарантии доходов политических партий, но не об участии государства в финансировании их избира&тельных кампаний»30.
В соответствии с законопроектом предполагается, что госу- дарственное финансирование должно распространяться лишь на представленные в парламенте политические партии, более того, только на крупные парламентские партии: для того чтобы получить право на дотации, политическая партия долж&на располагать 30 парламентскими мандатами в национальном собрании или сенате. Критерием распределения дотаций между отдельными партиями является также количество парламентских мандатов: пропорционально их числу должны выделяться бюджетные средства В законопроекте специаль&но обращается внимание на недопустимость получения поли&тическими партиями какой-либо финансовой помощи из-за границы — нарушение данного положения карается тюрем&ным заключением на срок до четырех лет и штрафом до 250 тыс. франков; полученные незаконным образом суммы конфиску&ются в пользу государства.
Данный законопроект не решает важнейших вопросов, обычно связываемых с обращением к институту государст&венного финансирования политических партий, не предусмат&ривая практически никаких мер ни по ограничению размеров предвыборных расходов, ни по оказанию политическим пар&тиям какой-либо финансовой помощи для их покрытия. «Основная проблема, — подчеркивал один из депутатов пар&тии ОПР К. Лаббе, критикуя предложенный буржуазным правительством законопроект, — заключается в финансирова&нии избирательных кампаний, а не в компенсации расходов на функционирование самих партий»3'. Кроме того, проект ставит в явно дискриминационное положение мелкие цент&ристские партии, традиционно играющие немаловажную роль в политической жизни Франции Неудивительно, что он не встретил іюддержки среди необходимого большинства фран&цузских парламентариев.
Конструируя механизм государственного финансирования, законодательство ряда буржуазных стран идет по пути соче&тания принципов, используемых американским законодатель&ством, и опыта разработки соответствующего законодатель&ства во Франции, вводя систему одновременного параллель&ного финансирования как предвыборных расходов, так и текущей деятельности политических партий, стремясь тем самым преодолеть недостатки каждого отдельно взятого ва&рианта. Подобного рода система финансирования политиче&ских партий функционирует, например, в Италии.
Итальянский закон № 195 от 2 мая 1974 г. о финансирова&нии политических партий предусматривает комбинированный механизм предоставления партиям государственной помощи. Прежде всего вводится система возмещения предвыборных расходов политических партий. Такие выплаты осуществля&ются в форме компенсации, выплачиваемой после окончания выборов. Авансирование партий в Италии не разрешается, но, в отличие, например, от западногерманского законодатель&ства, не допускается также и задержек с выплатами: обычно политические партии могут получить деньги сразу же после подсчета голосов и предоставляются они непосредственно партиям (их получение оформляется через политического секретаря партии).
Общая сумма компенсации предвыборных расходов сос&тавляет 15 млрд. лир. Распределяется она между отдельными политическими партиями двояким образом. Большая ее часть— 85% — распределяется между всеми политическими партия&ми пропорционально числу собранных в ходе выборов нижней палаты парламента голосов. Оставшаяся часть—15% — рас&пределяется равными долями только между теми политиче&скими партиями, которые выставляли собственные партий&ные списки не менее чем в двух третях избирательных округов и получили не менее 2% голосов в масштабах всей страны. Тем самым обеспечиваются определенные финансовые льго&ты для наиболее крупных, общенациональных партий, пред&выборная деятельность которых, естественно, связана с более значительными расходами.
Наряду с этим закон говорит и о финансировании текущей деятельности политических партий, для чего из бюджетных средств в общей сложности выделяется ежегодно 45 млрд. лир (финансирование текущей деятельности партий в Италии осуществляется на ежегодной основе). Порядок предоставле&ния данного вида субсидий, правда, более сложен. Формально данные средства выделяются не для партий, а для парламент&ских партийных групп (фракций): две трети указанной суммы (30 млрд. лир) передается в распоряжение парламентских групп в палате депутатов и одна треть (15 млрд лир) — пар&ламентским группам в сенате. Получение их оформляется председателями парламентских групп по распоряжению пред&седателя соответствующей палаты.
Распределение выделенных бюджетных средств между представленными в той или иной палате парламентскими партийными группами осуществляется пропорционально ко&личеству полученных каждой политической партией парла&ментских мандатов. Непосредственно на нужды парламентских партийных групп, однако, может быть использована лишь очень незначительная часть предоставляемых финансовых средств, их основная масса (95%) по закону должна быть передана в распоряжение политических партий. Другими словами, закон, по сути дела, предусматривает систему опо&средствованного финансирования текущей деятельности по&литических партий (в отличие от компенсации предвыборных расходов, осуществляемой непосредственно); распространя&ется это финансирование только на парламентские партии, и его объем находится в прямой зависимости от силы позиций партии в парламенте.
Обеспечивая помощь политическим партиям за счет госу&дарственных средств, итальянский закон в общих чертах касается и других источников финансирования При этом он прямо запрещает финансирование политических партий со стороны органов государственного управления и самоуправ&ления, государственных учреждений и государственных ком&паний, а также компаний с участием государственного капи&тала. Финансирование политических партий со стороны част&ных фирм и предприятий не запрещается, но возможность его обусловливается обязательным соблюдением ряда фор&мальностей: получение специального для этого разрешения компетентного органа данной фирмы, отражение объема выде&ленных для поддержки политических партий средств в фи&нансовой отчетности фирмы и др.
В Скандинавских странах правовой механизм государст&венного финансирования партий отличается определенной спецификой: он более разработан в технико-юридических деталях, разнообразнее по своим формам. Проблема финан&совой поддержки политических партий в Скандинавских странах решается на широкой основе: государство своими дотациями обеспечивает текущую деятельность политических партий, однако специальных дотаций для покрытия пред&выборных расходов, в отличие, например, от Италии, здесь не предусматривается (в период выборов государство оказы&вает дополнительную материальную помощь политическим партиям, но преимущественно в косвенных формах — печа&тание избирательных бюллетеней, оплата стоимости бумаги, типографской краски и т. п.). Бюджетные средства предостав&ляются политическим партиям ежегодно (в Дании — даже ежемесячно), вне зависимости от того, предстоят очередные выборы или нет. При этом деньги поступают от государства к политическим партиям, опять же в отличие от Италии, открыто, непосредственно, без каких-либо передаточных инстанций.
Право на получение субсидий, как правило, связывается с некоторыми требованиями, преграждающими путь к бюд&жетным средствам мелким, маловлиятельным организациям. В Норвегии, например, таким правом пользуются лишь те политические партии, которые выдвигают своих кандидатов не менее чем в половине избирательных округов. В Финляндии государственные дотации предоставляются только тем поли&тическим партиям, которые занесены в специальный партий&ный реестр, .для чего необходимо либо представительство в парламенте, либо сбор не менее 5 тыс. подписей; если полити&ческая партия 2 раза подряд не получает ни одного парламент&ского мандата, она исключается из партийного реестра и ли&шается права на государственную помощь.
В Швеции соответствующим критерием является количе&ство собираемых в ходе выборов голосов: законодательно фиксируемый минимум составляет 12% голосов в отдельном избирательном округе или 4% — в масштабах страны. Согласно поправке 1972 года, право на получение прямой государствен&ной помощи, правда в более ограниченных размерах, получили также политические партии, собирающие в масштабах страны 2,5% голосов.
