<<
>>

2. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДРА В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

Собственники территорий, поверхности земли, за исключением тех, кто владеет участком земли с древнейших времен, не имеют преимущественного права на их недра. В большинстве стран наиболее распространена государственная собственность на недра.
Это закреплено в конституциях (законодательстве) или вытекает из того общепризнанного факта, что только государствен-ный орган может дать право на геологоразведочные работы и добычу полезного ископаемого. В государствах с федеративным устройством политической системы собственником недр обычно является федеральное правительство. Исключение составляют Канада и Австралия, где права на недра принадлежат каждой провинции (штату) в отдельности, т.е. недра поделены между субъектами федерации.

Собственность на недра, дающая большие возможности для стимулирования экономического роста, формирует базисные принципы экономической политики управления недрами, организации геологоразведочных работ и добычи полезных ископаемых. Как владелец государство стремится оценить принадлежащие ему ресурсы и наилучшим образом использовать их к выгоде всего населения. Однако государственная собственность на недра не подразумевает обязательного государственного предпринимательства в этом секторе экономики, а оставляет место для заключения соответствующих соглашений между государством и частным сектором. Прерогатива решения вопросов о том, как недра должны разведываться, исследоваться, как организовать процесс добычи полезных ископаемых, принадлежит государству. Оно рассматривает возможности консервации собственных минеральных ресурсов для будущих поколений (стратегия правительства США 7080-х годов), промышленного использования с целью получения максимального эффекта в текущий период (стратегия правительства Канады в период энергетического кризиса 1973-1975 гг.). Государственные органы решают, следует ли дать возможность организовывать разведку и добычу только государственным предприятиям или допустить и частные, в том числе иностранные.

В истории вопроса об отношениях собственности на недра следует различать два основных подхода:

1) согласно первому, минералы считаются неотъемлемой частью земли (ее поверхности), и соответственно формируется так называемая система «приращения собственности»;

180

2) согласно второму, собственность па минералы может быть отделена от собственности на землю; исходя из этого провозглашается государственная собственность на них и формируется так называемая система «государственного владения».

Первая система происходит из старого английского законодательства и предполагает, что собственность на землю подразумевает все, находящееся на или под ней.

Этот принцип приемлем при незначительных масштабах добычи, ориентированной на поверхностные залежи и ограниченной небольшой глубиной выработки. В такую систему чрезвычайно сложно вместить современную практику. К ее основным недостаткам относятся следующие:

предварительное подразделение перспективного района на участки сдерживает организацию комплексной разведки и эксплуатации недр; при этом противостояние хотя бы одного владельца земли может привести к краху общей концепции использования недр;

привилегии владельцев мешают инициативам государства и могут оказать отрицательное воздействие на реализацию целостной государственной концепции развития добывающего сектора.

В Великобритании, где сформировался данный подход, с давних пор существовали исключения из общего правила, касавшиеся собственности на золото и серебро (они всегда находились в собственности королей). Кроме того, и Великобритании можно найти отдельные регионы, где правило «приращения собственности» не распространяется на другие минеральные ресурсы (например, на оловянные и железные руды). В последнее время это правило было отменено для нефти и угля, которые раньше находились в собственности владельца земельного участка, расположенного над месторождением.

В Канаде, Австралии и Новой Зеландии британская система не применяется с прошлого века. В Ирландии и ЮАР она еще частично действует, хотя законом предусмотрена возможность преимущественного права государства на реализацию единой стратегии использования недр в случае противостояния владельца зе-мельного участка. В США данная система реализуется, но она не препятствует развитию там добывающего сектора. Этому способствует большое количество земель, находящихся непосредственно в собственности государства (около 40% всех земель, из них 32% — в федеральной собственности, 8% — и собственности штатов и местных властей), а также наличие предусмотренной

181

законом возможности отделения прав на использование недр от прав на поверхность земли.

