Местное самоуправление в России: конституционные гаран­тии, реализация принципов и норм Европейской Хартии...

Конституция Российской Федерации, при разработке кото­рой использовалась Европейская Хартия местного самоуправ­ления, во-первых, признает и гарантирует местное самоуправление (ст.

В отличие от конституций ряда зарубежных государств, российс­кая Конституция содержит также специальную главу, посвященную местному самоуправлению (глава 8, ст. 130-133).

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОЗНАЧАЮТ:

- признание его государством как субъекта российского консти­туционного права во взаимоотношениях с российским народом, кото­рый вправе осуществлять свою власть, в том числе и через органы местного самоуправления;

- местное самоуправление должно признаваться всеми субъекта­ми политической системы, всеми участниками политических и право­вых отношений. Оно должно признаваться международным сообще­ством, хотя уже и на другой правовой основе^[125];

- правовые, организационные, политические и экономические га­рантии местного самоуправления (ст. 8, 9, 130-133 Конституции РФ). «Государство связано данными нормами. Государственные гарантии местного самоуправления состоят в охране его прав и законных инте­ресов (включая судебную защиту), в компенсационных выплатах в случае определенного рода расходов, установлением правовых зап­ретов на ограничение прав местного самоуправления» (ст. 133 Кон­ституции РФ)^[126];

- обязанность государства наделить местное самоуправление в раз­витие конституционных норм комплексом нормативно-правовых ак­тов, обеспечивающих его функционирование и развитие;

- ориентирует государство на то, чтобы не препятствовать местно­му самоуправлению (как чрезмерным правовым регулированием, так и конкретными действиями) и защищать его интересы^[127].

В этой связи ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гла­сит: «Федеральные органы государственной власти, органы государ­ственной власти субъектов Российской Федерации создают необходи­мые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содей­ствие населению в осуществлении права на местное самоуправление», а ст. 4, 5 и 6 данного закона содержат объемный перечень полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов гос- власти субъектов РФ в области местного самоуправления и собствен­но перечисление предметов ведения (их в законе названо 30) местного самоуправления^[128].

Во-вторых, местное самоуправление согласно действующей Рос­сийской Конституции самостоятельно, что соответствует нормам ст. 3, 4, 5 Европейской Хартии, в т.ч. пункту 2 ст. 4 «Местные власти долж­ны в рамках закона иметь полную свободу действий по осуществле­нию их инициатив в отношении любого вопроса, который не исключен из их компетенции и не передан другим властям», и пункту 4 данной статьи: «Власть, данная местным органам управления, должна обычно быть полной и исключительной».

При этом из Конституции РФ (ст. 12 и другие) вытекает, что незави­симое, «отделенное» от государства, самостоятельное, местное самоуп­равление действует в пределах своих полномочий, предоставляемых ему государством (следовательно, в определенных пределах, а именно в рам­ках законодательства, контролируется соответствующими государствен­ными органами); организационно обеспечивает свою самостоятельность, в т.ч. и благодаря тому, что его органы не входят в систему органов государственной власти, включая и региональный уровень.

Данное положение было подтверждено решением Конституцион­ного суда РФ от 24 января 1997 года по делу о проверке Закона Уд­муртской республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов го­сударственной власти в Удмуртской республике».

Конечно, речь при этом не идет о полной «самостийности» мест­ного самоуправления, которое функционально, финансово, организа­ционно и т.д. тесно связано и взаимодействует с государственной вла­стью всех уровней. Скорее, это должно ограждать самоуправление от чрезмерного вмешательства государственных органов в деятельность местных сообществ, содействовать реализации требования пункта 3 ст. 4 Хартии о максимальном приближении власти к гражданам.

На реализацию указанных выше конституционных норм о само­стоятельности, организационном обособлении местного самоуправле­ния направлен и Федеральный закон «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации», который:

- не допускает образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами го­сударственной власти и государственными должностными лицами (ст. 17 Закона);

- считает незаконным осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными чиновниками (ст. 14);

- гарантирует финансовую самостоятельность местного самоуп­равления (ст. 4 и ст. 5 Закона);

- препятствует отмене решений органов и должностных лиц мес­тного самоуправления со стороны органов и должностных лиц госу­дарства, иначе как по решению суда (ст. 44 Закона);

- в свою очередь, закон предусматривает ответственность орга­нов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, включая прекращение полномочий органа местного самоуправления представительным, законодательным органом государственной влас­ти субъекта РФ на основании заключения соответствующего суда субъекта Российской Федерации (ст. 49 Закона).

В дополнение к вышесказанному следует также отметить, что ст. 15 (п. 2) Конституции РФ содержит ясное и точное указание орга­нам государственной власти и органам местного самоуправления со­блюдать Конституцию Российской Федерации и законы России.

Принципиальные основы организации местного самоуправления

Конституционная и законодательная основа местного самоуправления

«Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и там, где это практически целесообразно, в конституции государства» (ст.

Сфера компетенции местного самоуправления

«1. Основные полномочия и компетенция органов местного самоуп­равления устанавливаются конституцией или законом. Однако это поло­жение не исключает предоставления органам местного самоуправле­ния в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкрет­ных целей.

2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных зако­ном, обладают полной свободой действий для осуществления собствен­ных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компе­тенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

3. Публичная власть, как правило, должна преимущественно осуще­ствляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предос­тавление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.

4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом.

5. При делегировании полномочий центральными или региональными органами местным органам самоуправления последние должны, на­сколько это возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями.

6. В процессе планирования и принятия любых решений, непосред­ственно касающихся органов местного самоуправления, с ними прово­дятся консультации, насколько это возможно — заблаговременно и в соответствующей форме» (ст. 4 Хартии).

Защита территориальной сферы полномочий органов местного са­моуправления

«При изменении территориальной сферы полномочий органов мест­ной власти проводятся предварительные консультации с соответствую­щими местными общинами, по возможности путем проведения рефе­рендума там, где это позволяет закон» (ст. 5 Хартии).

Условия осуществления полномочий на местном уровне:

«1. Условия службы местных выборных представителей должны обес­печивать свободное осуществление ими их функций.

2. Они должны предусматривать получение надлежащей денежной ком­пенсации расходов, понесенных в связи с осуществлением ими своих полномочий, а также, где это целесообразно, компенсации за потерю заработка или вознаграждения за проделанную работу и соответствую­щее социальное страхование.

3. Любые функции и деятельность, несовместимые с занятием мест­ной выборной должности, определяются законом или основополагаю­щими принципами права» (ст. 7 Хартии).

Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления

«Любой административный контроль за деятельностью органов мест­ного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспече­ния законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не ме­нее, административный контроль может, там, где это целесообразно, осу­ществляться вышестоящими органами власти при выполнении органа­ми местного самоуправления делегированных им задач» (ст. 8 Хартии).

Источники финансирования органов местного самоуправления

«1. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках нацио­нальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.

2. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону пол­номочиям.

3. По меньшей мере часть финансовых средств органов местного са­моуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, став­ки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом» (ст. 9 Хартии).

Право местных органов самоуправления на объединение

«Местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими органами местного самоуправления для вы­полнения задач, представляющих общий интерес» (ст. 10 Хартии).

Правовая защита местного самоуправления

«Органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления» (ст.

В-третьих, Конституция Российской Федерации гарантирует ме­стному самоуправлению, его органам право на судебную защиту, тем самым также укрепляя принципиальные основы самоуправления (ст. 133 Конституции РФ). Эти гарантии в полной мере корреспонди­руются с требованием ст. 11 Хартии: «местные власти должны иметь право на обращение за помощью к средствам правовой защиты...», тем более что в ст. 33 Конституции РФ содержится указание «на ком­пенсацию дополнительных расходов, возникших в результате реше­ний, принятых органами государственной власти», а равно «запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Кон­ституцией Российской Федерации и федеральными законами», в т.ч., конечно, нанесших ущерб местному самоуправлению.

Органы местного самоуправления вправе обращаться в суд с ис­ковыми заявлениями о признании недействительными актов государ­ственных органов, нарушающих права местного самоуправления; не- регистрации государством устава муниципального образования; за защитой самих положений муниципального устава, если они соответ­ствуют законодательству.

Отдельные граждане и их коллективы также вправе прибегать к судебной защите, но по поводу своих прав на участие в самоуправле­нии. Основанием для использования гарантий на правовую охрану местного самоуправления является нарушение его прав, правового положения муниципального образования, а поводом для обращения за защитой в суд, прокуратуру, государственные органы внутренних дел - следующие мотивы:

- издание нормативного акта, нарушающего конституционные или иные права местного самоуправления;

- издание незаконного акта правительственным органом или дол­жностным лицом государства, которым затрагиваются права конкрет­ного муниципального образования;

- совершение каким-либо лицом (включая юридическое лицо) дей­ствий, которые посягают на правовой статус или правовое положение местного сообщества граждан^[129].

Как уже указывалось выше, органы местного самоуправления могут обращаться за правовой защитой в суды (общей юрисдикции и арбитражные суды), за исключением Конституционного суда (ст. 125 Конституции РФ), однако это решается через депутатов Государствен­ной Думы, членов Совета Федерации, Президента, других субъектов, наделенных правом обращаться в этот орган.

Вместе с тем, в системе судебной защиты местного самоуправле­ния именно Конституционный суд в последние годы заявил о себе со всей определенностью, играет важную роль в обеспечении гарантий прав местных сообществ и их органов. Он рассмотрел ряд дел, свя­занных с законными правами местного самоуправления.

Так, 30 мая 1996 г. Конституционный суд РФ принял постановле­ние по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. В своем реше­нии Суд признал, что определение сроков выборов органов местного самоуправления в Федеральном законе не нарушает права субъектов Федерации и не противоречит Конституции РФ.

Согласно Федеральному закону муниципальные выборы должны были состояться до 1 января 1997 г.

1 февраля 1996 г. Конституционный суд рассмотрел дело о про­верке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области и признал, что субъекты Федерации, регулируя деятельность органов местного самоуправления, не вправе предусмат­ривать обязательное формирование каких-либо иных, кроме выбор­ных, органов местного самоуправления, т.к. они самостоятельно уста­навливают структуру своих органов.

24 января 1997 г. Конституционный суд Российской Федерации, как уже отмечалось выше, рассмотрел дело о проверке конституцион­ности закона Удмуртской республики «О системе органов государствен­ной власти в Удмуртской республике» по запросам Президента Рос­сии, группы депутатов, а также граждан, проживающих в г. Ижевске.

Данный республиканский закон признавал территориями муници­пальных образований лишь сельские поселения, поселки, части го­родских поселений в границах жилых комплексов. Районы, города и даже районы в городах (городские районы) закон относил к уровню государственного управления.

Изучив это дело, Конституционный суд постановил, что:

- в районах и городах, являющихся административно-территори­альными единицами, могут быть образованы государственные органы (а не органы местного самоуправления);

- в городах, входящих в состав района, а также в городских рай­онах (районах города) образование государственных органов проти­воречит Конституции России.

Таким образом, в Конституции РФ не только закрепляется право местного самоуправления на судебную инициативу, но и в реальной российской действительности есть уже немало фактов использования этого права в интересах местных сообществ, в т.ч. и в целях укрепле­ния конституционных основ местного самоуправления, «допуска» граж­дан к участию в самоорганизации местной жизни.

В Постановлении КС РФ от 30.11.2000 г. № 15-П по делу о про­верке конституционности отдельных положений и уставов Курской об­ласти (заявителем выступала государственная Дума ФС РФ) Суд ре­шил признать несоответствующими Конституции России положения устава области, допускающие передачу органам МСУ отдельных пол- номочий не законом, а решением органа государственной власти ре­гиона; допускающие передачу органам государственной власти пол­номочий, которые должны осуществляться только органами МСУ или населением муниципального образования непосредственно и т.д.

Постановление КС РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений закона Краснояр­ского края «О порядке отзыва депутата представительного органа МСУ» (заявитель гражданин А.Г. Злобин и мэр п. Паланга Ю.А. Хнаев). Суд признал противоречащим Конституции положения ряда статей закона края в той части, когда отзыв депутата или выборного должностного лица МСУ может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано (противоречит ч. 2 и 3 ст. 3 и ч. 2 ст. 32 и ст. 130 Конституции РФ).

Постановление КС РФ от 15 декабря 2002 г. № 19-П по делу о проверке конституционности отдельных положений закона Ивановс­кой области «О муниципальной службе Ивановской области» (заяви­тель Законодательное собрание Ивановской области) суд признал со­ответствующими Конституции положения закона области о:

- Проведении конкурса на вакантные должности категории «В»;

- Увольнение осужденного к наказанию муниципального служащего;

- Увольнение осужденного к наказанию муниципального служа­щего вследствие его недостаточной квалификации, подтвержденной результатом аттестации.

В то же время. Суд признал несоответствующим Конституции РФ положения закона области о возможности увольнения муниципально­го служащего в случае выражения недоверия представительством органам власти МСУ^[130].

В-четвертых, конституционные гарантии местного самоуправ­ления неразрывно связаны с правами граждан на участие в выборах, референдумах и т.д., деятельности самих органов местного самоуп­равления, что вытекает из ст. 3 и других Хартий местного самоуправ­ления (свободные выборы советов, обращение граждан к референду­мам или любым другим формам прямого участия граждан в делах местного сообщества и т.д.), и другими правами.

Они, как известно, закреплены и реализуются через:

- право российских граждан избирать и быть избранными в орга­ны местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 12 Конституции РФ);

- право обращаться лично или коллективно в органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ);

- право ознакомления с документами и материалами в органах местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина (ст. 24 Конституции РФ);

- обязанность органов местного самоуправления поощрять жи­лищное строительство, создавать условия для осуществления прав граждан на жилище (ст. 40), бесплатную медицинскую помощь в му­ниципальных учреждениях (ст. 41 Конституции РФ), дошкольного, ос­новного общего и среднего профессионального образования (бесплат­ного) в муниципальных образовательных учреждениях и на предприя­тиях (ст. 43 Конституции РФ).

Эти положения нашли свое подтверждение и развитие в целом ряде законодательных актов, посвященных местному самоуправлению, о чем уже шла речь выше (например, в Федеральном законе «Об обес­печении конституционных прав граждан Российской Федерации изби­рать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 года).

В дополнение к уже указанным правам граждан России можно до­бавить, например, право на равный доступ к муниципальной службе.

Данная служба, как установлено ФЗ от 27 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» «Это профессиональная деятель­ность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на дол­жностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения тру­дового договора (контракта)».

Сам № 25-ФЗ регламентирует:

- общие положения, правовые основы муниципальной службы, ее принципы, взаимосвязь муниципальной и государственной граж­данской службы;

- должности муниципальной службы «реестр, классификацию дол­жностей, требования для замещения должностей, классные чины»;

-правовое положении (статус) муниципального служащего (доз­воления, ограничения по муниципальной службе. урегулирование кон­фликтов);

-порядок поступления на муниципальную службу, ее прохожде­ние и прекращение (конкурс, аттестация);

-служебное время и время отдыха, стаж муниципального служа­щего, поощрения и т.д.

На цели соблюдения прав человека сориентированы и деклариро­ванные законом основные принципы муниципальной службы:

- приоритет прав и свобод человека и гражданина;

- верховенство Конституции и законов РФ, законов субъектов Рос­сийской Федерации над иными нормативными правовыми актами, дол­жностными инструкциями при исполнении муниципальными служа­щими должностных обязанностей и обеспечении муниципальных слу­жащих;

- самостоятельности органов местного самоуправления в преде­лах их полномочий;

- профессионализма и компетентности муниципальных служащих;

- стабильность муниципальной службы;

- единство основных требований муниципальной службы;

- ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

- правовой и социальной защищенности муниципальных служа­щих;

- внепартийности муниципальной службы.

В-пятых, Конституция РФ устанавливает финансовые основы местного самоуправления (ст. 132), закрепляя принципы:

а) «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполня­ют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы...»;

б) «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходи­мых для их осуществления материальных и финансовых средств...».

Эти принципы соответствуют требованиям ст. 9 Европейской Хар­тии «Финансовые ресурсы местных властей» о соизмеримости финан­совых ресурсов местных властей с обязанностями, предоставленны­ми им Конституцией или законом.

Статья 9 Европейской Хартии дает достаточно развернутое толко­вание финансовых основ деятельности органов местного самоуправ­ления, чего не содержит ст. 132 Конституции РФ. Это, например, каса­ется защиты «более слабых в финансовом отношении органов мест­ного самоуправления» путем ввода «процедур финансового выравни­вания или эквивалентных мер, направленных на корректировку послед­ствий неравномерного распределения возможных источников финан­сирования, а также лежащих на этих органах расходов», порядка и целей предоставления местным органам государственных субсидий (они не должны наносить ущерба основополагающему принципу сво­бодного выбора органами местного самоуправления политики в сфе­ре их собственной компетенции), а также права местного самоуправ­ления «иметь доступ к национальному рынку капиталов».

Конституция РФ (ст. 132) делает упор на праве местных органов «самостоятельно управлять муниципальной собственностью», утвер­ждать и исполнять свой бюджет, «устанавливать местные налоги и сбо­ры», что также нашло отражение (в части местных сборов и налогов) в п. 3 статьи 9 Хартии.

Большого противоречия между Конституцией РФ и Хартией в ука­занных выше вопросах, на наш взгляд, нет. Речь скорее идет о неких приоритетах, гранях финансовых основ местного самоуправления, выходящих в тот или иной период времени в конкретной стране на первый план. Указанные выше положения дополняют друг друга, а не разделяют.

Применительно к Российской Федерации вопросы бюджетного процесса, «выравнивания финансов слабых органов местного само­управления», перераспределения финансов между субъектами мест­ного самоуправления (а это, как известно, весьма болезненные вопро­сы) достаточно полно раскрыты в ряде законодательных актов^[131].

В целом же нормы ст. 9 Европейской Хартии и ст. 132 Конститу­ции РФ получили детальное развитие в Федеральном законе «О фи­нансовых основах местного самоуправления в Российской Феде­рации» (№ 126-ФЗ от 25 сентября 1997 года), который:

- определял основные принципы организации финансирования местных органов;

- устанавливал источники формирования и направления исполь­зования финансовых ресурсов местного самоуправления;

- основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами;

- гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Так, положение пункта 3 ст. 9 Хартии - финансовые ресурсы ор­ганов местного самоуправления должны пополняться за счет местных сборов и налогов, детализировались в ст. 6, 7, 8 Закона о финансовых основах, где говорилось: «Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (до­тации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципаль­ных образований), средства по взаимным расчетам».

К собственным доходам местных бюджетов Закон (ст. 7) относил местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюд­жетов, включая «не менее 10 процентов от приватизации государствен­ного имущества, находящегося на территории муниципального обра­зования»; «не менее 50 процентов налога на имущество предприятий (организаций)»; доходы от сдачи в аренду муниципального имуще­ства, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель; штрафы, платежи, государственные пошлины в соответствии с зако­нодательством РФ; подоходный налог с физических лиц, занимаю­щихся предпринимательской деятельностью без образования юриди­ческого лица, и т. д.

К собственным доходам местных бюджетов ст. 7 (п. 4) Закона относились также «доли федеральных налогов, распределенные меж­ду бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе».

К указанным доходам относились

- часть подоходного налога с физических лиц в пределах и не менее 50 процентов в среднем по субъекту РФ;

- часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации;

- часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пре­делах не менее 5 процентов в среднем по субъекту Российской Феде­рации;

- часть налога на добавленную стоимость по товарам отечествен­ного производства (за исключением драгоценных металлов и драго­ценных камней) в пределах не менее 10 процентов в среднем по субъек­ту РФ и т.д.

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправ­ления в Российской Федерации» (ст. 8) наделял органы местного са­моуправления правом устанавливать местные налоги и сборы и предо­ставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными закона­ми, устанавливал (ст. 9) межбюджетные отношения органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ; определяет основы бюджетного процесса в муниципальном образова­нии (ст. 11) и т.д.

Закон предоставлял органам местного самоуправления возмож­ность реализовать и такие принципы (ст. 9) Европейской Хартии, как разнообразность финансовых ресурсных возможностей местного са­моуправления; обязательность согласования с местными властями пе­рераспределения ресурсов; свободного выбора органами местного са­моуправления политики в сфере их собственной компетенции и т.д.

Затем данные положения нашли свое отражение в «базовом» за­коне о МСУ в ФЗ от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих прин­ципах организации МСУ В РФ». Так к финансово-экономическим ос­новам МСУ отнесены:

- муниципальная собственность;

- имущество, находящееся в государственной собственности и пе­реданное в управление органами МСУ;

- иная собственность, служащая удовлетворению потребностей на­селения муниципального образования;

- местные бюджеты;

- местные налоги и сборы.

В целом, Конституция РФ, указанные выше федеральные законы стали важным подспорьем для местного самоуправления в части ук­репления его финансово-бюджетной основы, что соответствует требо­ваниям Европейской Хартии местного самоуправления^[132].

Однако, во многих случаях МСУ в РФ находится в тяжелом мате­риально-финансовом положении,особенно в малых городах. По све­дениям Министерства Финансов РФ доля межбюджетных трансфер­тов в объеме всех доходов местных бюджетов достигла 58 % (2007 г.).

В то же время, налоговые доходы в структуре собственных дохо­дов местных бюджетов не превышают 42 % (в среднем).

Расходы местных бюджетов в составе консолидированного бюд­жета России составляли: 2000 г. - 22,7 %; 2015 - 18 %. Подавляющее большинство бюджетов муниципальных образований являются дефи­цитными. По данным того же министерства финансов получателями основного объема субвенций, направляемых МСУ являются бюджеты муниципальных районов (55 %), бюджета городских округов (41 %) и 4,3 % достается городским, сельским поселениям (притом, что сель­ские поселения составляют в РФ основную часть муниципальных об­разований более 82 %).

В консолидированном бюджете страны муниципальные бюджеты составляют 16-18 %.

В-шестых, Конституция РФ не содержит прямого указания на право местных органов самоуправления на ассоциацию (ст. 10 Евро­пейской Хартии). Эта норма нашла свое воплощение в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где Муниципальные образования в целях координации своей деятельности и интересов вправе создавать объе­динения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Ассоциа­циям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления.

Однако содержание данной статьи может быть дополнено прямым указанием на право органов местного самоуправления вступать в какую- либо международную ассоциацию «органов местного самоуправления», «...сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом» (пп. 2-3, ст. 10 Хартии)^[133].

В-седьмых, в соответствии со ст. 5 Хартии - «Защита границ терри­торий, в которых осуществляется местное самоуправление», Конститу­ция РФ (ст. 131 п. 2) гласит: «Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». Тем самым российская Кон­ституция защищает территориальную целостность местного сообщества, что также составляет одну из основ местного самоуправления. Эти из­менения осуществляются с учетом исторических и иных местных тради­ций, а законодательные органы субъектов РФ устанавливают гарантии учета общественного мнения населения при изменении границ. При этом учет мнения населения осуществляется в таких формах, как опрос насе­ления, обсуждение вопроса в средствах массовой информации, реше­ния сходов граждан и т.д., а также «путем референдума там, где это до­пускается законом», на что указывает ст. 5 Хартии.

Например, в соответствии с № 131-ФЗ «Об общих принципах орга­низации МСУ» (ст. 11. Границы муниципальных образований) «терри­торию поселения составляют исторически сложившиеся земли насе­ленных пунктов, прилегающие к ним земли об пользования, террито­рии традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4. «В состав территории входят земли независимо от форм соб­ственности».

На основании п. 2 ст. 13 № 131-ФЗ «Преобразование муниципаль­ных образований осуществляется законами РФ по инициативе населе­ния, органов МСУ, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти...». Инициатива насе­ления о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в со­ответствии с ни законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.»

Таковы основные положения сравнительного анализа Конститу­ции Российской Федерации и Европейской Хартии местного самоуп­равления, включающие конституционные гарантии местного самоуп­равления, самостоятельность органов местного самоуправления в воп­росах своей деятельности, гарантии судебной защиты, финансовой самостоятельности местных властей и т.д. Несложно заметить, что Кон­ституция РФ достаточно полно вобрала в себя основные положения Европейской Хартии, вместе с тем, по ряду позиций (о чем мы уже указывали выше) может быть дополнена нормами Хартии. В свою оче­редь, и Европейская Хартия местного самоуправления со временем может быть дополнена протоколами, основанными на российском опыте деятельности местных властей, приемлемом для других стран-членов Совета Европы.

А пока следует обратить внимание на Дополнительный протокол к Европейской Хартии МСУ «О праве участвовать в делах местного органа власти» (Утрехт, 16.II.2009. ETS № 122). Данный протокол всту­пил в силу 1.03.2013. РФ подписала его 8 июня 2012 г., но не ратифи­цировала^[134]. Он опирается на положения и выводы о необходимости активизации участия человека и гражданина в ведении государствен­ных в том числе муниципальных органов власти), содержащихся в декларации и Плане действий принятых на 3-й встрече на высшем уров­не глав государств и Правительств СЕ (Варшава, 16-17 мая 2005 года)

Согласно этого дополнительного протокола ст. 1. - право на учас­тие в делах местного органа власти:

«Государства-участники обеспечивают каждому человеку, нахо­дящемуся под их юрисдикцией право участвовать в делах местного органа власти.

2. Право на участие в делах местного органа власти означает пра­во стремиться определить или повлиять на осуществление полномо­чий и обязанностей местных органов власти.

3. Не допуская несправедливой дискриминации в отношении лю­бого лица или группы, закон может предусматривать конкретные меры для различных обстоятельств или категорий лиц. В соответствии с кон­ституционными и/или международными обязательствами Стороны, за­кон может, в частности, предусматривать меры специального ограни­чения избирателей.

4.1. Каждая Сторона признает законное право граждан стороны принимать участие в качестве избирателей или кандидатов на выборах членов Совета или Ассамблеи местных органов власти, в котором они проживают.

4.2. Закон также признаёт право других лиц участвовать по месту нахождения, сторона решает в соответствии с своим собственным кон­ституционным порядком, или где это согласуется с международно­правовыми обязательствами участника.

5.1. Любые формальности, условия или ограничения на осуще­ствление права на участие в делах местного органа власти должны устанавливаться законом и быть совместимы с международно-право­выми обязательствами участника.

5.2. Закон налагает такие формальности, условия и ограничения, которые необходимы для обеспечения этической добросовестности и прозрачности осуществления местными органами власти полномочий и обязанностей в порядке осуществления права на участие.

5.3 Другие формальности, условия или ограничения должны быть необходимыми для функционирования эффективной политической де­мократии, для поддержания общественной безопасности в демократи­ческом обществе или соблюдения стороной требований своих между­народных правовых обязательств».

Дополнительный протокол предусматривает ряд мер по обеспече­нию участия населения в деятельности местного органа власти и включа­ет ч. 2 ст. 2:

«2. Эти меры обеспечения осуществления права на участие, вклю­чают:

i) расширение возможностей местных органов власти для вклю­чения, содействия и облегчения осуществления права на участие из­ложены в настоящем Протоколе;

ii) обеспечение создания:

a) процедуры с участием людей, которые могут включать процес­сы консультаций, местные референдумы и петиции и, где местные со­общество имеет много жителей и/или охватывает большой географи­ческий район, меры по вовлечению людей на уровне, близком к ним;

b) процедуры для доступа, в соответствии с конституционным по­рядком участника и международно-правовыми обязательствами, к официальным документам, пронимаемым местными властями;

c) меры для удовлетворения потребностей категорий лиц, которые сталкиваются с особыми препятствиями в участии; и

d) механизмы и процедуры для рассмотрения жалобы и реагиро­вания на них и на предложения о функционировании местных органов власти и местных публичных услуг;

iii) поощрение использования информационных и коммуникаци­онных технологий для поддержки и осуществления прав на участие, изложенных в настоящем Протоколе».

При этом согласно п. 3 и 4 ст. 2 Дополнительного протокола

«3. Процедуры, меры и механизмы могут отличаться для разных категорий местных органов власти, с учётом их размера и компетенции.

4. В процессах планирования и принятия решений о принятии мер, необходимых для осуществления права на участие в делах местного органа власти, местные органы власти консультируются, по возмож­ности, своевременно и надлежащим образом».

Обратим внимание на то, что согласно ст. 3 и 4:

«при сдаче на хранение своего документа о ратификации, приня­тии или утверждении, указать категории местных или региональных органов, которым он намеревается ограничить сферу применения.

Любое государство может при подписании или при сдаче на хране­ние своего документа о ратификации, принятии или утверждении, ука­зать территорию или территории, к которым применяется этот Протокол.

Любая Сторона может в любой момент впоследствии в заявлении на имя Генерального Секретаря Совета Европы расширить применение этого протокола на любой другой территории, указанной в Деклара­ции. В отношении такой территории Протокол вступает в силу в пер­вый день месяца по истечении периода в три месяца после даты полу­чения Генеральным секретарём такого заявления».

3.