Благодаря подобным ограничениям государственное фи&нансирование в Скандинавских странах распространяется лишь на парламентские политические партии[****]. Неудивителен в этой связи и преобладающий принцип распределения бюд&жетных дотаций — пропорционально числу контролируемых каждой политической партией парламентских мандатов. В Норвегии дотации распределяются на основе полученных политическими партиями в ходе парламентских выборов голосов. В Швеции, кроме того, предусматривается парал&лельное выделение субсидий для парламентских партийных групп — от 3 тыс до 4,5 тыс. крон в год за каждый парла&ментский мандат (в зависимости от того, является партия правящей или оппозиционной). Аналогично западногерман&ской политико-правовой практике в Швеции с 1969 года существует также так называемая система «коммунальной поддержки партий», то есть самостоятельный механизм фи&нансирования за счет местных бюджетов политических пар&тий, представленных в органах самоуправления коммун и ландстингов3 2.
Государственные дотации политическим партиям в Скан&динавских странах не имеют четко фиксированного общего объема: высокие темпы инфляции вынуждают регулярно пересматривать их размеры. Так, первоначально в 1965 году законодательство в Швеции, например, определяло бюджет&ную помощь партиям из расчета 60 тыс. крон в год за каждый парламентский мандат, в 1972-м выделялось уже 70 тыс., в 1976-м—107 тыс., а в 1977 году — около 143 тыс крон за мандат. Общий объем государственной помощи шведский партиям составил в 1966 году 23,4 млн. крон, в 1976-м — 56,2 млн., а в 1982 году он уже равнялся 79,5 млн. крон.
Предоставление государственной помощи, как правило, сопровождается введением контроля со стороны государства за использованием выделенных финансовых средств.
Наиболее деятельно правовой механизм такого контроля предусматривается, в частности, западногерманским законо&дательством — ему посвящается целый раздел (разд. V, § 23—31) закона о политических партиях ФРГ. В соответ&ствии с законом каждая политическая партия должна еже&годно предоставлять публичный отчет о всех источниках своего финансирования. Отчеты сдаются председателю бун&дестага до 30 сентября и впоследствии публикуются в феде&ральном вестнике — официальном издании парламента. Сос&тавляются отчеты по строго определенной схеме, включающей, в частности, такие статьи, как: членские взносы; взносы членов парламентских фракций и другие аналогичные ре&гулярные поступления; доходы от партийного имущества, а также от проводимых партией мероприятий (сбыт печатной партийной продукции и т. п.); пожертвования; кредиты; государственные дотации и др.


При этом закон дает подробные уточнения в отношении многих конкретных деталей: что следует понимать под поступ&лением в партийную кассу (включая сюда и различные ра&боты, услуги, предоставляемые партии, а также мероприятия, посредством которых другими лицами или организациями осуществляется агитация за партию); каков минимум стоимо- стного выражения подобных услуг и мероприятий, подлежа&щих обязательному отражению в отчете (обычно свыше 1 тыс. марок); каков допустимый максимум пожертвований, при которых необязательно указывать имя лица, дающего деньги (до 20 тыс. марок в течение одного календарного года); в каких случаях в отчете отражаются кредиты (если их сумма превышает 1 тыс марок и они не погашены до конца текущего финансового года) и т.
д. Более того, в законе даже содержит&ся специальное указание на необходимость «аккуратного ведения бухгалтерского учета» и фиксируется срок хранения бухгалтерских документов (пять лет).
Закон предусматривает обязательную проверку финансо&вого отчета политических партий, подробно регулируя как сам его порядок, так и порядок назначения соответствующих контролеров. Должным образом оформленное заключение по проверке сопровождает отчет и подлежит вместе с ним офи&циальному опубликованию. Несвоевременное или неточное оформление и представление отчета сопровождается жесткой санкцией — лишением права на государственные дотации. Подобная постановка вопроса в сочетании с конкретностью и детальностью предъявляемых к отчету требований обеспе&чивает возможность весьма эффективного контроля со сторо&ны государства за состоянием финансовых дел каждой поли&тической партии, а косвенно — и за ее общим положением, за резервами ее пропагандистского потенциала.
Во многом сходно, различаясь только степенью детализа&ции, решаются соответствующие вопросы законодательством большинства других буржуазных стран Закон о политиче&ских партиях Австрии, широко заимствующий в данном отно&шении законодательный опыт ФРГ, обязывает партии вести точный учет использования государственных дотаций и парал&лельно требует ежегодной публичной отчетности о всех видах доходов и расходов политических партий (ст. 2, § 4). Детально регулируя порядок и формы отчетности (данным вопросам посвящается практически половина законодательного акта), закон предусматривает двойную проверку финансовой дея&тельности политических партий: со стороны министерства финансов, контролирующего общие финансовые отчеты по&литических партий, и со стороны министерства внутренних дел, отдельно контролирующего расходы по их предвыборной рекламно-пропагандистской деятельности.
Жестко фиксирует сроки и порядок отчетности закон о финансировании политических партий Италии. Финансовые отчеты партий, согласно требованиям закона, должны состав&ляться строго по весьма пространному образцу, специально прилагаемому к закону. В законе (ст. 3) особо подчеркивается, что дотации политические партии получают только «за дея&тельность, соответствующую их предназначению».
Проект французского закона о финансировании полити&ческих партий 1979 года предусматривает создание специаль&ной комиссии из чиновников счетной палаты — органа, конт&ролирующего состояние финансовых дел государственных учреждений, министерств и ведомств. Предполагается, что эта комиссия должна контролировать использование выделяе&мых политическим партиям бюджетных средств и ежегодно подготавливать для рассмотрения в парламенте соответствую&щий финансовый отчет. Суммы, признанные комиссией ис&траченными не по назначению, в иных, чем предусмотрено в законе, целях, согласно законопроекту, подлежат обязатель&ному возвращению в государственную казну.
Американское законодательство менее конкретно в данном отношении, но оно, в отличие от других буржуазных стран, предусматривает определенное поощрение для кандидатов, аккуратно и своевременно представляющих отчеты о своих предвыборных расходах; затраты на содержание необходи&мых в этих целях технических работников и аппарата (юристы, бухгалтерия и др.) в соответствии с законом не включаются в лимиты допустимых предвыборных издержек.
Единственной страной, в которой предоставление государ&ственных субсидий формально не сопровождается законода&тельным требованием отчетности о состоянии партийных бюджетов, является Швеция. Правовая доктрина этой страны считает недопустимым требовать финансовой отчетности со стороны организаций, чья деятельность носит идеологический характер. Тем не менее шведские партии регулярно сообщают развернутые сведения о своих бюджетах как в части поступ&лений, так и по отдельным статьям расходов. Кроме того, финансовая деятельность политических партий фактически подлежит определенному административному контролю на основе других законодательных актов: отдельных положений уголовного кодекса, запрещающего, в частности, получение партиями материальной помощи из-за границы и использо&вание ее в пропагандистских целях, для подрыва доверия к существующим государственным институтам, к проводимому правительством внутри- и внешнеполитическому курсу; на основе закона об акционерных обществах и закона об экономи- ческих объединениях, не допускающих использование такими обществами и объединениями своих финансовых ресурсов в целях, не соответствующих их непосредственной производ&ственной деятельности, и др.
Итак, утверждение в практике большинства ведущих буржуазных стран механизма государственного финансиро&вания политических партий имеет большое правовое и прак&тико-политическое значение, привнося немало новых важных моментов в функционирование политического механизма дик&татуры монополий, заметно сказываясь на отдельных его составных компонентах.
Прежде всего, и в наиболее очевидных формах, переход к бюджетным дотациям отражается на положении ведущих партий господствующего класса, представляющих интересы крупного бизнеса, а также крупных социал-демократических, реформистских партий, периодически формирующих пра&вительства и являющихся интегральной частью политиче&ского механизма диктатуры монополий33. Названные партии оказались в наибольшем выигрыше, поскольку, как правило, именно на них приходится основной объем таких дотаций.
