Необхідність підготовки комплексної програми заходів з реформування

Впровадження підготовленої реформи вимагає дій, до яких необхідно відповідним чином приготуватися як в аспекті визначення методології цього впровадження (окреслення та опис відповідних процесів), так і створення структур, відповідальних за їх реалізацію.

По-перше, обов’язково потрібно утворити нові інституції - насамперед нові установи. \'

По-друге, цим інституціям необхідно передати існуючі в “старому” устрої матеріальні засоби та кадровий потенціал. Ускладнення виникатимуть саме там, де будуть створюватися нові ад- мінтеродиниці, оскільки нові інституції (як на рівні громади, так

і иа рівні району) будуть функціонувати в інших, ніж було досі, адміністративних одиницях. Окремо постане проблема підготовки проектів бюджетів для нових одиниць та передача справ, що вже на стадії реалізації.

Сфери впровадження реформи

Повний цикл підготовки до впровадження реформи публічної адміністрації повинен охоплювати також стан розроблення концепції та аналітичні процедури в таких сферах:

• законодавчі дії, що полягають у підготовці проекту закону (законів) про впровадження реформи і які регулювали б принципи переходу від старої до нової системи територіальної організації влади;

• організаційна підготовка, тобто відповідне визначення, як виглядатимуть структури, відповідальні за провадження реформи, в т. ч. за виконання таких дій:

проведення інвентаризації існуючих засобів та справ, що перебувають на етапі опрацювання;

передачу засобів (зокрема комунального майна) та справ, що перебувають у процесі опрацювання, до новостворених адміністративно-територіальних органів;

поширення інформації про нову організацію адміністрації;

підготовку та перепідготовку працівників територіальної адміністрації;

здійснення необхідних інтервенцій у ході реформи.

• підготовка концепції та відповідних структур, які будуть моніторити хід підготовчих дій і результатів впровадження реформи в життя;

• концепції оцінки результатів реформи та методики внесення правок та коректив правового характеру;

• підготовка програми інформування суспільства про реформу.

Принцип неперервності роботи адміністрації

Найперше, що необхідно вирішити, - це питання роботи органів публічної влади:

1. Коли перестають діяти органи публічної влади, пов’язані зі старим адміністративно-територіальним устроєм ?

2. Як і коли здійснити відбір осіб, які виконуватимуть функції в органах публічної влади в новому адміністративно-територіальному устрої ?

3. 3 якого часу починають діяти нові органи?

Формулювання “перестають (починають) діяти” означає строк, коли особи, які виконують функції органів публічної влади, втрачають правове підґрунтя (або його отримують) для прийняття управлінських чи адміністративних рішень від імені відповідного органу місцевого самоврядування (громади або району).

Ключова проблема, яку необхідно вирішити, пов’язана з принципом неперервності роботи адміністрації. He може бути так, що на даній території перестає функціонувати публічна влада, коли особи, які виконують функції органів публічної влади втрачають юридично підкріплене право прийняття рішень або видання розпоряджень, а в цей період ще не обрано нову владу або ще не розпочали роботу ті особи, які виконуватимуть функції органів публічної влади у новій територіально-адміністративній системі.

Як правило, “старі” органи втрачають свої повноваження у момент, коли приступають до виконання своїх обов’язків “нові” органи. Цей перехід функцій не є проблемою, якщо постійно (безперервно) діють установи, які є допоміжним апаратом місцевих самоврядних влад та не змінюється територія їх юрисдикції, на якій діють як “стара”, так і “нова” влади.

У випадку проведення реформи зміні підлягає як територія нової влади, так і установи, що повинні бути її допоміжним апаратом. Окрім того, “нова” влада повинна мати (з огляду на нові завдання і нову територію) абсолютно новий бюджет, який хтось повинен підготувати. Цю проблему можна вирішити, врахувавши досвід Польщі, а саме механізми, передбачені у ході впровадження реформи публічної адміністрації в 1998 p.

По-перше, оскільки вибори до органів самоврядування в Україні відбуваються в першій половині року (останні були у березні 2006-го), варто розглянути варіант прийняття за дату введення в дію реформи публічної адміністрації 1 липня виборчого року.

Це дозволить провести вибори до “нових” органів самоврядування у весняний період^при цьому “старі” органи діяли б до дати введення в дію реформи, тобто до 30 червня. Але одночасно з іще діючими “старими” органами відбувалася б підготовка, як організаційна, так і технічна, до початку діяльності нових адміністративних структур. Необхідно було б однозначно прийняти, що всі

організаційні рішення, що були прийняті до дати введення в дію пової адміністративної структури, “нові” органи починали викопувати лише після введення в дію реформи. Це може стосуватись, наприклад, таких питань, як статут нової одиниці (громади чи району), різного роду актів (про створення чи призначення) або актів місцевої юрисдикції, які прийняті новообраними радами.

Такі проблеми можна вирішувати законодавчо (так було у Польщі в 1998 p.), лише уклавши угоду про введення в дію новобраних органів самоврядування безпосередньо після виборів і прийняття ключових рішень з найважливіших питань для безконфліктного, ефективного та м’якого початку функціонування громад та районів. Конструкція цього закону повинна виглядати так, що введення в дію законів про устрій, які стосуються громад та районів, цим законом передбачалось би з 1 липня, але деякі статті цих законів (ті, що не стосуються органів та їх діяльності) вводилися б у життя раніше - в день оголошення Центральною виборчою комісією України загальних результатів виборів до органів територіального самоврядування. Це дасть можливість одночасної діяльності “старих” органів на їх “старих” територіях до 30 червня та “нових” органів на їх “нових” територіях - як підготовчий період до 30 червня. Це означатиме, що їх рішення, прийняті до 30 червня, будуть введені в дію лише 3 1 липня.

Представлена концепція є однією з можливих для реалізації і наглядно демонструє основні проблеми, пов’язані з обов’язковістю дотримання принципу неперервності роботи публічної адміністрації.

Завдання та порядок впровадження реформи

Окрім того, варто було б (і також за допомогою впроваджуючого закону) визначити основні принципи та порядок переходу від “старої” до “нової” системи. Наприклад:

1. Хто з міністрів в уряді відповідає за впровадження територіально-адміністративної реформи?

2. Як виглядатиме структура системи, відповідальної за впровадження реформи?

Як нам здається, необхідно створити міжвідомчу робочу групу під керівництвом міністра, яка відповідатиме за впровадження реформи. Група новинна відповідати за:

• підготовку та оцінку законодавчих проектів у сфері передачі повноважень;

• моніторингдій тарезультатів упровадження реформи;

• організацію навчань працівників державної територіальної адміністрації;

• організацію поширення інформації про реформу.

Необхідно напрацювати структурно заходи децентралізації уп-

равліннязупровадженняреформи. Цепередбачас пеобхідністьпри- значення на місцях осіб, які б несли відповідальність за здійснення реформи. Призначення цих осіб та сфера їх повноважень повинна випливати із закону про проведення реформи. Можна розглянути (з урахуванням досвіду Польщі) такий варіант, щоб ввести 24-х експертів з питань впровадження реформи, призначених областями. Свою роботу експерти повинні розпочати принаймні за гри місяці до введення в дію законів про устрій. Це могли б бути чиновники високого рівня, які б призначались на свої посади Прем’єр-міністром (хоча, як варіант, варто розглянути можливість підключення Президента України до процесу їх призначення). Вони мали б відповідати за:

• підготовку державної адміністрації на територіях “старих” громад та районів до трансформації в території “нових” громад та районів;

• координацію передачі майна та персоналу зі “старих” до “нових” установ;

• співпрацю з “новими” органами територіального самоврядування (допомога їм на початковій стадії впровадження реформи).

У разі призначення таких експертів варто було б передбачити існування допоміжного апарату для них, наприклад, у формі груп впровадження на території області.

1) Якою буде “логіка” ліквідації “старих” та створення “нових” апаратів як самоврядної, так і державної адміністрації: чи старі установи будуть об’єднані в одну нову; чи, можливо, частину старих буде ліквідовано, а один зі старих буде зародком нового; чи передбачається функціонування представництв установ?

2) Якою буде логіка питань працевлаштування: чи відбудеться автоматичне “переведення” працівників зі «старих» у «нові» установи, чи скоріше за все відбудеться звільнення частини працівників? Якщо так, то з якою мотивацією?

3) Як виглядатиме проблема набуття прав на майно?

4) Як виглядатиме нитання фінансових розрахунків? Хто готуватиме новий бюджетдля нового самоврядування? Яким чином буде прозвітовано за виконання старого бюджету?

5) Як, кому і в якому вигляді будуть передані адміністративні рішення, що перебуватимуть на стадії реалізації? Хто буде відповідальним за цю передачу?

6) Хто, кому і в якій формі передасть архіви ліквідованих установ? (Це особливо стосується сфери адміністративних рішень та особових справ працівників).

Лише маючи підготовлену концепцію впровадження реформи, починаючи від проблеми втілення в життя законів про устрій та методики функціонування нових органів і закінчуючи структурою впровадження реформи, вирішенням майнових, індивідуальних проблем та адміністративних справ, що перебувають у процесі вирішення, архівних питань, тільки тоді можна приступати до підготовки нроекту(ів) закону(ів) про впровадження реформи, які регулюватимуть принципи переходу від старої до нової системи тер и горі ал ьної адм і 11 і страї цї.

14.3.9.