Б. Адміністраційна децентралізація
Абсолютно централістично побудована держава була би тоді, як би істнував в ній тільки один владний орґан, що полагоджував би сам безпосередньо всі справи. такого типу держави ми не стрічаємо в дійсности ніде.
Він неможливий практично з наведених вже вище технічних причин. ті причини ведуть неминуче до творення ріжних орґанів, з ріжни- ми розмежованими компетенціями. І — хоч юридично вони обєднані в одну установу, або підчинені спільній верховній владі, — вони неминуче посідають якусь долю самостійности та незалежности в межах своєї компетенції. Це вже і є адмі- ністраційна децентралізація.Поділ компетенцій можливий при цім на двох ріжних основах. Або в основу поділу кладеться ріжниці «предметові», ріжниці напрямів державної діяльности, або «територіяль- ний» поділ держави на областні частини. В першім разі ми маємо реальну, в другім — територіяльну систему адміні- страційної децентралізації.
1. Реальна децентралізація
реальну децентралізацію заводить в модерній державі вже сам прінціп розділу влад. Істнованнє побіч себе трьох ріжних влад «децентралізує» без ніякого сумніву державу. Це відчувала, як теорія, так і практика. теорія примушена творити юридичну концепцію про єдність та неподільність державної влади, яка тільки для ріжних своїх напрямів, «компе- тенцій» має ріжні орґани. Практика — примушена зберігати цю єдність державної влади, або шляхом творення понад трьома цими владами ще окремої «верховної влади», осередка загроженої єдности, або шляхом фактичного підпорядко- вання одній з цих влад инших. Але «розділ влад» — це тільки головна основа децентралізації. Зріжничкованість (діферен- ціяція) всего модерного життя вимагала дальшої ще децентралізації. Для ріжних галузий державної діяльности мусіли повстати окремі орґани, окремі галузи апарату. Істнуючі скрізь «ресортові міністерства» є власне цими окремими владними орґанами для ріжного роду напрямів діяльности держави.
Вони є проявом «реальної», «річевої» децентралізації. В межах поодиноких міністерств проведена ця децентралізація ще далі. Річевому поділови праці в міністерствах відповідає орґанізаційний поділ міністерств на департаменти та відділи, яких обсяг ділання ще більше спеціяльний.Як сказано в иншім місці — істнує в конституційній державі кабінет міністрів з метою узгіднювання діяльности всіх міністерств. Істнованнє кабінету з його компетенцією, приймати обовязуючі всіх міністрів ухвали, централізує діяльність розділену поміж міністерства. Тесаме централізаційне значіннє має в державах типу Сполучених Держав Північної Америки відношеннє міністрів до президента республики та їх відповідальність перед ним. Але в дійсности і тут, і там далеко переважаюча частина справ взагалі не доходить до цеї центральної установи — кабінету, або президента. Кожде з міністерств вирішує переважно зовсім самостійно в своїх власних межах справи свого обсягу діяння. Оскільки всі ті справи можуть прийти перед центральну установу, остільки можна говорити про «потенціяльну» централізацію — в практичній дійсности маємо до діла з реальною децентралізацією. Анальоґічно вона є проведена далі в межах міністерств, оскільки поодинокі департаменти та відділи є компетентні полагоджувати самостійно справи.
Для реальної адміністраційної децентралізації характерне те, що в модерній державі вона проведена послідовно тільки в найвищій владній інстанції. Не всім ресортовим міністерствам відповідає окремий апарат низших урядових установ. Часто ці низші установи є спільні для кількох міністерств, на пр. для міністерства внутрішних справ, здоровля, суспільної опіки і т.д. В таких випадках ті-самі низші урядові інстанції, місцеві, повітові і т.д., полагоджують всі справи, що в найвищій інстанції належать до цих ріжних міністерств. Реальна децентралізація проведена таким чином тільки в горі, — в низших інстанціях всі справи централізовані назад в одній установі.
2. Територіяльна децентралізація
Помимо річевого розділу компетенцій ми стрічаємо скрізь поділ на основі територіяльній, анальоґічно з поділом на частини всеї державної території.
Цю форму децентралізації ми стрічаємо в модерній державі в двох формах, що виросли з відмінних причин, та ріжняться одна від одної глибоко.Передусім технічна неминучість вимагає поділу всеї території держави на менші частини та творення для кождої такої частини окремих владних установ. Такий адміністраційний поділ державної території технічно неминучий. Навіть при ідеально розвитій комунікаційній системі цілий ряд справ вимагає постійного перебування на місці владних орґанів. Інтереси людности вимагають легкого доступу до орґанів влади. Ріжні завдання державної адміністрації можна виконати тільки на основі знайомости місцевих відносин, яку може мати тільки орґан, що постійно перебуває на місці. Врешті само перебуваннє всего великого владного апарату в центрі, викликало би немислиме перегруженнє центра разом з повним перерваннєм безпосередних зносин влади з людністю. Все те робить неминучим істнованнє цілої системи владних установ, побудованої пірамідально на територіяльній основі. Звичайно має ця піраміда три поверхи. На самій долині маємо найбільше численні місцеві уряди, — далі йдуть посередні установи, з яких кожда обіймає якусь скіль- кість найнизших, врешті, на горі найвищі, центральні установи. Іноді стрічаємо ще одну, або ще дві посередні установи. Назви територіяльних частин та з ними звязаних владних установ — ріжні. Нормально стрічаємо громаду, як найнизшу адміністраційну одиницю, — далі кілька громад звязаних в «волость», «велику громаду», то що. Знову нормально стрічаємо «повіт», «ґрафство». Над ним ріжного роду більші одиниці, як департамент, землю, ґубернію, край. Компетенції звязаних з територіяльним поділом владних одиниць поділені та означені бувають ріжно. «Першою інстанцією» буває для деяких справ влада найнизшої адміністраційної одиниці, для инших — влада вищої одиниці, звичайно повітова установа. Залежно від роду справи, або від влади, що рішала справу в першій інстанції, означається установа звязана з вищою адміністраційною одиницею, що рішає відклики від рішення справи першою інстанцією.
Іноді повітова влада, що є першою інстанцією в одних справах, є другою інстанцією для справ вирішених в першій інстанції низшою на пр. громадською владою. Всіх інстанцій є нормально не більше трьох.Як видно зі сказаного — система влад побудована єрархіч- но. Низша владна установа виконує накази вищої та її вирішення підлягають — бодай на випадок оспорення їх — пере- глядови вищою владою. Остільки ця орґанізація не порушує прінціпу — централізації. Але в дійсности тільки мала частина справ, полагоджуваних низшими установами, приходить перед вищі, а ще менше доходить до найвищих. Далі викону- ваннє наказів вищих владних установ не може бути тільки механічне. З правила воно вимагає все якоїсь долі власного рішення та проявлення власної ініціятиви. Врешті ці низші інстанції ніколи не є тільки виконавцями наказів вищих. Вони все мають виділену собі орґанізаційними постановами якусь ділянку, де вони рішають самостійно та в останній інстанції. Через те адміністраційний територіяльний поділ та система владних установ з територіяльно означеною компетенцією є все проявом більше, або менше далеко посуненої територіяльної децентралізації. Але цей рід децентралізації має свої межі. Він відноситься тільки до адміністраційної діяльности держави та — в деякій мірі — до судової. Оскільки оба ці напрями державної діяльности є «виконуваннєм» законів, остільки центральна законодавча установа означає перевагу централізації над децентралізацією цего типу. Крім цего владний нагляд вищих установ, отже і найвищої, центральної над низшими, — запевняє — бодай потенціяльно — перевагу централістичного прінціпу над децентралістичним. В результаті треба уважати цей тип адміністраційної децентралізації найслабшою формою децентралізації.
Помимо цеї форми територіяльної децентралізації, що — як сказано — накинута просто технічною необхідністю, ми стрічаємо ще другу її форму, відмінну від неї як своєю істотою, так і причинами, що її викликали. Це є так звана «система провінцій». її істота в цім, що для означеної частини держави — «провінції» істнує окрема орґанізація влад, включаючи в те і найвищі.
Буває, що тільки «верховна влада» обєднує таку провінцію з рештою держави в одну цілість. Провінція має не тільки власні, окремі орґани виконуючої, але і судової і законодавчої влади. Дякуючи цему вона представляє собою майже державу в державі. Система провінцій — це найдальша межа децентралізації, до якої може посунутися держава, не втративши своєї єдности (Єллінек).Система провінцій не виникає так, як попередня система, з технічної необхідносте. Твореннє провінцій все має якусь особливу «історичну» причину. Або відносини на території провінції до такої міри різняться від відносин решти державної території, що вони вимагають неминуче окремого владного апарату. Або іде про ново-набуту територію, якої не можна ще було обєднати орґанізаційно з рештою держави. Або представляє собою провінція «історичну індивідуальність», з власними традиціями окремішности — і дякуючи своїй силі або ріжним обставинам вона зуміла відстояти цю окремішність та самостійність на полі орґанізації.
Ця система є найбільше поширеною в Анґлії, властиво в «Британській Імперії». Східні Індії — це найбільша провінція Імперії з власною системою влад, від найнизших аж до окремого міністерства. Обсяг діяння цего міністерства, його «ресорт» означений не «річево», як обсяг діяння инших міністерств, але територіяльно: це є міністерство для всіх справ провінції. В инших державах «систему провінцій» стрічаємо тільки виїмково і — звичайно — тільки переходово. Такими провінціями були аж до світової війни Боснія та Герцеговина в бувшій Австро-Угорщині та Ельзас-Льотаринґія в Німеччині. Ці приклади показують наглядно, що твореннє провінцій в модерній державі є тільки наслідком неможливости провести централістичну орґанізацію, дякуючи особливим якимсь причинам. Вони показують теж нетривалість цеї системи. Вона представляє собою перехід — або до адміністраційної централізації, або до усамостійнення провінції, залежно від цего, які сили візьмуть верх. З окрема що до Східних Індій, то — як здається — їх переміна в автономну частину Імперії є тільки питаннєм часу.