В Италии, например, христианские демократы в настоящее время получают около 40%, а совместно с другими буржуаз&ными партиями свыше половины общей суммы государствен&ных субсидий. В США государственную помощь получают практически только две ведущие буржуазные партии — республиканцы и демократы. В ФРГ фактически 100% го&сударственных дотаций приходится лишь на представленные в парламенте политические партии (а таковых, как известно, в ФРГ постоянно с 1961 г. было только три: ХДС/ХСС, СДПГ и СвДП; положение изменилось лишь в 1983 г., когда парламентские мандаты удалось получить также так называе&мой партии «зеленых». При этом блок ХДС/ХСС получал и продолжает получать примерно половину всех выделяемых средств). В Швеции буржуазным партиям достается около половины, а совместно с социал-демократами — почти 96% государственных дотаций и т. д. Не случайно именно буржуаз&ные и реформистские партии зачастую выступали инициато&рами и наиболее последовательными сторонниками соответ&ствующего законодательства.
Государственное финансирование содействует укреплению финансовой базы буржуазных партий. Разумеется, его физи&ческий объем не обеспечивает решения всех стоящих перед партиями материальных проблем — значение его в данном отношении не следует преувеличивать, — но бюджетные суб&сидии вносят существенный вклад в их решение. При этом большое значение имеет сам характер таких поступлений — их стабильность, гарантированность как в отношении размеров денежных средств, так и, что также немаловажно, времени предоставления. Для партийного руководства, таким образом, обеспечивается большая свобода действий при подготовке конкретных политических кампаний и мероприятий, так как во многих случаях заметно облегчается задача финансового покрытия соответствующих расходов. Данное обстоятельство, как предполагается, должно оказать благоприятное воздей&ствие на текущую деятельность буржуазных партий, в изве&стной мере содействуя активизации их организационной и идейно-пропагандистской работы.
Организационному укреплению буржуазных партий в значительной мере содействуют некоторые технико-юри- дические особенности механизма предоставления государст&венной финансовой помощи. Так, выделение самостоятель&ных сумм для парламентских партийных фракций, а тем более оказание политическим партиям помощи через партийные фракции объективно приводит к более четкому определению роли фракций в партийном аппарате, повышению их значения именно как интегральной часта партийного аппарата, появле&нию известных новых моментов во взаимоотношениях между партийным руководством и фракциями, укреплению их взаи&мосвязи. Кроме того, правовая регламентация финансовых отношений между политическими партиями и фракциями фактически означает, как отмечают сами буржуазные поли&тологи, материальное закрепление императивного мандата, существующего между политической партией и членами ее парламентской фракции34.
Еще более отчетливо стремление содействовать органи&зационному укреплению буржуазных партий посредством механизма их государственного финансирования прослежи&вается в такой упоминавшейся выше детали данного механиз&ма, как тесная взаимоувязка общего объема бюджетных дота&ций с размером и количеством мелких частных пожертвований. Тем самым дополнительно привлекается внимание руковод&ства буржуазных партий к организационно-массовой работе, вводится элемент прямой материальной заинтересованности политических партий в том, чтобы эта работа проводилась на постоянной основе и в широких масштабах, что в конечном счете, как предполагается, может положительно сказаться на увеличении числа членов и сторонников буржуазных пар&тий, укреплении их влияния в массах. Собственно, именно такие цели и преследует соответствующее законодательство. «Наш план, — подчеркивают, в частности, авторы англий&ского проекта государственного финансирования политиче&ских партий, — побуждает политические партии искать боль&шее число членов, которые могли бы сделать небольшие взносы, а не ограниченное число членов с крупными дотация&ми. Мы хотели бы надеяться, что, облегчая взносы в фонд политической партии, мы будем также побуждать тех, кто делает эти взносы, к участию в политической жизни и вступ&лению в ту политическую партию, которую они выберут»35.
На данное обстоятельство обращают внимание и американ&ские политологи: «Сбор пожертвований стал гораздо более трудным и дорогим делом, — констатируется в специальном информационном материале, объясняющем характер прове&денной в США в 1974 году реформы порядка финансирования избирательных кампаний. — Раньше кандидату было доста&точно обратиться к нескольким состоятельным людям и либо занять, либо получить в качестве пожертвования такую сумму, которая позволяла сразу же развернуть избирательную кампанию. Сейчас сбор средств приходится производить на широкой основе, и многие кандидаты рассылают по почте сотни тысяч призывов об оказании им материальной под&держки»36.
Изложенные факты свидетельствуют, что государствен&ное финансирование политических партий, по замыслу бур&жуазного законодателя, призвано стать инструментом укреп&ления политического механизма диктатуры монополий. При этом расчет делается на тесную взаимосвязь, взаимозависи&мость отдельных компонентов данного механизма. Буржуаз&ное государство, стремясь к более эффективной защите инте&ресов господствующего класса, изыскивает дополнительные финансовые ресурсы для поддержки и усиления буржуазных партий. Активизация же деятельности последних, стабилиза&ция их позиций на политической арене, как предполагается, должны оказать обратное воздействие на всю систему буржу&азных институтов власти, в том числе и на буржуазное госу&дарство, содействуя их общему укреплению, повышению их надежности как инструмента охраны интересов крупного бизнеса. Данной конечной целью — стремлением по возмож&ности к более полному обеспечению предопределяемых новой исторической ситуацией потребностей монополистического капитала, собственно, и обусловливается как само обращение к институту государственного финансирования партий, так и общий характер, основная политическая направленность конк&ретного правового механизма предоставления и распреде ления бюджетных средств.
Разумеется, отмеченная задача далеко не всегда решается прямолинейно, только так, как было бы наиболее выгодно для господствующего класса. Такая возможность исключа&ется в связи с существующим в современных условиях соот&ношением сил как в отдельных капиталистических странах, так и на международной арене в целом.
Чувствуя потребность в оказании финансовой помощи ведущим буржуазным партиям, господствующий класс вы&нужден согласиться с тем, что известная часть такой помощи будет предоставляться и социал-демократическим партиям.
Это вынужденная уступка со стороны господствующего класса; исключить ее он не может, точно так же, как бессилен в изменившейся исторической обстановке исключить перио&дическую передачу контроля над правительственной властью социал-демократам, позиции которых в ряде стран столь значи&тельны, что иногда социал-демократические партии не только поддерживали, но, перехватывая инициативу, и сами высту&пали инициаторами соответствующего законодательства, стре&мясь извлечь для себя максимальную выгоду от института государственного финансирования политических партий.
Более того, в некоторых случаях буржуазии приходится мириться даже с тем, что государственные субсидии получает ее классовый противник — коммунистическая партия. Ко&нечно же, такие возможности буржуазный законодатель стре&мится максимально ограничить, варьируя правовой механизм предоставления и распределения бюджетных субсидий, со- гласуя его с общими преобладающими в той или иной стране методами господства монополистического капитала. В целом там, где эти методы более жесткие, он действует более прямо&линейно, добиваясь ограничения круга пользующихся госу&дарственными дотациями политических партий только бур&жуазными партиями (США) или буржуазными и реформист&скими партиями (ФРГ).
Там, где буржуазия использует более гибкие методы гос&подства, не попирает открыто традиционные буржуазно- демократические институты (Швеция, Финляндия, Норве&гия, Италия и др.), круг политических партий, пользующихся государственной помощью, более широк, она порой доступна также для партий, не представленных в парламенте, и для компартий. Однако и в данных случаях основная социально- политическая ориентация буржуазного законодательства ос&тается неизменной: таким партиям государственная помощь оказывается в меньшем объеме и всегда, когда позволяют обстоятельства, дополнительно ограничивается.
Говоря об общем значении института государственного финансирования политических партий, нельзя не отметить то воздействие, которое при этом оказывается на эволюцию самих политических партий как самостоятельных организаций. Финансовая поддержка со стороны государства содействует укреплению буржуазных партий, дальнейшему повышению их роли в общественно-политической и государственной жизни. Однако параллельно она привносит немало нового в сам характер политических партий, деформируя их традицион&ную природу, стимулируя процессы известного «огосударств&ления» партий. «Государственное финансирование, — отме&чает К. Хессе, обращая внимание на данный аспект проб&лемы, — призванное способствовать выполнению партиями возложенных на них задач, может привести к деформации характера партий как свободных, негосударственных обра&зований и искажению соотношения политических сил»37.
Деформирующий эффект наиболее ощутим при финанси&ровании текущей деятельности политических партий. Такое финансирование означает, что партийный аппарат в известной мере оказывается в положении, аналогичном положению государственного органа или учреждения: его сотрудники отныне как бы переходят на содержание государства. Это не может не привносить принципиально новые моменты в сам психологический климат, не сказываться, пусть подсознатель&но, ш отношении партийных функционеров к буржуазному государству. Усиление элементов консерватизма и конфор&мизма, большей склонности идти на соглашения и компро&миссы при этом становится практически неизбежным.
Но дело не только в этом. Выделяя средства на текущую деятельность политических партий, буржуазное государство получает широкие возможности контроля за партийной дея&тельностью; более того, тем самым создается весьма эффек&тивный инструмент воздействия на политические партии, приспособления их как самостоятельного института к потреб&ностям буржуазного государства, а в конечном счете к по&требностям крупного бизнеса. Формально контроль носит лишь финансовый характер, однако в косвенной форме, в связи с той ролью, которую играют сегодня деньги в полити&ческой жизни капиталистических стран, такой контроль мо&жет приобретать политический характер, особенно когда контролируется деятельность партий демократической оппо&зиции, и прежде всего компартий.
Направления и методы использования буржуазным госу&дарством финансовых рычагов воздействия довольно разно&образны.
Благодаря бюджетным дотациям буржуазное государство получает возможность полного контроля за состоянием фи&нансовых дел всех пользующихся дотациями политических партий, в чем заключаются одна из основных уловок господ&ствующего класса, обеспечивающая для него немаловажные выгоды в социально-политическом плане, и одно из убедитель&ных свидетельств несовместимости механизма государствен&ного финансирования партий с нормами демократии по суще&ству. Выделяя финансовые средства, составляющие лишь часть партийного бюджета, буржуазное государство требует отчетности по всему бюджету — о всех источниках финанси&рования политических партий с подробным указанием имен или названий организаций, предоставляющих финансовую помощь; о всех видах деятельности политических партий, связанных с получением денежных доходов, равно как и о всех направлениях расходования партийных средств. Разу&меется, это делает возможным получение правящими кругами многих сведений о партиях рабочего класса, которые могут быть использованы в ущерб этим партиям, в борьбе за огра&ничение их роли в политической жизни.
Кроме того, выделяя бюджетные средства, буржуазное государство оставляет за собой право последнего слова при решении вопроса о том, какие партии могут пользоваться этими средствами, а какие нет. Разумеется, данный вопрос решается не прямолинейно: технические «детали» механизма государ&ственного финансирования, равно как общий характер пра&вового регулирования деятельности политических партий (с его обтекаемыми формулировками об обязанности соблю&дать демократию и т. п.) позволяет при необходимости всегда найти повод для исключения нежелательной партии из числа пользующихся правом на государственные субсидии. Такое решение является сильной дискриминационной мерой, сразу же серьезно ослабляющей позиции партии, ограничивающей ее возможности участия в общественно-политической и госу&дарственной жизни- При этом немаловажное политическое значение, очевидно, имеет не только непосредственно дискри&минационная мера, но и сама потенциальная угроза возмож&ности обращения к ней в любой момент.
Наконец, буржуазное государство способно варьировать и сам объем дотаций, предоставляемых тем или иным полити&ческим партиям. Так как произвольное решение об измене&нии размеров финансовой помощи какой-либо конкретной партии, конечно, недопустимо, правящие круги, заботясь о внешней респектабельности режима, предпочитают косвен&ные меры: в их распоряжении широкий арсенал средств, открыто юридически или скрыто фактически осложняющих активное участие коммунистических и рабочих партий в изби&рательных кампаниях. А результаты выборов, как отмечалось, прямо отражаются на объеме бюджетных субсидий.
Ограничивая доступ коммунистическим и рабочим партиям к средствам массовой информации, раздувая антикоммунисти&ческую истерию, правящие круги, например, добиваются того, что эти партии собирают меньшее число голосов и, сле&довательно, получают меньший объем помощи, если она предо&ставляется на основе количества полученных в ходе выборов голосов. Используя антидемократические избирательные сис&темы, правящие круги снижают представительство коммуни&стических и рабочих партий в парламенте, что дает аналогич&ный эффект, если критерием распределения субсидий явля&ется количество парламентских мандатов и т. д.
Каждый франк, доллар или марка бюджетных дотаций для коммунистических и рабочих партий, таким образом, по своему политическому весу, по тем социально-политическим силам, которые обеспечивают возможность его получения, оказываются гораздо «тяжелее» по сравнению с соответствую&щими единицами дотаций для буржуазных партий. Нагляд&ным подтверждением тому может служить соотношение реального политического веса буржуазных партий и партий рабочего класса во многих капиталистических странах, с одной стороны, и соотношение размеров получаемых соответ&ствующими партиями дотаций — с другой. В этом — еще одно немаловажное проявление несправедливости, антидемо&кратической сущности действующего в капиталистических странах механизма государственного финансирования полити&ческих партий.
В данной связи нельзя не сказать еще об одном аспекте проблемы. Государственное финансирование создает пред&посылки для активного воздействия буржуазного государства не только на отдельные политические партии, но и на партий&ные системы в целом, содействуя их стабилизации, закрепле&нию выгодного для господствующего класса соотношения сил на внутриполитической арене или изменения его в жела&тельном для буржуазии направлении. Собственно, именно это и признает Р. Краэ, говоря об искажающем эффекте государ&ственного финансирования на соотношение политических сил: «Фактически суммы, выделенные партиям.., служат отчасти для финансирования следующих выборов. А это приводит к явному неравенству между участниками предвыборной борьбы; неравенству, которое способствует консервации соот&ношения сил в парламенте»38.
Правовой механизм предоставления государственной по&мощи политическим партиям (оговариваемые при этом усло&вия, льготы для парламентских партий, авансирование веду&щих партий, приемы косвенного ограничения размеров дота&ций и т. д.) позволяет в ходе выборов обеспечить явные или скрытые преимущества для основных буржуазных партий, помогая им удержаться у власти; существенно осложняет действия партий рабочего класса, подспудно стимулирует процессы реорганизации партийной системы путем объеди&нения мелких буржуазных партий и группировок вокруг крупных партий монополистического капитала.
Показательно в данном отношении мнение, высказанное французской газетой «Монд» в связи с опубликованием зако&нопроекта о государственном финансировании партий в стране, обусловливающего право на субсидии чрезвычайно высоким минимумом парламентских мандатов. Газета сразу же усмотре&ла в этом скрытое давление на группу «экологов» со стороны партии союз за французскую демократию, стремившейся в в тот период (в связи с подготовкой к президентским выборам 1981 г.) заручиться максимально широкой поддержкой раз&личных политических сил: только в обмен на такую поддерж&ку «экологи» смогли бы получить доступ к бюджетным до&тациям39. Аналогичную точку зрения в применении к оценке политико-правовой практики ФРГ высказывает западно&германский профессор К. Зиферт, считающий, что при суще&ствующем положении вещей «мелкие партийные образования практически не имеют возможности действовать вполне самостоятельно »40.
Наконец, институт государственного финансирования по&литических партий нередко используют в пропагандистских целях. «Предлагая ввести четкую и ясную систему государст- венного финансирования политических партий.., — отмечал, например, бывший французский президент В. Жискар д'Эс- тэн, указывая на целевую направленность соответствующего законодательства, — правительство желает улучшить ту сто&рону функционирования демократических институтов, кото&рая вызывает особенно многочисленные критические за&мечания»4 1.
Государственную финансовую помощь партиям буржуаз&ные политологи рассматривают как средство «демократиза&ции» политической жизни, ее известного «оздоровления». При этом чаще всего приводятся три основных аргумента: во-первых, создание более благоприятных возможностей для деятельности всех политических сил, в том числе и оппози&ционных, включая даже компартии, в ряде случаев также получающие дотации; во-вторых, ограничение воздействия на политическую жизнь со стороны частных интересов; в-третьих, сокращение возможностей коррупции. При бли&жайшем рассмотрении ни один из этих аргументов, однако, не выдерживает критики.
Определенный эффект в плане улучшения положения оппозиционных партий соответствующее законодательство действительно дает, но такая оценка справедлива лишь в отношении буржуазных оппозиционных партий, да и то только некоторых. При этом несколько сглаживаются преимущества, которыми всегда располагают правящие буржуазные партии, ибо, как справедливо отмечает французский политолог А. Гроссер, «существует тысяча и один способ помочь прави&тельственной партии из государственных фондов, не говоря об этом»42. Бюджетные дотации позволяют узаконить мате&риальную помощь правящим партиям со стороны государства, сделать ее публичной и, главное, доступной также для буржу&азных оппозиционных партий, которые тоже получают при&бавку к своим партийным бюджетам. Но, во-первых, оказы&ваемая им помощь по объему, как правило, меньше помощи, получаемой правящими буржуазными партиями, и, во-вторых, скрытая поддержка правящих партий при этом не устраняется, секретные фонды не ликвидируются. Иначе говоря, серьезные материальные преимущества находящихся у власти буржуаз&ных партий и при государственном финансировании сохраня&ются, что обеспечивает им преимущество в борьбе за дальней&шее сохранение контроля над правительственной властью.
Совершенно не соответствует действительности тезис о том, что государственные дотации ликвидируют зависимость буржуазных партий от частных интересов. Ни в одной стране, где введена и функционирует система государственного фи&нансирования политических партий, дотации не покрывают всех потребностей партий в деньгах, и уж тем более не покрыва&ют они всех расходов, связанных с подготовкой и проведением выборов. Достаточно отметить, что в ФРГ бюджетные суб&сидии в ходе парламентских выборов 1976 года составили около 150 млн. марок, а общие расходы партий достигали 280 млн. марок; в США во время президентской избиратель&ной кампании 1980 года государство предоставило партиям и их кандидатам немногим более 100 млн. долл., а президент&ские выборы в целом обошлись в 2,5 раза дороже и т. д.
Государственные дотации составляют хотя и существен&ную, но, как правило, меньшую (менее 50%) часть партийных бюджетов тех буржуазных партий, которые ее получают: в ФРГ, например, дотации составляют у ХДС 32%, у ХСС — 48, а у СвДП — 32% их общего партийного бюджета, в Италии у ХДП они достигают 40% бюджета, в Швеции у умеренной коалиционной партии — около 47%.
Традиционные источники финансирования, и прежде всего пожертвования со стороны частных фирм и корпораций, таким образом, для ведущих буржуазных партий по-прежнему сохраняют свое значение, не говоря уже о более мелких бур&жуазных партиях, которые таких дотаций вообще не получают или получают их в мизерном объеме, существуя исключитель&но за счет пожертвований. И наче говоря, и при государствен&ном финансировании (в том виде, в каком оно существует сегодня) буржуазные партии продолжают ощущать острую потребность в деньгах, а это неизбежно приводит к сохранению их зависимости от частного капитала, то есть сохранению воз&можности для господствующего класса фальсифицировать традиционные институты буржуазной демократии с помощью денег.
Практическим тому подтверждением может служить дея&тельность комитетов политических действий в США. Впрочем, этого не отрицают и многие буржуазные специалисты. «Прин&цип равенства порождает существенные трудности в вопросе о распределении средств и в финансировании из других источ&ников, — вынужден констатировать К. Хессе, — так как под&держка другими организациями и учреждениями сохраняется; тем самым проблема фактического равенства партий решается не полностью»43. Более того, сохранение возможности воз&действия на политическую жизнь, в частности, на партии 7 747 оо стороны частного капитала отдельными буржуазными теоретиками рассматривается даже как известный позитивный момент44, который якобы гарантирует партии от полного подчинения государственной власти45.
Не менее беспочвенными оказались надежды ограничить с помощью государственного финансирования партий полити&ческую коррупцию. Бюджетные субсидии не лимитировали масштабов использования денег в политике — почвы, на которой возникает коррупция. Они не устранили возможно&стей давления на буржуазные партии со стороны частного капитала — движущей силы коррупции. Они осуществляются в рамках общественной системы, подчиненной законам рынка, диктату капитала — коренной первопричины коррупции. Не&удивительно в данной связи, что реально ощутимым новым фактором, сопровождающим переход к государственному финансированию, стало не снижение масштабов коррупции, но, напротив, появление ее новых видов, новых форм право&нарушений, вырастающих из попыток обойти накладываемые вновь разработанным законодательством ограничения.
Частных пробелов и недостатков в законодательстве о финансировании политических партий, разумеется, немало. Данный факт признается многими буржуазными специа&листами, отмечающими, например, что практическая его эф&фективность в большинстве случаев оказалась гораздо ниже ожидаемой. Но суть проблемы не только в этом. По своему социально-политическому содержанию принимаемые меры направлены не столько на борьбу с существующим злом, со всепроникающим влиянием денег в политике, сколько на определенное упорядочение их использования частным капи талом в политических целях, иначе говоря, нацелены на защиту интересов буржуазного государства как совокупного капиталиста. Ограничивая размеры частных пожертвований, затрагивая при этом некоторые конкретные интересы отдель&ных форм и корпораций, буржуазное государство преследует лишь одну цель: защитить глобальные интересы крупного бизнеса, разработать более четкие «правила игры», способные обеспечить повышение эффективности политического меха&низма господства владельцев этих фирм и корпораций как класса.


Вводя государственное финансирование партий, буржуаз&ный законодатель, по сути дела, лишь модернизирует, при&спосабливает к новым историческим условиям механизм использования такого мощного средства воздействия на политику, как деньги, несколько перераспределяет бюджет&ные ресурсы между отдельными звеньями политического механизма диктатуры монополий, привлекает собранные за счет рядового налогоплательщика средства для укрепления как этих отдельных звеньев, так и всей системы буржуазных институтов власти в целом.
В связи с переходом к системе государственного финанси&рования политических партий, выделения им прямых дотаций за счет бюджетных средств неизбежно встал вопрос об отно&шении буржуазного государства к коммунистическим и рабо&чим партиям, об их роли и месте в этой системе. В этом слу&чае, конечно, необходимо сразу же оговориться, что прак&тически данная проблема ограничивается сравнительно уз&ким кругом капиталистических стран. Речь идет прежде всего об Италии, а также об Испании и некоторых Сканди&навских странах. Что касается Франции и Греции, то здесь этот вопрос стоит скорее в теоретическом, чем в практико- политическом плане, поскольку институт государственного финансирования партий пока что не введен, хотя в Греции возможность перехода к бюджетному субсидированию поли&тических партий предусматривается конституционно (ст. 29, п. 2, Конституции Греции), а во Франции соответствующий законопроект, как уже отмечалось, даже был предложен в 1979 году самим буржуазным правительством (но отклонен пар&ламентом).
Ограниченность нынешнего масштаба проблемы, однако, никак не умаляет ее большого политико-правового значения. Вопрос о том, предоставлять бюджетные субсидии комму&нистическим партиям или нет, и если да, то как и в каком объ&еме, а точнее, каким образом максимально ограничить выде&ляемую им государственную помощь, очевидно, является од&ним из важнейших вопросов, решаемых буржуазным законо&дателем, оказывая существенное воздействие и на разработку соответствующего законодательства, и на его технико-юри&дические особенности, и на его общий характер. Вопрос об отношении к коммунистическим партиям при распределении государственных дотаций «затрагивает самое сердце демокра&тической жизни»46, — признает А. Кампана, довольно точно передавая политическое значение проблемы.
По сути дела,буржуазному законодателю пришлось решать противоречивую в своей основе задачу: конструировать та&кой политико-правовой механизм государственного финан&сирования, который одновременно, с одной стороны, обеспе- чивал бы для буржуазных партий все преимущества, связан&ные с государственной помощью, а с другой — максимально ограничивал возможность использования предоставляемых льгот для компартий.
Внутренняя противоречивость требований явилась основ&ной причиной серьезных задержек при разработке соответст&вующего законодательства. Показателен в данном отношении, в частности, опыт Франции. Именно нежелание предоставлять субсидии коммунистам и практическая невозможность обойти их, выделяя помощь буржуазным партиям, надолго задержали здесь подготовку соответствующего правительственного зако&нопроекта И этого, собственно, не скрывали в правящих кругах. «Вы хотите, чтобы государство финансировало ком&мунистическую партию ?»47, — откровенно говорил, напри&мер, на одной из пресс-конференций бывший президент В. Жискар д'Эстэн, своим риторическим вопросом ясно рас&крывая подлинные причины трудностей, с которыми столкну&лось буржуазное правительство Франции, решая рассматри&ваемую проблему.
Данные обстоятельства сказались также на общем характе&ре буржуазного законодательства о финансировании полити&ческих партий, предопределив его сложность и непоследова&тельность во многих вопросах; развернутую формулировку требований, обеспечивающих партиям право на субсидии; детальность и многоплановость механизма контроля за фи&нансовой деятельностью политических партий (требование ре&гулярной отчетности по всему партийному бюджету, по всем статьям расходов и поступлений в партийную кассу, хотя государственные дотации составляют лишь меньшую часть бюджета партий); введение специального института контро&леров и требование ревизионных заключений по проверке финансовой отчетности. Отмеченные технические «детали» имеют четкую целевую установку: ограничить размеры субси&дий для коммунистических партий там, где они их получают, а в принципе — и саму возможность их получения коммунис&тами.
Позиции компартий в отношении государственного фи&нансирования политических партий в каждом конкретном слу&чае предопределяются в зависимости от особенностей соответ&ствующего законодательства, специфики политико-правового механизма выделения и распределения бюджетных субсидий.
Так, Левая партия — коммунисты (ЛПК) в Швеции поддер&жала законопроект о бюджетном финансировании политиче- ских партий. В ходе его подготовки ЛПК боролась за более демократическое решение проблемы, добиваясь, в частности, распределения государственных субсидий не по количеству парламентских мандатов, а в соответствии с числом собран&ных в ходе выборов голосов. Не имея достаточных сил, чтобы отстоять свою позицию, ЛПК в конце концов проголосовала за поддержанный большинством вариант и в настоящее время такие субсидии получает.
Аналогичную позицию заняли коммунисты Финляндии и Италии, поддержав при обсуждении в парламентах своих стран соответствующие законопроекты. В Италии, правда, полного единства по данному вопросу не была (определенная часть членов и сторонников ИКП, особенно на местах, вы&сказывалась против государственных дотаций). Благодаря силе своих позиций, ИКП сумела оказать определенное влия&ние на процесс подготовки соответствующего законодатель&ства. Коммунистам удалось, в частности, добиться того, чтобы большая часть дотаций на покрытие предвыборных расходов распределялась пропорционально количеству собранных в ходе выборов голосов (в отношении дотаций на текущие партийные расходы этого сделать не удалось). Более того, в значительной мере именно поддержка компартии помогла отстоять принятый закон о государственном финансировании партий от нападок со стороны сил реакции: когда в ходе июнь&ского референдума 1978 года был поставлен вопрос об его отмене, ИКП призвала своих избирателей высказаться за его сохранение[††††].
Иначе обстоит дело во Франции. Предложенный буржуаз&ным правительством в 1979 году вариант государственного финансирования партий столь очевидно несправедлив и не&демократичен (он, как уже отмечалось, предусматривает го&сударственное финансирование лишь текущей деятельности политических партий и ничего не говорит о помощи полити&ческим партиям в покрытии их предвыборных расходов; кро&ме того, бюджетные субсидии, согласно проекту, доступны лишь для парламентских партий, причем лишь для крупных парламентских партий, располагающих не менее 30 парламентс&кими мандатами в Национальном собрании), что коммунисты даже отказались участвовать в предварительных консульта&циях по законопроекту, проводившихся премьер-министром со всеми партиями. «Уважение принципа независимости пар&тий, — отмечается в специальном заявлении Политбюро ФКП по этому вопросу, — совершенно несовместимо с государст&венным финансированием в том виде, в котором оно предла&гается президентом Республики»48. При этом ФКП подчерки&вает, что она выступает против данного конкретного варианта решения проблемы, а не против идеи государственных дота&ций партиям, как таковой. Эту идею в принципе она не отвер&гает, предлагая свое, демократическое решение вопроса, пре&дусматривающее оказание государственной материальной по&мощи политическим партиям прежде всего в покрытии их предвыборных расходов, обеспечивающее возможность полу&чения такой помощи для всех участвующих в избирательной кампании политических партий, гарантирующее справедли&вый, подлинно демократический механизм распределения бюджетных субсидий в соответствии с реальным политичес&ким влиянием той или иной политической партии и т.д.49
Отрицательную позицию в отношении существующего порядка государственного субсидирования партий занимают также коммунисты ФРГ. Действующий порядок субсидиро&вания ГКП расценивает как явно антидемократический, по&скольку он охватывает только парламентские партии, более того, вынуждает всех граждан ФРГ, независимо от их поли&тических взглядов и убеждений, участвовать в таком субси&дировании. В своих партийных документах50 ГКП решительно выступает за отмену подобного порядка государственных до&таций. И неудивительно: механизм их распределения в его современном виде не только исключает для коммунистов возможность получения государственной помощи, но в прин&ципе направлен на вытеснение с политической арены ГКП, как, впрочем, и всех других, кроме представленных в парла&менте, политических партий.
Судя по общим оценкам, преобладающей точкой зрения среди компартий буржуазных стран сегодня является в принципе положительное отношение к институту государст&венных дотаций (критику вызывает конкретный порядок их предоставления в отдельных странах, ставящий коммуни&стов в явно дискриминационное положение). При этом общая позиция коммунистов, в отличие от буржуазных партий, предопределяется прежде всего отнюдь не материальными соображениями (хотя проблемы финансового обеспечения своей деятельности им решать гораздо сложнее, чем, напри&мер, ведущим буржуазным партиям, которым щедро помогает крупный бизнес). «Мы поддерживаем закон о финансирова&нии партий, — подчеркивал член Политбюро ИКП А. Кос- сутта, — хотя мы меньше других заинтересованы в нем непо&средственно. Иначе говоря, мы руководствуемся не нашими безотлагательными потребностями, хотя они очень велики. Мы можем сказать, что мы вполне в состоянии справиться своими силами оо всеми нашими главными проблемами»51.
Институт государственного финансирования компартии рассматривают как инструмент возможной демократизации общественно-политической и государственной жизни И это для них принципиально важно: ведь борьба за демокра&тию, как известно, является для коммунистических пар&тий составной частью борьбы за социализм. «Мы поднимаем этот вопрос (о государственной помощи политическим пар&тиям. — В. Д.) в интересах демократии, — писал Коссутта, об&ращая внимание на основную причину заинтересованности коммунистов в бюджетных субсидиях, — чтобы дать партиям возможность... играть ту роль, которую они должны играть в соответствии с демократической конституцией»52.
Потенциально известные возможности в данном отношении система государственного финансирования политических пар&тий, конечно же, предоставляет: ведь она содействует ук&реплению материальной базы политических партий, в том числе и партий рабочего класса, а это, в свою очередь, соз&дает предпосылки для активизации идейно-пропагандист&ской и организационной работы политических партий. Кроме того, определяя свои позиции по отношению к рассматрива&емому институту, коммунистические партии учитывают, в ка&кой степени материальная государственная помощь полити&ческим партиям позволяет ограничить присущие буржуазному обществу пороки, снизить зависимость политических партий от воздействия частных интересов, лимитировать масштабы политической коррупции.
Реализовать выдвигаемую коммунистическими партиями в связи с введением института государственного финансиро&вания политических партий во главу угла задачу в практи&ческом плане, однако, достаточно сложно. Буржуазное за&конодательство о финансировании политических партий име&ет четкую социально-политическую направленность, ориенти&ровано на защиту интересов господствующего класса: оно фиксирует политико-правовой механизм выделения и распре&деления государственных дотаций, выгодный прежде всего для ведущих буржуазных партий, обеспечивающий предостав- ление именно им львиной доли таких дотаций, содействую&щий усилению прежде всего именно их политических пози&ций, закреплению отвечающего лишь интересам монополис&тического капитала общего соотношения сил на внутриполи&тической арене. Все это существенно ограничивает потенци&альные возможности рассматриваемого законодательства. В данной связи деятельность коммунистических партий строит&ся по двум основным направлениям.
С одной стороны, коммунистические партии добиваются последовательного и неуклонного соблюдения того законо&дательства, которое уже принято и введено в действие. Ак&туальность и большая политико-правовая значимость этой задачи обусловливается тем, что сам господствующий класс, отстаивающие его интересы политические партии отнюдь не заинтересованы в четком соблюдении принятых нормативных предписаний. Они стремятся всевозможными путями выхо&лостить позитивное содержание законодательных норм, ищут обходные пути и лазейки. И возможности для этого у буржу&азных политических и государственных деятелей, у предста&вителей большого бизнеса весьма широкие, поскольку само законодательство не перекрывает да и не ставит своей за&дачей перекрыть все обходные пути для частного капитала, тем более крупного, влиять на политическую жизнь.
Иначе говоря, само принятие закона еще не обеспечива&ет решение задачи борьбы с политической коррупцией — не&обходимо, чтобы этот закон четко соблюдался, реально дей&ствовал. «Закон сам по себе не делает честными отдельных членов тех или иных партий, но он придает силу имеющим&ся в каждой партии честным людям в борьбе с нечестны&ми»53, — подчеркивают, например, итальянские коммунис&ты, говоря о данной стороне вопроса. Именно на этом прежде всего и концентрируют свои усилия коммунистические пар&тии, добиваясь того, чтобы уже принятое законодательство стало реальным, действующим, чтобы нормативно предусмат&риваемые ограничения на частное финансирование политичес&ких партий строго соблюдались, чтобы ведущие буржуазные партии в своих финансовых отчетах отражали все источники поступления финансовых средств в свои партийные кассы, чтобы партийные бюджеты стали действительно гласными, а виновные в нарушении закона, в финансовых махинациях не&избежно несли бы соответствующее наказание. Это в извест&ной мере уже содействовало бы оздоровлению общественно- политической и государственной жизни капиталистических стран, хотя, разумеется, по существу проблемы бы еще не решало, поскольку само законодательство о государствен&ном финансировании политических партий остается непосле&довательным и несовершенным.
Потому-то, с другой стороны, коммунистические партии ведут активную борьбу за пересмотр действующего законода&тельства с целью его демократизации, повышения его эффек&тивности в борьбе с политической коррупцией.
Другими словами, стремясь использовать механизм госу&дарственного финансирования в интересах борьбы за демокра&тию, коммунисты последовательно настаивают на демократи&зации самого этого механизма, предлагая различные варианты его совершенствования, устранения существующих в нем недостатков, ликвидации тех его положений, которые ущем&ляют интересы партий рабочего класса. Соответствующие предложения компартий четко изложены, например, в заявле&нии Политбюро ФКП от 28 октября 1978 г., в специальном решении ЦК ИКП (июнь 1974 г.), в выступлениях членов партийного руководства, публикациях периодической партий&ной печати Их общее содержание сводится к следующему.
Во-первых, компартии добиваются демократизации обще&го характера законодательства о финансировании политиче&ских партий. В этих целях они предлагают пересмотреть усло&вия предоставления государственной помощи, расширить круг партий, которые могли бы ею пользоваться, сделать ее более равномерной. Важным пунктом их требований является предложение о реорганизации механизма контроля за финан&совой деятельностью партий, осуществление его в рамках представительных учреждений, а не чиновниками (ФКП, например, еще в первые послевоенные годы выдвинула идею создания в этих целях специальной парламентской ко&миссии). И главное, коммунисты настаивают на исключении возможности под предлогом контроля вмешиваться во внутри&партийные дела со стороны представителей государственной власти, требуют уважения независимости и самостоятельности всех партий. «Мы никогда не согласимся, чтобы нас контро&лировали, инспектировали или что-либо в этом духе, — под&черкивают итальянские коммунисты... — На одном пункте ИКП настаивает твердо: никто не имеет права совать нос в бухгалтерские книги партии»54.
Во-вторых, коммунисты выступают за демократизацию самого механизма распределения бюджетных дотаций, пред&лагая устранить высокие «заградительные барьеры» и опре- делять объем дотаций пропорционально количеству собран&ных в ходе выборов голосов (беря за основу результаты лишь первого тура голосования в тех странах, где оно проводится в два тура). Тем самым был бы ликвидирован искажающий эффект (искусственное занижение объема дотаций для партий рабочего класса), обусловливаемый воздействием недемо&кратических избирательных систем.
В-третьих, компартии настаивают на комплексном решении проблем финансового обеспечения политической жизни. Го&сударственные дотации партиям, по их мнению, должны быть дополнены законодательным ограничением общего объема предвыборных расходов, а также четким регулированием размеров и порядка предоставления частных пожертвований. Против таких пожертвований компартии в принципе не возра&жают, подчеркивая, что сами они никогда не откажутся от добровольной материальной помощи со стороны трудящихся. Они выступают против бесконтрольного характера пожертво&ваний, злоупотреблений ими со стороны крупного бизнеса, что приводит к фальсификации выборов. Кроме того, ком&мунисты требуют упорядочить использование средств мас&совой информации в предвыборных целях: создать условия для нормальной деятельности печати, освободив ее от зависи&мости со стороны частного капитала; пересмотреть правовой статус государственных средств радио и телевидения, обес&печив реальное равенство доступа к ним для всех политиче&ских партий в целях изложения своей предвыборной плат&формы.
