«Право и реальная способность органов местного самоуправ­ления...»

Одним из важнейших условий реализации основ демократического строя, децентрализации власти в интересах соблюдения прав человека Совет Европы считает развитие и защиту местного самоуправления.

Достижению этих целей, а также осуществлению прав граждан на участие в управлении государственными делами непосредственным образом на местном уровне, служит Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года.

При этом под местным самоуправлением (ст. 3 Хартии) понимает­ся «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Хартия местного самоуправления, одобренная значительным количеством государств-членов Совета^[122], базируется на следующих принципах и требованиях (нормах):

- конституционного закрепления (установления) в стране основ­ных полномочий органов местного самоуправления, законодательно­го обеспечения их деятельности (ст. 4 Хартии);

- наделения местных органов «в пределах, установленных зако­ном... полной свободой действий для реализации собственной иници­ативы» по любому вопросу, который не исключен из сферы их компе­тенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.

Предоставляемые местным органам полномочия «должны быть полными и исключительными», «обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям» (пп. 2-3 ст. 4 Хартии);

- договорного характера отношений государственных органов и органов местного самоуправления при передаче от первых ко вторым каких-либо функций (в т.ч. соблюдения требований эффективности и экономии, объема и характера передаваемых задач) и принятия реше­ний, касающихся вопросов местной жизни (включая требование обя­зательного консультирования с местными органами в процессе плани­рования и принятия решений, ст.

- четкой территориальной очерченностью границ территории мест­ного самоуправления, возможного их изменения «только с учетом мне­ния населения соответствующих территорий, в том числе путем прове­дения референдума там, где это допускается законом» (ст. 5 Хартии);

- возможности органам самоуправления («не нарушая более об­щих законодательных положений») самим определять «свои внутрен­ние административные структуры, которые они намерены иметь с уче­том местных особенностей», а также быть самодостаточными в воп­росах достойного обеспечения оплаты труда квалифицированных кад­ров (ст. 6 Хартии);

- высокого статуса местных выборных лиц, позволяющего им сво­бодно осуществлять свой мандат, иметь надлежащее финансовое и социальное обеспечение. При этом «функции и деятельность, несов­местимые с мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами» (ст. 7 Хартии);

- права органов местного самоуправления сотрудничать между собой и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес (ст. 10 Хартии).

Сильной стороной Хартии местного самоуправления явля­ются также четкие указания на:

- порядок формирования и деятельности местного самоуправле­ния (п. 2 ст. 3 Хартии). Оно (местное самоуправление):

а) осуществляется советами или собраниями;

б) члены этих органов должны быть избраны «путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования», т.е. непосред­ственно населением;

в) советы или собрания могут иметь подотчетные или исполни­тельные органы (принцип: совет - исполком);

г) решение вопросов местной жизни через референдумы, собра­ния граждан или через любые другие формы их прямого участия в общественной жизни (если это допускается законом);

- пределы осуществления административного контроля (в т.ч. его цели, объем и т.д.) за деятельностью органов местного самоуправле­ния (ст. 8 Хартии);

- финансовые ресурсы органов местного самоуправления (прин­цип достаточности и свободного распоряжения ими при осуществле­нии своих полномочий и т.д., ст.

- судебную защиту для обеспечения свободного осуществления полномочий органами местного самоуправления (ст. 11 Хартии);

- процедуру ратификации и объем обязанностей (ограничений), которые берут на себя государства при ратификации (ст. 12, 13 и дру­гие статьи Хартии).

Таким образом, Европейская Хартия местного самоуправления устанавливает, что органы местного самоуправления должны созда­ваться демократическим путем, иметь широкую автономию в отноше­нии своей компетенции, порядка и средств ее осуществления, а также соответствующих ресурсов, действовать непосредственно в интере­сах населения данной местности, района и т.д. Хартия служит хоро­шей политико-правовой основой для внесения изменений и дополне­ний в законодательство государств-членов Совета Европы, взаимо­действия этих органов на европейском уровне (через Конгресс мест­ных и региональных властей Совета Европы, прямые связи и т.д.), на­кладывает на Россию международно-правовые обязательства по раз­витию и поддержке местного самоуправления, материальному, орга­низационному и т.д. обеспечению деятельности его органов. Не созда­вая специальных контрольных органов, Хартия, тем не менее, содер­жит обязательство информировать Генерального секретаря СЕ о ша­гах, предусмотренных в целях реализации этого документа. Следит за этим и Конгресс местных и региональных властей Европы (КРМВЕ).

В условиях современной России развитие местного самоуправле­ния играет весьма важную роль в деле обеспечения прав человека.

Его становление в последние годы (с 1991 г. по настоящее вре­мя)^[123], как известно, носило весьма сложный, подчас драматический характер. В этом процессе условно можно выделить два крупных эта­па. В ходе первого (1991 - август 1995 года) до принятия Федерально­го Закона «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации»^[124] в т.ч. осуществляется:

- слом прежней советской системы Советов, временное функци­онирование (до осени 1993 года) местных органов власти (Совет - администрация) на основе Закона РСФСР «О местном самоуправле­нии в РСФСР»;

- активное использование «указанного права» (Указ Президента РФ от 26 октября 1993 года и другие) по прекращению деятельности представительных органов местного самоуправления (Советов) и вве­дения «единоначалия» администрацией;

- принятие новой Конституции Российской Федерации, признаю­щей и гарантирующей местное самоуправление, его органов, не вхо­дящих «в систему органов государственной власти» (ст. 12 Конститу­ции РФ), закрепляющей самоуправление в качестве одной из демок- ратических основ системы управления в России (п. 2 ст. 3, глава 8 Конституции РФ);

- борьба за воссоздание и полноценное функционирование, наря­ду с местными администрациями, представительных органов самоуп­равления; подготовку новых базовых федеральных законов

2.