4. ПРОБЛЕМА СООТНОШЕНИЯ СОБСТВЕННОСТИ НА ПОВЕРХНОСТЬ ЗЕМЛИ И НА НЕДРА

Одновременно существуют ограничения на формы использования земли в целях контроля за развитием. В Великобритании местные власти имеют широкие полномочия по выдаче или отказу в разрешениях на предполагаемые изменения вида землепользования. Не требуется разрешений на переход к сельскохозяйственной или лесной деятельности, которые поощряются. В США в 20-х годах было проведено зонирование городских территорий. Были выделены жилые, промышленные и коммерческие зоны. Тогда же было установлено, что штат передает полномочия в решении вопросов зонирования муниципалитетам, в том числе назначение

продажных цен. Обычно земли для ферм гораздо дешевле, чем для коммерческого и жилищного освоения, а контроль за ис-пользованием земель жестче в густонаселенных странах.

В большинстве стран существует двойственное правовое отношение к земле. С одной стороны, она рассматривается как товар, который можно купить и продать. С другой стороны, она обладает свойствами ресурсов общественного достояния (богатства) как и вода и воздух, поэтому обычно существуют ограничения на права частной собственности на использование земли, призванные установить компромисс между частными и общественными интересами по поводу использования конкретных участков земли и их недр.

Так, например, в 1872 г. в соответствии с концепцией йоменов (семейных ферм) на семью в США была установлена норма в 65 га.

В большинстве стран государство в лице правительства и (или) местных властей различного уровня владеет частью земель. Структура землевладения в разных странах сильно различается. Как уже упоминалось, в США 40% принадлежит государственным органам различного уровня, в том числе отдельным штатам — около 5%. Из общего объема федеральных земель около 70% закреплены за министерством природных ресурсов, 25% — за сельскохозяйственным ведомством, 5% — за министерством обороны. Эти земли распределены на территории США крайне неравномерно. Наибольший процент они составляют в западных районах. Так, в штате Невада их 86%.

13*

195

В Канаде в собственности федерации находится 40,3% земель, провинций и региональных органов — 49% и в частной собственности — 10,7%. В Великобритании в государственном землевладении находится 9% территорий. Часть этих земель может сдаваться в аренду для различных целей, но в основном используется в обще-

национальных интересах (консервация, восстановление и т.п.). В США федеральными землями непосредственно управляют специализированные агентства, созданные в министерствах-собственниках, например, служба национальных парков. Аналогичные подразделения имеются на уровне штатов и местных органов.

До XX столетия при отчуждении федеральных земель в США права на недра передавались вместе с поверхностью.

Это не смущало собственников поверхности земли до энергетического кризиса 70-х годов, когда угольная промышленность стала быстро развиваться, грозя нарушить их привычный жизненный уклад. В течение двух столетий поверхность земли иногда передавалась от поколения к поколению, а теперь должна была быть отчуждена. К тому же, с начала XX в., когда было примято соответствующее законодательство, технология добычи угля значительно изменилась: если в прежние времена предпочтение отдавалось подземной добыче, то теперь технологии стали значительно более разрушительными.

Федеральное правительство не сочло возможным остаться без-участным к этому процессу. Дальнейшее развитие добывающей промышленности на базе получения лицензий от федерального правительства требовало политической поддержки штатов, где концентрировались предполагаемые к лицензированию земли. Таким образом, политическое согласие штатов в значительной степени зависело от позиции владельцев земли, которые посредством давления на власти штатов могли заблокировать развитие добывающей промышленности.

В 1977 г. Конгресс принял решение, согласно которому лицензирование федеральных земель должно сопровождаться согласием на эту процедуру долговременных владельцев соответствующих земельных участков. Был принят закон, регулирующий процесс добычи полезных ископаемых путем открытых разработок и ре-

196

культивацию нарушенных земель.

Собственники поверхности земли получили возможность тре-бовать очень большие суммы за свое согласие на добычу. Право федерального правительства развивать добычу угля в общенациональных интересах оказалось под угрозой.

Начались и широко распространились также процессы перепродажи согласия на добычу, которые стали объектом рыночных спекуляций. Часть таких документов была составлена в пользу угольных компаний еще до 1977 г., и теперь они могли быть перепроданы по более высокой цене. Поэтому федеральное правительство столкнулось с необходимостью иметь в качестве контрагента при выдвижении участка на конкурс не владельца поверхности земли, а текущего держателя согласия на добычу угля.

В настоящее время федеральное правительство в лице Министерства природных ресурсов требует от победителя конкурса уплаты определенной договорной суммы в пользу текущего держателя согласия на добычу. В одних случаях эта сумма объявляется до конкурса, в других — является предметом переговоров после него. Федеральные органы стараются не вмешиваться в процесс переговоров. Однако если согласие не достигается, то права на добычу не передаются пользователю. В результате возникает некоторая неопределенность, что не способствует интенсификации конкурсных процессов. Таким образом, сейчас в США собственник поверхности земли или его представитель фактически делят с федеральным правительством собственность на недра, присваивая часть рентного дохода.

Документы, представляющие собой согласие собственников поверхности земли, имеют сложную структуру. Они содержат описание необходимых платежей, которые должен осуществить победитель конкурса в пользу собственника поверхности земли. Сюда могут входить начальные бонусы, отложенные бонусы, платежи за нанесенный ущерб, рента, предварительные роялти, роялти на объем выпуска.

Как уже отмечалось, значительные платежи собственникам

поверхности земли не стимулируют выдвижение большего количества заявок на участие в конкурсе и сокращают доходы федерального правительства. Этот процесс еще больше усложняется наличием вторичного рынка перепродажи согласий на добычу.

В российских условиях, когда субъекты федерации де-факто являются (за редким исключением) собственниками своих земель, согласие на добычу пока не становится существенным фактором, влияющим на процесс проведения конкурсов. Однако такое согласие может стать важным документом при развитии процесса приватизации земель в рамках принятого «Земельного кодекса», Представляется целесообразным заранее разработать единую форму такого документа, оставив свободу регионам в назначении сумм, уплачиваемых за покупку согласия, Однако желательно наложить некоторые ограничения на их величину (особенно бонусов и роялти) с тем, чтобы стимулировать процесс предоставления месторождений в пользование.

Естественно, такие согласия имеют смысл в основном для вновь вовлекаемых месторождений. Для традиционно разрабатываемых залежей платежи в пользу собственника поверхности земли (субъекта федерации или региона) могут изыматься в виде ренты, т.е. посредством изменения налоговой системы с целью разделить поступления от прав собственности на недра (роялти, бонусы) и от прав собственности на поверхность земли (рента).