Разумеется, отмеченные меры должны сопровождаться более детальной разработкой санкций, в том числе уголовных, за нарушение соответствующего законодательства. Такие санкции существуют и сегодня, однако они в основном «инди&видуализированы», предусматривают, например, как италь&янский закон о финансировании политических партий (ст. 7, § 3), возможность наказания отдельных членов партии, не&посредственно замешанных в аферах, то есть конкретных правонарушителей. Коммунисты предлагают сделать санкции более жесткими и, главное, дополнить их введением ответст&венности со стороны собственно партий как организаций за допускаемые их членами, а тем более руководством, злоупот&ребления.
Добиваясь демократизации законодательства о государст&венном финансировании партий, коммунисты вместе с тем учитывают реальную политическую ситуацию в конкретных странах и потому считают оправданным использовать это законодательство в интересах классовой борьбы пролетариата и в том виде, в каком оно существует в настоящее время, не отказываются от государственных дотаций. При этом они совершенно справедливо подчеркивают, что получаемые ими в виде субсидий деньги в конечном счете народные. Они поступают в государственную казну за счет налогового об&ложения трудящихся, и, следовательно, их частичное ис&пользование партией трудящихся в целях борьбы за интересы трудящихся, по существу, не может вызывать принципиаль&ных возражений55.
Наконец, и это наиболее важно, компартии строго контро&лируют использование получаемых в виде государственных субсидий средств, то есть принимают своего рода защитные меры, не допуская того, чтобы их деятельность как политиче&ских организаций оказалась в зависимости от государственной помощи.
Наглядным тому подтверждением может служить практи&ческая деятельность коммунистических партий, показываю&щая, как конкретно используются получаемые коммунистами государственные дотации. Как правило, такие дотации направ&ляются либо на предвыборные нужды (если они целевые, т.е. предназначены только для покрытия предвыборных рас&ходов партий) и, таким образом, помогают коммунистическим партиям добиваться дополнительных успехов на выборах, про&водить в представительные учреждения (парламент, местные органы власти) представителей рабочего класса, трудящихся, которые смогут отстаивать и защищать насущные нужды трудового населения в борьбе с повседневным наступлением монополистического капитала на его жизненные интересы. Либо (когда дотации предоставляют для покрытия текущих расходов политических партий) получаемые материальные средства направляются на те аспекты текущей деятельности коммунистических партий, которые связаны с непосредствен&ным удовлетворением интересов трудящихся масс или улуч&шением партийной работы, особенно на местах.
Чаще всего при этом государственная помощь использует&ся для строительства в интересах трудящихся новых школ, народных домов, клубов, издательств и т.п.; развития мест&ной промышленности, что обеспечивает создание новых рабочих мест — чрезвычайно важной проблемы в условиях постоянно расширяющейся в настоящее время во всех капи&талистических странах безработицы; для активизации рабо- ты среди молодежи; финансирования организуемых при пар&тии научно-исследовательских центров; для известной ма&териальной компенсации труда коммунистов, работающих на неоплачиваемых должностях в руководимых коммунисти&ческими партиями муниципалитетах, общественных органи&зациях и т.д.
Подводя общие итоги, необходимо отметить, что включе&ние коммунистических партий в систему государственного финансирования партий, выделение им дотаций за счет средств государственного бюджета — само по себе явление в политико-правовом отношении сложное, неоднозначное, противоречивое.
Разумеется, господствующему классу хотелось бы с по&мощью таких дотаций, используя их в качестве своеобраз&ного «пряника» (в дополнение к традиционному «кнуту» — изощренным политическим, юридическим, социальным и административным ограничениям, с которыми на каждом шагу сталкиваются коммунистические партии, скрытой и явной дискриминацией, травлей, вплоть до прямых поли&цейских репрессий, и т.д.), подтолкнуть коммунистов на согла&шательский, реформистский путь, бросить тень на классо&вый облик коммунистических партий. Буржуазия стремится, таким образом, использовать систему государственных дота&ций, как, впрочем, и всякую свою вынужденную уступку трудящимся, в качестве своего рода обходного маневра с ан&тикоммунистической нацеленностью. Не учитывать этого, ко&нечно же, нельзя.
Но наряду с этим независимо от субъективных устремле&ний буржуазных специалистов, практиков и теоретиков, сам факт предоставления государственных дотаций коммуни&стическим партиям имеет для последних немаловажное политическое значение. Ведь такие дотации объективно означают убедительное, можно сказать, официальное при&знание «законного места», конструктивной роли коммуни&стических партий в общественно-политической и государ&ственной жизни этих буржуазных стран, свидетельствуют о массовости их социальной базы, прочности их политиче&ских позиций, широте их влияния и авторитета в обществе.


Кроме того, что также не следует упускать из виду, бла&годаря бюджетным субсидиям коммунистические партии получают дополнительные (конечно же, ограниченные, гораздо меньшие в сравнении с ведущими буржуазными партиями) материальные средства, которые они могут ис&пользовать в классовых целях, в борьбе с всесилием моно&полистического капитала, для защиты жизненных интересов трудящихся масс.
Потому-то коммунистические партии в тех капиталисти&ческих странах, где введена система государственного фи&нансирования политических партий, в принципе ее не отвер&гают. Они ведут борьбу за совершенствование — точнее, де&мократизацию — этой системы и дают отпор попыткам исполь&зовать ее в подрывных антикоммунистических целях.




 
<< | >>
Источник: В.Н.Даниленко. ДЕНЬГИ И ПОЛИТИКА. ВОЗДЕЙСТВИЕ КРУПНОГО КАПИТАЛА НА ПОЛИТИЧЕСКУЮ ЖИЗНЬ В КАПИТАЛИСТИЧЕСКИХ СТРАНАХ МОСКВА „МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ" 1985. 1985

Еще по теме   Прямое бюджетное субсидирование  :

  1. ПРЯМОЕ ЗАВЕРШЕНИЕ СДЕЛКИ.
  2. Прямое инвестирование
  3. Прямое давление
  4. Прямое списание
  5. 51. Прямое правленіе
  6. Прямое административное управление
  7. Прямое влияние валютного рынка на денежную массу
  8. 3.2. Бюджетная система, бюджетное устройство и бюджетный процесс.
  9. 2.1 Бюджетное устройство, бюджетная система и бюджетный процесс
  10. 6. Бюджетная система и бюджетное устройство РФ. Практика разграничения доходов между звеньями бюджетной системы.
  11. § 4.1. Понятие и источники бюджетного права. Специфика норм бюджетного права и бюджетных правоотношений
  12. 2.1 Бюджетное устройство, бюджетная система и бюджетный процесс
  13. 1.Бюджетное право. Бюджетные права федеральных и территориальных органов власти и управления
  14. Бюджетный процесс: составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов по звеньям бюджетной системы
  15. Тема 11. Бюджетный процесс. Основы бюджетного планирования ипрогнозировани
  16. 51. Основы бюджетного устройства страны. Факторы, влияющие на формирование бюджетной системы РФ
  17. З.Бюджетное устройство и бюджетная система России
  18. Бюджетное устройство РФ. Принципы построения бюджетной системыРФ
  19. 39. Бюджетное устройство и бюджетная система: понятие и принципы построения
- Биржа - Бонистика - Валюта - Денежные системы - Деньги и политика - Инфляция - Как заработать деньги - Карты кладов - Религия и деньги - Теория денег - Электронные деньги -
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -