1. ВОПРОСЫ СОБСТВЕННОСТИКАК ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ОСНОВА ПРОЦЕССА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

Институциональной основой становления рыночных отношений служит преобразование отношений собственности.

В основе системы платежей за пользование природными ресурсами должны лежать отношения собственности и властно-хозяйственные отношения по поводу использования естественных

ресурсов. Прежде чем развивать налоговую систему, необходимо добиться однозначной трактовки вопросов собственности на при-родные ресурсы. Отношения собственности — базовые для любой системы распределения доходов, которая является вторичной по отношению к ним. Плата, вводимая без привязки к отношениям собственности или на почве размытых отношений собственности, не имеет под собой достаточной аргументации.

Права собственности означают, что субъект собственности имеет следующие возможности относительно объекта собственности:

устанавливать правила его эксплуатации;

получать доход от его эксплуатации;

передавать права распоряжения доверенной организации;

передавать права пользования;

продавать объект собственности, сдавать в залог ит.д.

Права собственника не являются абсолютными, и государство в лице законодательной власти имеет возможность устанавливать различные ограничения на процесс и характер использования природных ресурсов в зависимости от их значимости с точки зрения экологической, экономической, социальной и т.д.

Обычно ограничения устанавливаются законодательством па федеральном уровне.

Ограничения связаны в основном со способом использования ресурса, условиями его воспроизводства и т.д. Они, как правило, не касаются способов получения доходов от их эксплуатации. В данном случае речь идет о распределении рентного дохода.

Права пользования. Права пользования передаются компании, занимающейся эксплуатацией природного ресурса, на условиях, специально формулируемых собственником (или доверенной организацией, которой переданы права распоряжения). Когда мы говорили о правах собственника, то имели в виду получателя дохода. Здесь речь идет о тех же экономических характеристиках, но с точки зрения плательщика.

В настоящее время вовлечение первичных ресурсов в сферу хозяйственной деятельности продолжается очень активно. Но о

сбалансированности потребности в сырьевых ресурсах и их наличия пока говорить не приходится. Все элементы окружающей природной среды потребляются с крайней перегрузкой, нарушаются биогеоценозы, во многих районах практически полностью исчерпан «ассимиляционный потенциал». Затраты на вовлечение природных ресурсов в хозяйственный оборот и их воспроизводство по-прежнему растут, а символические платежи за ресурсы не создают предпосылок для их экономии. Однако дело не только в платежах. Кризисная ситуация в области природопользования — следствие целого комплекса причин, среди которых прежде всего следует назвать такие, как:

общий кризис воспроизводственной структуры экономики;

лежащая в основе кризиса неразвитость социально-экономических и институциональных отношений, т.е. отношений собственности на природные ресурсы;

неразвитость экономического механизма управления природопользованием.

В чем же сегодня заключается повышение эффективности использования природных ресурсов? Для того чтобы добиться этого, необходимо обуздать неэффективный спрос на естественное сырье, снизив нагрузку, с одной стороны, на природно-ресурс- ный потенциал, а с другой — на инвестиционный комплекс.

Основу решения проблемы составляют преобразования отношений собственности.

путем реализации детального государственного регулирования процессов природопользования;

за счет немедленного осуществления всеобъемлющей при-

ватизации всех естественных ресурсов, в результате которой каждый внешний эффект немедленно получит свою цену.

Создав условия для приватизации или хотя бы для автономного (обособленного) функционирования производственных субъектов в сфере природопользования, можно радикальным образом изменить мотивации хозяйственников. Экономические стимулы, базирующиеся на праве собственности, существенно видоизменяют процесс истощения природного сырья, делают его адекватным рыночному механизму хозяйствования.

Собственник, желающий прежде всего максимизировать свою прибыль в динамике, рациональным образом организует процесс эксплуатации природных ресурсов. При этом понятия «истощае- мость», «невоспроизводимость» теряют свой смысл на уровне отдельных элементов природно-ресурсного потенциала (сырье, лес, земля, вода, первичные энергоносители) вследствие появления новых процессов, характерных для рыночной системы: во-первых, конкуренции как базы для научно-технического прогресса и массового внедрения инноваций в производство на основе гибкой финансовой политики, и во-вторых, новых возможностей внешнеторговой деятельности.