В последнем случае права на недра от-чуждаются от их собственника и реализуются под контролем государства. Именно эти особенности законодательства о недрах в Великобритании и США привели к тому, что права на разработку недр распределяются там Управлением земельных ресурсов, а не Министерством добычи полезных ископаемых. Концепция передачи прав на минеральные ресурсы трансформировалась в концепцию аренды участков, перспективных с точки зрения добычи.

Все это касается в первую очередь так называемых стратегических ресурсов. Для строительных материалов и отходов, имеющих местное значение, принцип «приращения собственности» вполне приемлем как наиболее простой. Собственник участка может вполне свободно использовать залегающие на нем пески, гравий, глины, камни, отходы. Требуется только надзор за соблюдением техники безопасности и экологических норм.

Вторая система берет начало в испанском законодательстве XVI в. и наиболее распространена в этой стране. Основной принцип системы заключается в том, что права на недра отделены от прав на недвижимое имущество и принадлежат суверену. Нужно учитывать, что собственность, принадлежащая государству, распадается на две больших категории:

общественное владение, неотчуждаемое и неотъемлемое; его составляют ценности, находящиеся в распоряжении всех и каждого;

частное владение касается ценностей, которыми государство владеет как частное лицо, принимая во внимание все его специфические интересы.

Совершенно очевидно, что недра, находящиеся в государственной собственности, не могут быть целиком отнесены ни к одной из указанных категорий. Об этом свидетельствует тот факт, что частное использование «общественного владения» исключается. Если же недра рассматриваются как частное владение, то они могут использоваться от случая к случаю по контрактам, не полностью отвечающим общим принципам горного законодательства. Поэтому недра относятся к третьей — «высшей» — категории владения, которая не является ни общественной, ни частной.

Они образуют владение, при котором государство имеет особые права по обеспечению их наилучшего использования в общих интересах.

Подчеркнем, что активность государства в любой сфере горного дела ограничивается законами о недрах. Государство может

182

либо оставить за собой право на предпринимательскую деятельность в данной сфере, либо передать его частному бизнесу, выбор же осуществляется при обеспечении условий соревновательности государственных и частных предприятий. Никто изначально не имеет никаких привилегий.

В качестве собственника государство распределяет права на недра и первичные ресурсы, осуществляет сбор геологической информации, формирует правила деятельности частных компаний и следит за выполнением этих правил. Подобные вопросы решаются в основных законах о недрах, подзаконных актах или непосредственно в контрактах на передачу прав собственности на недра от государства в лице уполномоченного ведомства компании-оператору. Все права на использование конкретного способа решения основных вопросов могут принадлежать центральным органам (как это имеет место в Иране, на Филиппинах и Тайване, в Таиланде, Новой Зеландии, в большинстве стран Европы) или провинциям (субъектам федерации), что имеет место в Индии, Австралии, Канаде. В некоторых странах, как, скажем, в Индонезии и Пакистане, предполагается совместное владение недрами центром и провинциями.

Так, в Австралии собственность на недра принадлежит штату или территории, на которой они располагаются. Основное, исключение касается прибрежной зоны (далее трех миль от берега), на которую распространяется юрисдикция Центра. Штаты управляют добывающей промышленностью в пределах своей территории, включая распределение прав на разведку и добычу полезных ископаемых, осуществляют контроль за использованием недр, следят за соблюдением природоохранных норм, обеспечивают налогообложение и изъятие роялти. Однако Федеральное правительство может ограничивать экспорт полезных ископаемых и таким образом де факто контролировать добывающую промышленность.

Различные правила налогообложения в каждом штате создают большие трудности для компаний-операторов и провоцируют немало конфликтов.

В Канаде каждая провинция обладает полной юрисдикцией над природными ресурсами, расположенными на ее территории, а значит, имеет полное право на доход от роялти и налога на землю. Центральное правительство получает свою долю только через обычные налоги на доходы добывающих компаний. Не случайно в Канаде, особенно после энергетического кризиса 1973 г., когда объемы располагаемых финансовых ресурсов в нефтедобывающих провинциях (Альберта, Саскачеван) резко возросли, стало особенно трудно добиться равномерного перераспределения до-

183

ходов между всеми провинциями. Для того чтобы обеспечить равномерные ассигнования на социальные мероприятия. Центральное правительство могло использовать только средства от налога на доходы корпорации, которых явно недоставало. Когда же правительство попыталось увеличить экспортную пошлину, одновременно поддерживая внутренние цены на нефть ниже мирового уровня, возник конфликт. Провинции трактовали эти действия как посягательство на свои доходы и юридическую неприкосновенность. В конце концов, компромисс был найден, но почва для конфликтов сохранилась.

Еще большие проблемы возникают с определением собственности на континентальный шельф. По международным законам он принадлежит центральному правительству, но заинтересованные провинции время от времени оспаривают эти права. Переговоры о праве собственности и распределении ренты велись в Канаде с 1967 г., когда были подтверждены большие запасы углеводородного сырья в землях ее континентального шельфа. Неурегулированность правовых вопросов задержала разведку и эксплуатацию этих территорий. И лишь через 10 лет, в 1977 г., наконец, было достигнуто соглашение о долевом владении и разделе роялти (было оставлено 25% центру). Однако провинция Ньюфаундленд отказалась подписать соглашение, а провинция Новая Шотландия отказалась от участия в нем в 1978 г.

По сути дела конфликт до сих пор не погашен, хотя имеется решение Верховного Суда Канады в пользу прав Федерального правительства на континентальный шельф.

В основе системы собственности на природные ресурсы в условиях федеративного государства лежат исторические, полити-ческие и экономические особенности его формирования и функционирования. Отношения собственности предполагают отношения владения, распоряжения и пользования природными ресурсами. Для России как федеративного государства в настоящее время, согласно Конституции, Федеративному Договору, Закону РФ «О недрах» и проекту Закона РФ «О соглашениях о разделе продукции», характерно совместное владение природными ресурсами стратегического значения. Исключение сделано для континентального шельфа и участков морского дна, которые отнесены к юрисдикции центральной власти.

Проблема взаимоотношений центра и регионов по поводу природных ресурсов, находящихся на их территории, очень сложна и стоит перед исследователями не впервые. Эта проблема напрямую связана с двумя понятиями, характеризующими жизнеспособность государственной системы:

184

справедливое распределение национального богатства;

безопасность государства с точки зрения долгосрочного обеспечения природными ресурсами.

Первое понятие может трактоваться двояко. Один подход провозглашает, что большую долю совокупного выпуска и системе должен получить тот, у кого исходно большие запасы ресурсов, дающие импульс промышленному развитию. Этот подход широко практикуется в развивающихся странах, особенно в тех, где большую долю ВВП дает ресурсный сектор. Здесь государство берет на себя право владения и распоряжения стратегическими ресурсами, исходя из необходимости дать аккумулированный импульс дальнейшему развитию всей системы в целом.

Согласно второму подходу, необходимо рыночное перераспределение всех первичных доходов соответственно вкладу каждого экономического агента в создание ВВП. Данный подход превалирует в развитых странах с крепкой центральной властью, где доля минерального сектора и экономике не так велика и есть возможность допустить рыночное перераспределение приносимой этим сектором ренты. Стартовый импульс экономическому развитию был дан уже давно, и решающее значение имеет не обладание истощаемыми ресурсами, а интенсивность НТП в той или иной отрасли.

На базе этих двух подходов соответственно формируются различные системы федерализма. Отметим, что даже в высоко развитых странах процесс начинался в большинстве случаев со значи-тельной обособленности регионов в сфере владения и распоряжения минеральными ресурсами на своей территории.

В этом плане система американского федерализма характеризуется некоторыми базисными принципами, которые определяют значительную обособленность штатов в плане экономической самостоятельности развития территорий, находящихся в их юрисдикции. Согласно Конституции США, за федеральным правитель-ством закреплены внешняя политика, оборона, право осуществлять денежную эмиссию, регулировать внешнеэкономические связи. В ведении штатов находятся права, «неделегированные правительству США согласно Конституции и не запрещенные ею к использованию штатами», т.е. все остальные виды деятельности. Федеральное правительство может устанавливать налоги и регулировать коммерческую деятельность, но это не препятствует штатам осуществлять те же полномочия в своих границах. Все конфликты законодательного характера между центральными органами и штатами призван разрешать Верховный суд.

185

До 40-х годов нынешнего столетия в США в ходу была доктрина «двойного федерализма», которая исходила из равной суверенности федеральной власти и власти штатов. В послевоенное время возобладала доктрина «верховенства национальных законов», которая несколько ослабла в начале 70-х годов в связи с проведением политики дерегулирования. Основным в этой системе стало единообразие налоговой системы, когда все федеральные налоги устанавливает Конгресс страны. Однако штаты всегда имели значительную самостоятельность в области определения структуры и величины налогов на недвижимость, к которым традиционно относятся налоги на природные ресурсы. В дальнейшем эти права развивались в рамках концепции «нового федерализма» (начало 80-х годов), согласно которой на уровне штатов и на местном уровне аккумулировалось около 45% всех налоговых поступлений в стране. Эта концепция возникла в противовес концепции «верховенства национальных законов». Однако последняя в свое время сыграла положительную роль при финансировании послевоенных программ социально-экономического развития. Штаты и местные органы власти не могли обеспечить их финансирование, что вызвало чрезмерное увеличение роли федерального бюджета, а также возникновение системы детального контроля за использованием предоставляемых средств.

Заметим, что выполнение программ социально-экономического развития провинций заставило и правительство Канады до-биваться справедливого перераспределения доходов в период энергетического кризиса.

Из проведенного анализа можно сделать вывод о необходимости такой организации системы собственности на природные ресурсы, которая давала бы возможность:

аккумулировать финансовые ресурсы для решения задач общесистемного развития;

обеспечивать выполнение региональных программ социально-экономического развития.

Интересы общесистемного развития требуют учета и второго важного обстоятельства: обеспечения безопасности государства с точки зрения снабжения его необходимыми первичными ресурсами. Есть несколько факторов, определяющих ресурсную зависимость одних регионов и доминирующее положение других. Среди них основными являются:

зависимость значительного числа внутренних производителей региона-импортера от ввоза первичных ресурсов;

концентрация большей части добычи стратегического минерала в одном регионе;

186

политическая ситуация и регионе-экспортере;

издержки и техническая возможность использования ис-кусственного заменителя природного сырья в регионе-импортере;

место минерального сектора в экономике региона-экспортера;

место обрабатывающей промышленности в экономике региона-импортера.

Указанные факторы определяют ситуацию на внутреннем рынке минерального сырья. Они могут привести к краткосрочной или долгосрочной ограниченности определенных видов сырьевых ресурсов. Краткосрочная ограниченность вызывается кратковременными перебоями в импорте сырья из-за забастовок, стихийных бедствий и т.п. Долгосрочная ограниченность возникает вследствие чрезмерной ресурсоемкости экономики региона-импортера при монопольном положении региона-экспортера. В рамках одного государства гарантировать «ресурсную безопасность» каждого региона можно только благодаря тщательно продуманной системе федеральной и региональной собственности на природные ресурсы, регулируемой адекватными властно-хозяйственными отношениями, а также унифицированной системе предоставления прав на использование недр.

<< | >>
Источник: Голуб А.А., Струкова Е.Б.. Экономика природных ресурсов. — М.: АспектПресс, 1998 — 319 с. (Программа «Высшее образование»). 1998

Еще по теме 2. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДРА В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -