В. Самоуправа — автономія

1. Поняттє і роди

Істота адміністраційної децентралізації в цім, що вона залишає всі компетенції в руках власного владного апарату держави. Вона тільки розділяє ті компетенції в межах апара­ту коштом центральної владної установи поміж не-центральні орґани влади.

Децентралізація шляхом автономії — це дорученнє озна­чених державних завдань, признаннє означених компетен- цій особам або ґрупам, що не належать до урядницького дер­жавного апарату. Термінольоґія підкреслює момент викону­вання цих компетенцій самими «заінтересованими», тими, чиї справи мають бути полагоджені. Висловлюють це слова: «Selfgovernment» «Selbstverwaltung», «автономія», «samosprava», «samorrad», «самоуправа», «самоврядуваннє» і т.д. Це треба пояснити історичним розвоєм, на протязі якого момент полагоджування інтересованими «власних» їх справ висувався на перше місце. Але істотним для автономії не те полагоджуваннє «власних» справ, а виключно тільки неґа- тивний момент, а власне те, що носії автономних компетен- цій не є державними урядовцями. Автономія — це притяган- нє до виконування державних завдань «громадян», тоб то осіб, що не покликані до цего на основі спеціяльного правного титулу, як урядовці на основі свого службового відношення, тільки на основі загального титулу, своєї приналежности до держави.

Порівнуючи з адміністраційною децентралізацією, — є автономія сильнішою формою децентралізації дякуючи обста­вині, що вона переносить виконуваннє означених завдань поза державний урядницький апарат. мета, яку хочеться осягнути автономією, ширша, як те, що осягається адміні- страційною децентралазацією. окрім цего, що викликає децентралазацію взагалі, при автономії осягається ще й від- груженнє державного урядницького апарату і викликається активність таких громадянських чинників, що без неї остава- ли би бездіяльними з точки погляду доручених їм завдань.

В прінціпі можна сказати тільки одно. Сила та головне значіннє автономії в цім, що вона означає практичну полі­тичну активність не-урядницьких, громадянських кол. Можливість цеї активности є тому передумовою автономії. З другого боку вона виховує до активности. Звідси вона бажана і там, де можливо, що суспільство в дану пору непідготовлене до неї. З цеї точки погляду значіннє автономії дуже велике не тільки для справ, що є її предметом.

Здавалося би, що автономія звязана нерозривно з демо­кратією, бо вона означає активність широких народніх кол. Такий звязок не є неминучий. Річ в цім, що є ріжні розуміння демократії і ріжні її форми. Розуміннє, яке стрічаємо в Руссо, та його сформулованнє вчення про народню суверенність централістичне і воно не дає місця для ніякої форми автоно­мії. З другого боку є і ріжні форми автономії, — між ними й такі, що їх трудно погодити з демократією. Коли йде про істо­ричну дійсність, то дуже вироблені форми автономії в Анґлії, її Selfgovernment, що мала теж немалий вплив на европей- ські відносини, — не остають в ніякім звязку з демократією. Навпаки, вони витворилися на тлі аристократичних відно­син. І швайцарська демократія переняла автономічні свої установи, з до-демократичного періоду своєї історії. В Америці та Франції форми демократії не сприяють розвоєви автоно­мічних установ. Все те правда, — але воно не дає ніякої під­стави допускати, що демократія ворожа автономії, як це твер­дять деякі автори (на пр. Гасбах). Демократизація Анґлії та Щвайцарії ні в чім не пошкодила їх автономічним установам, а американські та французькі відносини мають своє джерело не в демократичности цих країв. Навпаки, в Америці якраз демократія дала почин до санації відносин. За те напевно можна сказати, що здійсненнє автономії в модерних держа­вах можливе тільки в демократичних формах, та що тільки зі становища демократії можна визначити межі, в яких авто­номія допустима та бажана.

Що до форми та родів автономії, то можна проводити кля- сифікацію її з ріжних становищ. Найважніші поділи її — це поділи з огляду на її юридичний характер, на обсяг та на основу, на якій вона побудована. При цім два перші поділи мають більше теоретичне значіннє, натомість третий звяза- ний тісно з міркованнями політичного порядку. З огляду на юридичний характер автономії важне те, в який спосіб діюче публичне право розуміє істоту автономних обєднань. Іменно-ж воно може підходити до них двома способами. Воно може ува­жати їх або тільки носіями публично-правних обовязків, або також субєктами публичних прав. З огляду на цю ріжницю розріжняє дехто «політичну» та «правну» автономію, а Єллінек та Гатшек завели поділ на «пассивні» та «активні» автономні обєднання. Активне політичне обєднаннє як субєкт публич­ного права отримує компетенції та субєктивні права, які може протиставити компетенціям та правам держави, як цілости. Обовязки активного автономного обєднання є тільки другим боком його особовости. Пассивне обєднаннє прав не має. Воно має тільки обовязки виконувати на него вложені завдання. Носієм цих обовязків може бути автономне обєд- наннє, як цілість, або можуть ними бути поодинокі його члени. На основі пассивних автономних обєднань побудовано «Selfgovernment» в Анґлії. «ґрафства», «сотні» та «парохії» покликані там до виконування вложених на них завдань не на основі своїх прав, тільки на основі своїх обовязків, як пас- сивні автономні обєднання. Такий характер пассивних обєд- нань мали «земства» та волости в бувшій Росії. Як сказано, те розріжнюваннє має доволі теоретичний тільки характер. В области публичного права часто не можна розріжнювати поміж правом та обовязком, — те, що видається обовязком, можна уважати рівночасно і правом, і навпаки.

Близьким до поділу на активну та пассивну автономію — хоч не тотожним з ним — є розріжнюваннє на основі інтересу, для якого істнує автономія. Це може бути або інтерес самих цих ґруп, яким прислуговує автономія, або більше загальний інтерес, на пр.

Дуже поширений поділ автономії на автономію в стислім розумінню та самоврядуванню В основу цего поділу принято обставину, чи автономія обіймає компетенцію встановлюван­ня загальних правних норм, себ то законодавчу, чи вона цеї компетенції не містить в собі. В останнім разі є не властива «автономія», «самоправність» (ρόμος — право) тільки само­стійність адміністраційного порядку, самоврядуваннє.

Найважніший з практичної точки погляду поділ автономії з огляду на те, що взято як її основу. Автономія є все виняттєм з повноти державної власти якоїсь означеної частини її ком- петенцій та наділеннєм «громадян» цею компетенцією. Ото-ж означеннє цеї компетенції найбільше важлива справа. Від него залежить зміст та значіннє автономії.

те означеннє компетенції можливе взагалі трьома спосо­бами. Як межі державної власти означені передусім територі- яльно, так і в цих межах можна всі, або частину компетенції звязати з означеною частиною державної території і відносно тої частини державної території встановити автономію. теоретично — ця «територіяльна автономія» може обхоплю­вати навіть все, на що розтягається державна влада. Територіяльна автономія може бути така широка, що вона межувати-ме з деревною самостійністю наділеної нею терито­рії. Може статися таким способом, що автономна територія тільки формально належить ще до складу держави. В прак­тиці тільки виїмково, ми стрічаємо такий стан. З правила автономія автономних територій обмежена рівночасно і річе- во. На річевій основі можливий іменно другий спосіб озна­чення компетенції державної влади, та виділеннє і перене- сеннє на поле автономії. Цей річевий метод не звертає уваги на територіяльні межі компетенцій. Він питає тільки про річевий зміст власти, про її «предмет» і компетенції, що від­носяться до означених предметів, отже «річево означені» ком­петенції віддає автономії. Таким способом може повстати автономія на річевій, реальній основі. Означені справи виймається спід компетенції владних орґанів, держави і передається їх громадянству, на пр. справи освіти взагалі, або справи означених галузий освіти, справи опіки над убоги­ми, справи суспільного обезпечення, то що. Врешті трета основа для означення обсягу автономії — це означеннє осіб, яких вона охоплює. На такій основі повстає «особова», «персо­нальна» автономія. Теоретично і цей рід автономії може бути річево необмеженим, себ то він може розтягатися на всі напрями владних компетенцій. В дійсности модерна держава не знає прикладів такої необмеженої особової автономії. Знало її сереновічча, з його становим устроєм суспільства та держави. В сучасній державі тільки автономія пануючих династій в конституційних монархіях наближалася до типу необмеженої особової автономії. Поза цим особова автономія є все також річево означена. Вона відноситься до означених катеґорій осіб, в означених тільки справах. Іноді вона є обме­жена також територіяльно, себ то вона охоплює означені катеґорії осіб відносно означених справ на означеній частині державної території. Наслідком цего приходиться розріжню- вати в дійсности головно ті два роди автономії: територіяль- ну, та особово-річеву.

2. Територіальна автономія

а. Правна істота. Обсяг і форми. Автономні одиниці

Територіяльна автономія є найбільше розвитою та най­більше поширеною формою автономії. На те зложилися як причини історичного порядку, так і діючі річеві потреби та інтереси. Історично держава застала вже вузші територіяльні обєднання, що не зважаючи на обєднаннє їх в ширшу, дер­жавну цілість — не втратили свого буття, і в межах держави остали орґанізаційними одиницями. Так було навіть в грець­кій державі. В межах держави-міста істнували далі села, як вузші територіяльні одиниці. Що більше, ті вузкі територі- яльні одиниці виявили більшу, як сама держава, життєздат­ність та відпорчу силу. Чимало поміж ними перетревало упадок держави, іноді ріжних держав, в склад яких вони входили по черзі. Таким способом скрізь приходилося держа­ві числити з істнованнєм громад як з фактом, — і не тільки з істнованнєм громад як найнизшої територіяльної одиниці, але і з одиницями ширшими, включно аж до «країв», що іноді довго затримували свою «історичну індивідуальність». Відношеннє держави до цих вузших територіяльних одиниць бувало в ріжні часи ріжне. В добу феодалізму ті територіяль- ні одиниці осягли були велику міру правно-політичної само- стійности, — особливо міські громади та ріжного ступеня територіяльні, твори, як ґрафства, князівства, краї, то що. Центральна державна влада боролася проти тої незалежнос­ти, і в добу абсолютної монархії вона зломила її. Але самі ті територіяльні одиниці, передусім громади, не перестали істнувати, і центральна влада мусіла брати на увагу їх істно- ваннє. Істнованнє та значіннє цих територіяльннх одиниць появилося адміністраційною децентралізацією державної влади. Орґанізація її орґанів мусіла пристосуватися до цих істнуючих тєриторіяльних одиниць. Владний апарат держа­ви мусів відповідати територіяльному поділови держави, що склався історично. Одна тільки велика французька револю­ція заведеннєм поділу Франції на департаменти перекресли­ла історичний територіяльний поділ держави, — але й вона не порушила найнизшої територіяльної одиниці, громади.

До цих історичних причин, дякуючи яким територіяльні вузші одиниці утрималися в державі, а навіть поза Анґлією, Францією та бувшою Росією затримали до певної міри свою публично-правну самостійність, — до цих історичних причин прилучилися реальні, діючі сили. На тлі істновання в межах держави вузших територіяльних одиниць повставали окремі «місцеві» інтереси, спільні для всіх мешканців громади, пові­ту чи краю. Ці інтереси вимагали діяльности для їх бережен- ня. З природи річи ніхто не був більше покликаним до цеї діяльности, як самі заінтересовані. І ці місцеві інтереси вима­гали теж невтручування з боку незаінтересованих безпосе­редньо, посторонних чинників. Вони вимагали обмеження що до них компетенції державної влади. Так зродилося вима- ганнє територіяльної автономії. Відносно «громад» воно було досить загальне. У Франції воно почалося ще в XVIII. ст. і витворило там окреме вченнє, що давало йому теоретичні основи, — з Франції воно поширилося на инші держави. Що до автономії ширших територіяльних одиниць, «країв», авто- номістичний рух проявлявся тільки там, де істнували вже в межах держави такі територіяльні одиниці, що представляли собою «історичні» індивідуальности, або де істнували особливі інтереси, що вимагали творення таких ширших територіяль- них автономних одиниць. На цім полі автономістичний рух мав скрізь суто-політичний характер. Так було в Бритийській Імперії відносно Ірляндії та англійських кольоній, і в бувшій Австро-Угорщині. В останній вимаганнє автономії «країв» було видвигнуто національними змаганнями до політичної самостійности, головно Поляків, Чехів та Кроатів, — в иншій трохи формі, і Українців.

Але і з боку державної влади були мірковання, що не тіль­ки не зверталися проти територіяльної автономії, але робили її до певної міри бажаною. Відносно автономії найширших територіяльних одиниць, країв, промовляли мірковання політичного характеру. Можна було дивитися на цю форму автономії як на шлях до повного відірвання від держави. Відносно автономії менших територіяльних одиниць таких побоювань не могло бути. За те промовляло за автономією все те, що викликає взагалі потребу децентралізації, а з окрема автономії, отже доцільність з точки погляду завдань адміні­страції, та полекші для власного урядницького апарату дер­жави. З такого становища виходячи, завела в себе Анґлія вже рано льокальну автономію в формі пассивних територіяль- них автономних обєднань. З такого теж становища завела в себе Франція обмежену територіяльну автономію. В инших державах є територіяльна автономія, а іменно автономія гро­мад, переважно висловом змагань «з долини», змагань гро­мад вести самостійно свої справи, — але разом з тим вона служить звичайно також не місцевим, а загальним інтересам, в першу чергу державним.

Що до правної істоти територіяльної автономії, то вона порівнуючи з иншими родами автономії займає особливе місце. її особливість — це момент звязання її з означеною територією. Значіннє цего моменту особливо виступає там, де ми маємо до діла не з пассивною, а з активною автоно­мією. В таких випадках автономна одиниця має публично- правну особовість, є корпорацією публичного права. Коли-ж ця корпорація є установою територіяльної автономії, то вона є територіяльною, областною корпорацією публичного права. Иншими словами, вона по своїй юридичній істоті є правдою особовістю того-ж роду, що і держава, що є теж областною публично-правною корпорацією. Як публично- правна корпорація, є автономна територіяльна одиниця теж — як держава — носієм субєктивних прав та компетен- цій. Поміж нею й державою є таким чином велика схожість. Ця схожість викликала те, що ранше не добачувала теорія взагалі ніякої юридичної ріжниці поміж державою та иншими публично-правними областними (територіяльни- ми) корпораціями.

Нова теорія приймає теж юридичну близькість обох тери- торіяльних корпорацій, але вказує на основні поміж ними ріжниці. Оскільки йде про автономні території, яких власні компетенції не обіймають законодавства, ця ріжниця лежить вже в самім обсягу компетенцій одної і другої корпорації. Тут зовсім ясно, що автономна корпорація є корпорацією низшого порядку, що її воля може порушатися тільки в межах назна­чених державою. Питаннє тотожности могло би відноситися тільки до автономних корпорацій, що мають широкі власні компетенції, включно з законодавчою. Становище такої авто­номної території пригадує не-суверенну державу: її воля обмежена волею держави подібно, як воля пануючої держави обмежує несуверенну. Але і тут є засаднича ріжниця. Іменно-ж воля пануючої держави обовязує вправді несуверенну, але вона не діє безпосередньо в її межах. Вона діє там юридично тільки як воля тої несуверенної держави. Навпаки, воля дер­жави діє в межах автономної території безпосередньо, як воля держави на тій території. І далі. Юридично, власть дер­жави несуверенної істнує незалежно від волі пануючої дер­жави, на основі виключно тільки державного самоустанов- лення. Навпаки в автономній території. її власть, хоч і є юридично її власною, а не державною, істнує тільки дякуючи волі держави. її юридичним джерелом є не самоустановлен- нє, тільки чужа воля, воля держави. Розуміється, те юридич­не розріжнюваннє не рішає про фактичне становище авто­номної території. Соціольоґічно воно може нічим не ріжнить- ся від становища несуверенної держави.

Велику різноманітність ми стрічаємо відносно величини та означення території, з якою звязана автономія. Одну тільки «громаду» бачимо скрізь. Вона є звичайно найниз- шою територіяльною одиницею, з якою звязана автономія. Коли й є поділ громади на менші територіяльні частини, то вони мають звичайно значіннє тільки адміністраційного поділу. Як автономна одиниця виступає на зовні громада. Оскільки її територіяльні частини не мають виключно адмі- ністраційного значіння, можна би назвати їх становище автономією в автономії. Нова громадою ми стрічаємо най­більшу ріжнородність в означуванню більших від неї тери- торіяльних одиниць. Як правило, можна визнати тільки одно те, що громада ніде не є одинокою територіяльною одиницею, що скрізь поміж нею й цілою територією держави істнують ріжні посередні територіяльні одиниці. Але загаль­ної системи в установлюванню цих одиниць нема. Ще «повіт», як така вища одиниця, є майже скрізь, але навіть, що до повіту істнують великі розходження. Іноді він є цею одиницею, що стоїть безпосередньо понад громадою, — але буває й так, що поміж громадою та повітом є посередні тери- торіяльні одиниці, як «волость», «велика громада», то що. Вище повіту стрічаємо найріжніші ширші територіяльні одиниці — округи, ґрафства, землі, ґубернії, кантони, депар­таменти і т.д. Нема ніякого загального правила про спосіб та прінціпи проводження територіяльного поділу держави на такі, або инші одиниці. Можна вказати тільки на те, що при встановлюванню цего поділу може перемагати або зма- ганнє зберегти істнуючі, історично витворені територіяльні індивідуальности, або може перемагати «нівеляційна» тен­денція, змаганнє затерти їх та знищити. Така тенденція лежить в основі французького поділу на департаменти. З такою тенденцією, щоби розділити на частини етноґрафічну українську територію, в Польщі переведено поділ на воєвід- ства. В таких випадках твореннє таких «механічних» тери- торіяльних одиниць, хоч би з формальним наділеннєм їх автономією, в дійсности є ділом централізації, не автономії. Такий поділ, як формальна основа автономії, є засобом для цего, щоби орґанізаційно розбити обєднаних спільними інтересами громадян, не допустити їх до слова та не дати їм можливости правління власними справами. Через те та з огляду на конкретні технічні обставини має питаннє такого, або иншого територіяльного поділу дуже велике практичне значіннє. Але власне дякуючи цій великій ріжнородности мотивів, що діють при проводженню територіяльного поді­лу, трудно установити для него загально обовязуючі прінці- пи. Рішати будуть все конкретні мірковання практичного політичного порядку, та реальні сили, що за ними стоять. Натомість зі становища загальної теорії треба спинитися на двох територіяльних одиницях, як основі автономії. Це є найнизша поміж ними, громада, та найвища, край, як тери- торіяльна автономічна одиниця. Громада та край означа­ють собою дві межі територіяльної автономії, в середині яких находяться всі другі територіяльні одиниці. Засадничі питання, звязані з краєм та громадою, вичерпують все, що з прінціпового боку можна сказати про територіяльну авто­номію взагалі, отже також відносно автономії цих ріжних можливих посередних територіяльних одиниць.

в. Громада

Громада в первіснім розумінню — це суспільна ґрупа обєд- нана на основі «сусідства». Вона повстає та істнує дякуючи цему, що мешканнє поруч, в сусідстві, в одній «місцевости», викликає спільні, льокальні інтереси. Зразу, спільний всім мешканцям громади інтерес в обороні перед нападом, далі, спільна зацікавленість в забезпеченню безпеченства та ладу на території громади, в спільній боротьбі з природою, з небез­пекою огню та води, і т.д. Далі прибувають спільні інтереси економічного порядку, що вяжуться з територією, на пр. заці­кавленість в цім, щоби торговельні шляхи не минали грома­ди, щоби постачаннє засобів поживи та сирівців було для громади забезпечене, то що; на культурнім, та з окрема освіт­нім полі, виростають нові, звязані з місцем інтереси, санітар­ні відносини даної місцевости обхоплюють теж всіх, хто пере­буває в ній. Через всі ті, звязані з місцем і спільні всім меш­канцям інтереси, вони всі звязані в одну суспільну ґрупу, громаду. В такім розумінню громада — це загал мешканців означеної місцевости.

Окрім цего загального розуміння громади, ми стрічаємо ще громади в вузшім розумінню. Це теж ґрупи, обєднані на основі спільного їм «льокального» інтересу, але обєднуючий їх інтерес чи інтереси не захоплюють всіх мешканців даної міс- цевости. Він спільний тільки для частини мешканців, і ця частина представляє собою «спеціяльну» громаду, вузшу що до свого складу, як загальна громада. Це можуть бути інтер­еси ріжного роду. Де громади виконували ріжні завдання на полі реліґійного культу, або звязані з реліґійним культом, там істнували помимо загальної громади, ще окремі «віроіс- повідні» місцеві громади, що відали справами своєї церкви, віроісповідної школи, кладбищ, то що. Подібно можуть істну- вати національні місцеві громади для справ національних шкіл. Засадниче значіннє має істнуючий в німецьких канто­нах Швайцарії поділ на загальні громади та громади горо­жан («Виг§ег-§етеіпйе»). Загальні громади обіймають всіх мешканців місцевости, себ то всіх, хто в ній перебуває з намі­ром постійного там замешкання. До громади горожан нале­жить тільки частина мешканців, а власне тільки «повноправ­ні горожани» місцевости. «Громада горожан» є властителькою майна громади і тільки вона має право рішати в справах цего майна. Подібні відносини, а власне паралєльне істнованнє двох громад стрічаємо там, де затрималося «спільне громад­ське майно», себ то майно не громади, як такої, але загалу громадян. Звичайно в таких громадах замешканнє в громаді не дає права участи в цім спільнім майні, хоч мешканець стає членом політичної громади. В таких випадках є дві катеґорії громадян і дві паралєльні громади. Незалежно від цего істну- ють дві катеґорії членів громади, дякуючи установі так званої «свойщини» або «приналежносте». «Приналежність» до гро­мади є повним правом громадського горожанства, незалежно від замешкання. Головним змістом права «приналежности» є право та відповідаючий йому обовязок громади утримувати «приналежного» на випадок нужди та неспосібности до праці. Крім цего приналежність має значіннє в области адміністра- ційної техніки — військової евіденції, то що. Для орґанізації самої громади вона з правила не має значіння. Громада, як адміністраційна територіяльна одиниця, складається з пра­вила з всіх «мешканців» і така громада, в представленім вище «первіснім» розумінню, є носієм автономії.

В добу феодальної держави, громади, особливо міські, посі­дали — іноді далеко посунену — самоуправу. Абсолютистична монархія зломила цю автономію. Громади стали, коли не про­сто адміністраційними одиницями, то «пассивними» автоном­ними обєднаннями, без власних прав, а тільки з обовязками виконувати означені завдання, як сталося в Анґлії. В бороть­бі проти абсолютизму виринуло м.и. і домаганнє автономії для громад. У Фракції зродилося на протязі XVIII. ст. з одно­го боку вченнє про «природне право» громад на самоуправу, з другого боку думка про те, щоби зробити громади орґанами

державної влади. Синтезою одного та другого стала теорія «громадської влади», «pouvoir municipal», перенята відтак бельгійською конституцією. Істотним змістом цеї теорії визна- ннє основного права громади на самоуправу в межах «власти­вих» справ громади. Відтак на німецькім ґрунті це вченнє зродило тезу про «природний», «властивий» круг діяння дер­жави, в протиставленню до инших її завдань та компетенції, що їх може держава доручити державі.

Всі ті вчення обійшли держави Европи, та — в ріжній мірі і ріжних комбінаціях — найшли свій вислів в позитивних законодавствах. Наслідком цего громада має — так би мови­ти — ріжні обличча що до свого правного становища. Єллінек вказує на потрійний правний характер громади. Вона має передусім ті права, що виникають з загальних правних постанов про «стоваришування». Як кожде стоваришеннє вона має приватно-правну особовість, отже правну спосіб- ність посідати майно, управляти ним, приймати членів, уста­новлювати орґани свого правління. Всі ті права громади мають виразний приватноправовий характер. Далі, громада може отримати від держави владні компетенції. А власне, вона отримує їх не в інтересі держави, але в своїм власнім інтересі. До таких владних компетенцій громади треба зачис­лити признані їй поліційні компетенції, право накладати на своїх членів податки та оплати, та уживати їх на свої ціли, то що. Все те складається на «власть» громади, з виразним публично-правним характером, тотожним з державною влас- тию. Але ця власть є власною властию громади, що прислуго­вує їй для осягнення її власних цілий. Врешті може бути громада орґаном держави. Держава може втягнути громаду в орґанізацію свого владного апарату для власних своїх, дер­жавних завдань. Таким чином повстає поруч «власного» дору­чений громаді круг діяння, в якого межах вона виступає як державний орґан.

Треба сказати, що те розріжнюваннє «власного» та «пере­казаного», «дорученого» круга діяння громади має не тільки теоретичне значіннє. Оскільки позитивне, діюче право при­ймає те розріжнюваннє, воно має і практичне значіннє. І в практиці воно може мати небажані наслідки. Не все можна установити ясні та певні критерії, по яких можна би з точніс­тю означити, які діяння громади належать до її власного, а які до дорученого їй круга діяння, отже де виступає юридич­но громада, а де діє держава через громаду, як свій орґан. Така неясність може бути в практиці дуже шкідлива. Вона може викликати правову непевність що до цего, які правні приписи треба в данім випадку стосувати: чи приписи про громадську автономію, чи загальні державні закони. Вона може викликати непевність, які вищі орґани покликані діяти в даній справі, чи вищі автономні установи, яким підлягає громада, як автономна одиниця, чи вищі установи державної влади. Всі ті практичні невигоди можуть мати більше або менше практичне значіннє, залежно від системи орґанізації автономних одиниць та державного апарату, і від орґаніза- ційного відношення обох цих орґанізацій.

Широкість меж громадської автономії залежить від при­знаного їй круга діяння, від більшої або меншої самостійнос- ти в назначуванню громадських орґанів, та від більшої або меншої міри незалежности діяння автономних орґанів від орґанів держави. В усіх цих напрямах виказує положеннє громад в ріжних державах дуже великі розходження.

Такі розходження істнують вже відносно автономного круга діяння. Не зважаючи на поширеність вчення про «при­родний» круг власних справ громади, в практиці стрічаємо дуже великі ріжниці відносно означення цих справ. Звичайно представляє предмет громадської автономії правліннє влас­ним майном громади та опіка над бідними. Поза цими спра­вами, всі инші, що в в одних державах є предметом громад­ської автономії, в инших державах до неї не належать. Навіть в межах тої-ж держави, як на пр. в Швайцарській Спілці маємо ріжниці що до круга діяння громад. Окрім справ міс­цевих доріг, поліції безпеченства, санітарних справ та сані­тарної поліції, справ скотобоєнь та базарів, належить іноді до громад справа низшого, або й середнього фахового шкільни­цтва, а в дорученім крузі діяння, крім співдіяння в справах військової евіденції та бранки, обовязок подавати вимагані відомости та вияснення, давати «асистенцію» при ріжних урядових актах, — іноді самостійні завдання на полі розділу та стягання податків. В области фінансової адміністрації автономні компетенції громади означені в ріжних державах дуже ріжно. Вони можуть обмежуватися завідуваннєм тільки власним майном громади, — і можуть бути помимо цего дуже широкі. Громада може мати право накладати в ріжних фор­мах податки та оплати: або в формі означених додатків до державних податків, або зовсім самостійні, незвязані нічим з державними. В тім напрямі особливо широкі компетенції гро­мад в деяких швайцарських кантонах.

Відносно призначування орґанів громадської автономії обовязує згідно з вченнєм про «природню громадську владу» прінціп, що те призначуваннє повинно належати виключно громаді. Це значить, що не тільки громада сама покликана призначати свої орґани, але що державна влада не може вмі­шуватися в те призначуваннє, а з окрема не може усунути з посади призначених громадою осіб. Цей прінціп приняла бельґійська конституція, а в слід за нею инші, так що можна його визнати загально діючим в модерній державі. Загальним виїмком від цего прінціпу є система, від доби Наполєона обо- вязуюча у Франції, та перенята від Франції Італією, Грецією, Румунією та Портуґалією. Згідно з тою системою призначеннє громадської влади відбувається шляхом громадських вибо­рів, але керуючий автономний орґан вищої територіяльної одиниці, департаменту, «комісія департаменту» складається з державного урядовця, префекта та виборних членів. Ото-ж префект є в праві, завісити в урядованню або усунути «мера», виборного голову держави, та розвязати громадську раду. Те право державної влади приняли також ті держави середньої Европи, що не переняли французької орґанізації мішаних установ, складених з виборних, автономних та з призначених державною владою осіб. Це треба уважати основним обме- женнєм державної автономії відносно компетенції керувати власні свої орґани.

Врешті що до питання самостійности автономної громади в межах призначених їй компетенції є теж дуже значні ріж- ниці поміж відносинами в ріжних державах. Навіть в межах — так би мовити — найбільше «власного» обсягу діян­ня громади, в межах адміністрації власного майна, істнують скрізь вищі інстанції, яким громада в більшій або меншій мірі підчинена. Це підчиненнє може проявлятися ріжними способами. Деякі діяння громадських орґанів підлягають тільки загальному наглядови вищих інстанцій. Вищі інстан­ції мають компетенцію вглядати в діяльність громад, і вони можуть виступати в ріжній формі проти деяких актів грома­ди, на пр. в формі догани, кари наложеної на громадських діячів, або скасовання або зміни громадського рішення, чи розпорядження. Далі, ті вищі інстанції можуть рішати наслід­ком відклику (рекурсу) від громадських рішень. Врешті, най- сильніша форма підчинення громади — ця, коли рішення громади є певних справах потребують для своєї дійсности підтвердження вищою інстанцією, коли вони без цего під­твердження недійсні. Що до орґанізації цих вищих інстанцій, то ми стрічаємо три головні системи, а власне.

Можуть істнувати вищі автономні одиниці, що їм підлягає автономна громада як низша одиниця. В таких випадках прінціп автономії непорушений, бо справа не переходить до державної влади. Вона виходить вправді з компетенції гро­мади, але далі остає в компетенції автономних установ.

Друга система, можна би назвати її французькою, передає компетенцію рішати в другій інстанції в руки державної адміністраційної влади. Ця система централістична. Вона є порушеннєм та обмеженнєм прінціпу автономії на річ адміні- страційної централізації. Ця система поширена в европей- ських державах, хоч міра та обсяг «права нагляду» державної влади над автономною ніде не є такі широкі, як у Франції. Тут треба би замислити теж підданнє автономної діяльности громад адміністраційному судоводству. Не підданнє є теж підчиненнєм автономної діяльности під державну, — але його значіннє та характер з істоти річи інакший, як коли гро­мада є підчинена адміністраційній владі.

Трету систему можна би назвати американською тому, бо вона поширена в державах Північної Америки. Там автоно­мія громади зведена «ad minimum» компетенцією законодав­чої влади. З окрема компетенції фінансової адміністрації, компетенції відносно складання громадського буджету, то що, находяться в руках лєґіслятивної влади. Наслідком цего було з одного боку перетяженнє лєґіслятиви адміністраційни- ми функціями місцевого значіння, для яких в законодавчім тілі нема зрозуміння ані потрібних інформацій. З другого боку звязаннє свободи діяння громад, недоцільне веденнє її справ лєґіслятивою, з окрема викликана тим руїна комуналь­ного господарства. Такі відносини викликали реакцію. В цілім ряді держав проведено шляхом конституційних законів обмеженнє законодавчої влади та поширеннє автономних компетенцій громад. Цей реформаційних рух істнує і в решті держав.

Взагалі можна зауважити відносно громадської автономії ось що. Автономія звертається своїм вістрєм проти абсолю- тистичної державної централізації. Рухом, що звертався проти цеї централізації, а власне проти монархістичної цен­тралізації, був теж загально демократичний рух, ведений під гаслом народньої суверенности. В першу чергу цей загально-демократичний рух усунув ніби то в тінь територі- яльно-автономічні домагання. В першу чергу — він сам став централістичним. Наслідком цего місцева, з окрема громад­ська автономія, в найменшій мірі здійснена в суто «демокра­тичних» країнах, як в Америці та Франції. Відтак домаганнє місцевої автономії стало і в цих країнах кріпчути, автоно­мічний рух став поглиблюватися, і почалися реформи в напрямі здійснення та поширення місцевої автономії. Вона стала необхідним доповненнєм та коррективом демократії. Особливе значіннє отримала справа громадської автономії в звязку з питаннями соціяльної політики. Висловом дома­гань та змагань на цім полі є так званий комунальний соці- ялізм. Він ставить перед громадою нові завдання. Для здій­снення цих завдань є широка автономія громади та її устрій, опертий та демократичних основах, необхідною передумо­вою. Значіння цеї соціяльної політики громади не треба перебільшувати. Не можна думати, що вона буде шляхом для вирішення «суспільного питання». Але не можна теж не добачувати її великого значіння, як безпосереднього, так в більшій ще мірі орґанізуючого та виховуючого. В звязку з питаннєм «комунального соціялізму», росте значіннє грома­ди і проблєми громадської автономії.

γ. Край — земля

Громада — це один тип територіяльної одиниці, що може бути носієм автономії. Протилежним типом треба вважати територіяльну одиницю з особливим публично-правним характером, для якої нема, як для громади, ще загально при­нятого означення, та на якої означеннє найбільше надаєть­ся — деким пропонована назва — «край». Поміж правним характером громади та краю є ріжниця, яку треба вважати «квалітативною», порівнюючи з ріжницею поміж громадою та иншими автономними територіяльними частинами держави. Ріжниці поміж громадою та цими другими, ширшими від неї територіяльними одиницями можна вважати ріжницями сту­пеня, квантитативними. Звичайно теж і термінольоґія обхо­плює одну і другі назвою «громада», «коммуна», додаючи тільки прикметник «ширша», або «коммуна вищого ступеня» на означеннє цих зверх-громадських територіяльних авто­номних одиниць. їх правна істота однакова. натомість стано­вище «краю» настільки відмінне від становища громад, що дехто, як Єллінек, Гатшек і др. уважають край юридично за посередне явище поміж громадою та державою.

Про те, чи признати якійсь території характер «краю» в цім технічнім розумінню, не рішає простір її. «Край» може бути простором менший від инших істнуючих окремих частин дер­жавної території. Рішаючим є правне становище «краю» в цілости державної орґанізації. Вже вказано на те, що істно- ваннє провінцій при адміністраційній децентралізації є все наслідком особливих «історичних» причин. Тесаме відносить­ся до країв. В системі територіяльної автономії «краї» займа­ють анальоґічне місце, як «провінції» в системі адміністрацій- ної децентралізації. Вони лежать на межі, поза якою вже не істнувала би єдність держави.

Як ріжні є ті фактичні причини, дякуючи яким істнують краї, так ріжний є і ступінь їх самостійности і ріжні її правові основи. «Нормальним» типом можна би назвати такі частини території держави, що їх автономія обіймає також власне законодавство. Законодавча влада таких країв є державною владою і рівночасно краєвою, є державною владою з компе­тенцією, обмеженою до означеного краю. Іноді мають ті краї також власну виконуючу та судову владу, — при чім обі мають цей подвійний характер державної та рівночасно кра- євої влади. Таке становище країв мають кольонії Великої Британії:, Канада, Австралія та Каплянд. При цім Канада та Австралія самі складаються кожда з країв, що мають класні парляменти і власну екзекутиву, отже є краями в краях. Значно менше самостійне становище займали краї в бувшій Австро-Угорщині. Без власної виконуючої та судової влади вони мали тільки власну законодавчу владу, «краєві сойми». Компетенція цих законодавчих орґанів не обхоплювала всего законодавства. Вона розтягалася тільки на означені предме­ти, — була річево обмежена, — решта законодавства належа­ла до центральної законодавчої влади держави. Таким чином істнували в бувшій Австро-Угорщині два законодавства — державне і краєві, і подвійні, державні та краєві, закони. Компетенція поміж цими двома родами законодавства була річево розмежована шляхом конституційних законів.

На зовсім иншій основі побудована правова окремішність «країв», що стали частиною якоїсь держави, але орґанізацій- но не злилися з нею, так, що затрималася окремішність їх території, їх мешканців затримали власне право горожан- ства, ріжне від горожанства держави. Зі становища пануючої теорії — вони затримали власну територію та свій власний нарід. Тільки влада була владою держави, до якої вони нале­жали, не їх власною владою. В такім положенню находилися Боснія й Герцеґовина супроти бувшої Австро-Угорщини та німецькі «території під охороною» «Schutzgebiete» супроти Німеччини.

Іноді доходить самостійне становище країв до таких меж, що з юридичного становища просто не можна рішити, чи не має вона характеру державної самостійности. Таке було на пр. становище Кроації та Слявонії в бувшій Угорщині.

В кождім випадку становище країв сильно, коли не пору­шує, то захитує єдність держави. Воно ріжниться від звичай­ної автономії політично тим, що автономія «є нормальною, а вона ненормальною формою, що змагає або до творення нових держав, або до більше централістичної конституції, яка мусить відібрати краям цей їх характер». Так думає про «краї». Ґ. Єллінек. Послідовно він не уважає істновання «країв» родом автономії. Він протиставить його автономії, як два ріжні роди державної децентралізації. Такий погляд оправданий тільки з точки політичної оцінки. Юридично- орґанізаційно треба уважати «краєву автономію» одною з форм територіяльної автономії.

3.