Удается ли в такой ситуации следовать стратегии, приемлемой с экологической точки зрения? Наиболее рьяные приверженцы рыночной парадигмы считают, что только собственники способны без особых затрат эффективно использовать с учетом долгосрочной перспективы находящийся в их распоряжении природный объект, поскольку постоянное поддержание его в продуктивном состоянии обеспечивает им максимум прибыли в динамике. Поэтому только частная собственность сможет, по их мнению, эффективно соединить экономические и экологические ценности.

Стратегия приватизации предполагает повсеместное распространение принципа неотвратимости экономической ответственности за загрязнение окружающей среды, нерациональное ис-пользование природных ресурсов. Каждый собственник самостоятельно оценивает выгодность и рискованность своих хозяйственных операций. Ом свободен в выборе способа использования своей части естественных благ. Возможность их продажи

заставит его следить за видоизменением принадлежащей ему собственности в результате той или иной деятельности. Он предпочтет охранять природные богатства, умножая ценность находящихся в его собственности природных ресурсов. Иными словами, в этой ситуации произойдет естественная интернализация внешних эффектов, создаваемых производственной деятельностью природопользователя.

Принятие такой идеологии предполагает скорейшую приватизацию всех естественных ресурсов, минимизацию правительственных затрат на их охрану и рациональное использование, перенесение центра тяжести решения всех экологических проблем на местный уровень. Неотъемлемой частью данного подхода становится точная спецификация конкретных загрязнителей, создание специальных технологий защиты прав собственности на природные ресурсы и предотвращение правонарушений в этой сфере.

Подобный подход при всей его внешней привлекательности не учитывает неразвитость рыночной инфраструктуры, отсутствие технических возможностей, недостаточную экологизацию сознания в нашей стране.

Приверженцы частной собственности считают, что если ресурсы остаются в общественной собственности, то ничто не спасет их от так называемой трагедии общественных владений, которую подробно описал Г. Хардин еще в 1968 г. Суть «трагедии» заключается, согласно Хардину, в том, что принадлежащее всем вместе и никому в отдельности обречено на уничтожение, В качестве примера он привел два возможных подхода к сохранению продуктивности пастбищ. Один основан на общественном, другой — на частном управлении. Хардин доказал, что пастбища могут эффективно использоваться только при наличии одной из двух систем управления: они могут управляться обществом с помощью специально созданных органов или частными собственниками, если пастбища будут поделены. При отсутствии всякого контроля они неизбежно окажутся уничтоженными в достаточно короткие сроки. Причина же заключается в неспособности пользователей обеспечить надлежащий контроль и управление объектами природопользования, тогда как у частных собственников это получается автоматически. Для административного управления общественной собственностью требуются специальные механизмы, обеспе-чивающие интернализацию внешних эффектов.

171

Вывод из работы Хардина: необходимо как можно скорее передавать все ресурсы в частную собственность или повышать эффективность административного подхода.

С таким мнением можно согласиться лишь отчасти, а именно: если речь идет об истощаемых ресурсах местного значения, а не о системообразующих ценностях природно-ресурсного потенциала. Рыночная экономика действует по своим собственным законам, которые нацелены на соответствие рыночным сигналам, обычно не согласующимся с критерием «выживания» в долгосрочной перспективе.

Бесконтрольный процесс приватизации природных ресурсов может привести к энергетическому кризису и острому дефициту сырья на внутреннем рынке.

Преобразование отношений собственности на природные ресурсы, назревшее к настоящему времени, может по-разному повлиять на процессы их использования, вызвать различные экологические последствия. Желательно избрать такую стратегию преобразования отношений собственности, которая способствовала бы процессу воспроизводства и рационального использования ресурсов с учетом долгосрочной перспективы, привела бы к реализации стратегии устойчивого развития. Это с одной стороны, а с другой, в период преобразований необходимо сгладить возможные отрицательные экологические эффекты, которые могут сопровождать процессы разгосударствления.

Необходимо исходить из реальной ситуации и принимать во внимание те отношения собственности на источники природного сырья, которые сложились в настоящее время. Кроме того, важно учитывать основные тенденции развития природопользования в контексте преобразования отношений собственности, включая влияние политических процессов и прочих факторов, от которых зависит судьба имущества, делимого в настоящее время между Центром, субъектами федерации, территориями и отдельными гражданами.

Наконец, необходимо отдавать себе отчет в том, что на многие процессы мы не в силах повлиять. Например, распад Союза, отделение Эстонии, по всей видимости, приведут к увеличению в ней выбросов серы от электростанций, так как взамен энергетических ресурсов, поступающих из России, республике придется

172

ориентироваться на собственную энергетическую базу. По той же причине литовцы, скорее всего не откажутся от эксплуатации Игналинской АЭС, а латыши вернутся к рассмотрению вопроса о строительстве Даугавской ГЭС. Естественно, это будет иметь нежелательные экологические последствия не только для ука-занных стран, но и для сопряженных регионов. Однако данное обстоятельство — отнюдь не единственное следствие политических процессов, сопровождающих развал Союза. Быстрота политических изменений приводит к частым пересмотрам решений по дележу собственности.

Учитывая это, необходимо стремиться к тому, чтобы система отношений собственности была инвариантна относительно политических процессов. Теоретически она должна опираться на структуры и процессы, сходные в различных республиках (прежде всего, на процессы формирования рыночных отношений, отношений частной собственности). Их законодательное закрепление — одна из гарантий создания единого экономического пространства, позитивных результатов преобразований.

Другие виды собственности могут быть производными от частной. Однако и они необходимы, поскольку в переходном периоде складываются весьма неблагоприятные условия для процессов рационального использования природных ресурсов. В это время предприниматель склонен ориентироваться на ближайшие эффекты, не думая о долгосрочных, тем более сверхдолгосрочных последствиях своей деятельности, и всегда будет предпочитать текущую прибыль. Из этого следует простая линия поведения среднего предпринимателя; получить прибыль как можно скорее, а затем вложить ее в новую сферу, где в следующий момент легко получить прибыль. В неравновесной экономике найти такую сферу нетрудно.

Вот почему нужно четко представлять себе, какое место в ре-ализации рыночных отношений занимает частная собственность на природные ресурсы, являющиеся естественным базисом экономики. С этим связан и вопрос о том, как может формироваться рынок на природные ресурсы.

Указанные процессы неотделимы от общей либерализации экономики. Сейчас мы не будем их подробно рассматривать, а отметим, что формирование рынка капитала может произойти только после того, как рынок товаров и услуг уже будет функционировать, когда будет создана необходимая рыночная инфраструктура.

Отметим, что рынок источников исчерпаемых ресурсов прин-ципиально отличается от рынка земельных участков. Землю пер-

173

воначально можно просто (в какой-то доле) передать тем, кто на ней работает, даже бесплатно. Земля — это природный ресурс, который при правильном обращении постоянно возобновляет свои репродуктивные свойства. Эксплуатация же месторождений, напротив, неразрывно связана с политикой их исчерпания и соответственно — определения, изъятия и использования динамической ренты. Она позволяет согласовать во времени интересы настоящих и будущих поколений, создать (за счет того, что месторождения отрабатываются сегодня), финансовые резервы на внедрение новых технологий или более капиталоемкую добычу в будущем. Мелкий или даже средний собственник земли скорее предпочтет играть на разнице в ценах на продовольствие, чем заниматься сложными проблемами согласования разновременных интересов и выработки наиболее эффективной стратегии в условиях жесткого государственного регулирования. Выбор стратегии чрезвычайно важен. И это — одна из причин специфического характера изменения отношений собственности в минеральном секторе.

Подобные проблемы важны также для лесного сектора, где разгосударствление лесного фонда может привести к его утрате — прежде всего к падению качественного состава лесов, ослаблению их экологической значимости.

Особенно много проблем возникает в связи с энергетическими ресурсами, от стратегии использования которых зависят глобальные климатические процессы. В их эксплуатации необходимо привлекать к сотрудничеству только солидные фирмы, дорожащие своей репутацией, и, кроме того, выработать механизм следования международным экологическим конвенциям и договорам. Вполне возможно, что в скором времени будут подписаны новые соглашения об ограничении добычи ресурсов — потенциальных источников выбросов углекислого газа. Тогда в меньшей степени будет играть роль национальная принадлежность фирм.

Подключение минерального сектора страны к мировой системе хозяйства на условиях равноправного партнерства, способность налаживать деловые контакты с респектабельными фирмами, ставящими задачи долгосрочного сотрудничества, а не получения сиюминутных выгод на нестабильном рынке или дорогостоящей информации, создают почву для реализации международных экологических требований к проектам хозяйственной деятельности в этом секторе. Анализ экологических последствий их реализации, обязательный для каждого проекта на Западе, должен стать нормой и для нашей страны.

Особый вопрос возникает в отношении вторичных ресурсов.

174

Специфика заключается в том, что именно по экологическим требованиям должна быть выработана такая стратегия их использования, которая бы в кратчайшее время привела к ликвидации хвостов и отвалов, занимающих огромные территории и являющихся источником вторичного загрязнения, Здесь допустимы все формы собственности, а для предпринимателей нужна система льгот. Однако нельзя отдавать отвалы за бесценок. Нужно устраивать аукционы, причем даже на условиях, что деньги могут уплачиваться сразу или вноситься каждый год, если отвалы проданы в рассрочку.

Обсудив проблемы распоряжения элементами природно-ресурсного потенциала, мы пришли к выводу, что еще долгое время государственная собственность на недра и леса будет играть существенную роль. По мере приватизации доля государственной собственности будет сокращаться, но в конечном счете в собственности государства все же останется определенная доля ресурсов.

Анализ механизмов взаимодействия природы и общества, сформировавшихся в развитых странах, показывает, что в них сочетаются два начала — декомпозиция и композиция интересов, определяющих рациональность природопользования.

По нашему мнению, организационное устройство механизма управления природопользованием создает необходимые условия для раскрытия касающихся его интересов отдельных граждан и институциональной структуры. Такие интересы могут быть характерны для людей, понимающих высокую значимость природы. В Японии, Западной Европе, Скандинавских странах подобные настроения очень сильны. Будучи общим элементом устремлений нации к выживанию и самосохранению, они тесно связаны с наличием высокоразвитого национального самосознания.

Аналогичные устремления гораздо меньше проявляются в таких странах, как США, т.е. в многонациональном государстве. Там «работают» другие закономерности; стремление людей иметь чистую природу определяется прежде всего их потребительскими пред-почтениями, состояние окружающей среды является одной из переменных функции полезности каждого человека.

Пусть это функция U(C, D), где С— обобщенный показатель, характеризующий объем потребления (товары, услуги и т.п.), а D — загрязнение окружающей среды (объем вредных выбросов). Предполагается, что и все общество, и отдельные группы строят свою стратегию, максимизируя функцию U(C, D), которая возрастает по С и убывает по D. Хотя между переменными С и D существует связь, представим их как независимые, чтобы проиллю-

175

D0 D, D, D

Рис. 8.1. Структура взаимосвязи экономических и экологических предпочтений.

стрировать механизмы соизмерения относительной предпочти-тельности экологических благ по сравнению со всеми остальными. Соответственно не зависят друг от друга С0 и D0 — некоторые пороговые значения этих переменных (рис, 8.1).

Стремление беречь природу появляется лишь после того, как достигнут определенный уровень потребления Со. Когда этот порог преодолевается, экологические блага становятся предпочтительнее экономических. Ценность последних, естественно, снижается по мере наращивания объемов их потребления, а относительная ценность экологических благ возрастает.

Пусть D0 — уровень выбросов, соответствующих «ассимиляционному потенциалу» территории. При этом уровне воздействия качество среды не ухудшается, и загрязнение близко к нулю, так как все вредные примеси перерабатываются и утилизуются приро-

дой. Далее, Di — некоторый предельный уровень, характеризующий «порог экологической озабоченности». При его превышений наступает кризисная ситуация. Достижение уровня D2 влечет за собой экологическую катастрофу.

На рис. 8.1 все ситуации, определяемые значениями С и D разбиты на несколько множеств. Si— те условия, при которых дополнительные экологические блага заведомо предпочтительнее экономических, т.е. когда сокращение D вносит больший вклад а U (С, D), чем наращивание С, S2, наоборот, определяет условия предпочтительности экономических благ. S3 и S4 — условия неопределенности, когда нельзя заранее сказать, что именно окажется предпочтительнее. В ситуациях, отнесенных К S3, достигнут некоторый порог насыщения и по С, и по D; S4 — положение до того плохое и по С, и по D, что не ясно, за что необходимо браться в первую очередь.

Множество А объединяет ситуации, характерные в основном для развитых стран. Высокий уровень потребления делает для них относительно привлекательными экологические блага, хотя они и более дорогие. Наша страна находится в ситуации В, когда цены на экологические блага низкие. Это определяет стремление к первоочередной ориентации на решение экономических задач, а экологические блага отодвигаются на второй план.

Растущая открытость миру изменяет стереотипы жизни людей. Прежде всего возрастает значение Со, а также ценность экологических благ. Люди уже не желают довольствоваться тем малым, что удовлетворяло их на протяжении многих лет сравнительно изолированного развития. Изменяется и значение Сь В обществе складываются принципиально новые стереотипы потребления.

Увеличение Со отделяет нас от области Si, а это значит, что относительный приоритет экологических благ снижается. Одновременно происходит смещение Do Из-за постоянных превышений объемов выбросов (предельно допустимых величин) способность природной среды к ассимиляции вредных веществ снижается, и Do (а значит, Di и D2) смещается влево. При этом потребительские предпочтения либо не меняются, либо растут, что делает ситуацию еще более напряженной, ибо область В также смещается влево, входя целиком в Sa где потребление всегда предпочтительнее экологических благ.

177

12 1201

Пока что изменения в нашей экономике не затронули ее воспроизводственной структуры. Напротив, хотя процесс развала старой структуры набирает темп, имеют место попытки продлить ей жизнь. Это придает множеству В дополнительный импульс к смещению вниз, еще в большей степени уменьшая относительную

Рис. 8.2. Стратегии эколого-экоиомического развития.

С0, Д, D2 — смещение потребления и уровня выбросов.

значимость экологических благ. Если все-таки предположить, что в скором времени начнет формироваться новая воспроизводственная структура, то и тогда ничего хорошего ожидать не приходится. Данный процесс резко увеличит спрос на инвестиционные ресурсы, соответственно эффективность вложений в новые производства возрастет, а природоохранных затрат снизится.

Эту ситуацию можно проиллюстрировать с помощью рис. 8,2. Существует два основных пути дальнейшего развития (кривые 1 и 2). Оцениваться они должны по тому, как (в том числе) изменяется положение точек D0, Di, D2, Со, Сі. Если иметь в виду сохранение природы, то более предпочтительна кривая 1. Но с учетом изменения положения Со этот вариант может оказаться нереализуемым по социально-экономическим соображениям. В то же время вариант 2, вроде бы отличающийся лучшими показателями потребления и в конечном счете приводящий к той же ситуации, что и вариант 1, сопряжен с постоянным нарастанием экологического риска, хотя точка (как и другие точки — D0 и Di) постоянно смещается влево.

178

Выбор одного из двух указанных путей определяет основу экологической политики. Однозначно, что реализация стратегии I, как наиболее безопасной для окружающей среды, вызовет протесты, так как кривая 1, имеющая на первом этапе участок снижения потребления, проходит главным образом по той части множества S2, которая ниже прямой, соответствующей уровню Со, а уж тем более Сь В то же время кривая 2, а точнее, ее участок, соответствующий ухудшению экологической обстановки, попал в зону Si — зону абсолютного приоритета экологических целей.

Идеальным вариантом было бы движение по кривой 3, но это нереально, поскольку в период развала воспроизводственной структуры говорить о какой-то гармонизации развития, видимо, нельзя. Единственное, что можно и нужно сделать, — компенсировать последствия кризиса. Нужно либо бросить все силы на экологию (кривая 1), либо на потребление (кривая 2). Выход на кривую 3 возможен только после того, как новая структура в основном сформируется, но не раньше.

Представление, будто можно сразу так распределить ресурсы, что мы попадем на кривую 3, обманчиво. Единственный способ быстро сократить вредные выбросы — это закрыть ряд предприятий-загрязнителей (другие мероприятия требуют больше времени), что вместе с тем означает резкое сокращение потребления. Быстрым же способом нарастить потребление можно, лишь вновь открыв предприятия. Есть серьезные опасения, что общество в данной ситуации не может идти на дальнейшее снижение потребления, поэтому скорее всего будет выбран второй путь.

Итак, в период становления новой воспроизводственной структуры нагрузка на минерально-сырьевой сектор и связанное с ним загрязнение окружающей среды могут увеличиться. В период спада увеличение относительное, а в период подъема он будет абсолютным. И хотя, сформировавшись окончательно, воспроизводственная структура обеспечит меньшую нагрузку на среду, все же остается опасность того, что в переходный период уровень загрязнения превысит критический. Из этого нам и необходимо исходить, обсуждая проблему изменения основ механизма управления природным капиталом в целях достижения траектории устойчивого развития.

Рассмотрим подробнее вопросы собственности на элементы минерально-сырьевого комплекса как наиболее актуальные в настоящее время с точки зрения преобразования этих элементов.

179