Впровадження реформи - комплексна та цілісна система законів
Представлені для аналізу рішення щодо впровадження самоврядної реформи в Україні взято з проектів трьох правових документів (“Про територіальний устрій України”, “Про зміни до Закону України “Про місцеве самоврядування України”, “Про внесення змін до Закону України “Про місцеву державну адміністрацію”).
Ha противагу польській реформі в Україні в одному законі визначаються питання устрою місцевого самоврядування та його повноваження. B іншому законі визначаються повноваження державної місцевої адміністрації. Видається, що такий варіант рішення є допустимим, але він пов’язаний з певними загрозами, про які нижче.Насамперед підкреслимо, що багато аргументів за те, що варто розділяти нитання устрою та нитання розподілу компетенцій. Перше рішення (про устрій) повинно бути дуже стабільним і не підлягати будь-яким змінам, окрім необхідних, а також упроваджуватись методом, який забезпечує широке обговорення напрямків
розвитку самоврядування. Безсумнівно, в Польщі таким елементом був перехід від непрямих до прямих виборів війтів/бурго- містрів/президента, а також зменшення кількості депутатів у представницьких органах (радах ґмін, пов’ятів та воєводств).
Питання розподілу повноважень і зміни функцій краще виділяти в окреме правове регулювання, оскільки таке регулювання, як правило, приречене на постійні та регулярні доповнення під час першої фази впровадження самоврядування. У багатьох випадках це носить технічний характер. У законі про устрій повинні бути перераховані лише головні сфери публічних завдань, що передбачені як виключні для територіального самоврядування даного рівня. Ha нашу думку, така законодавча технологія була б ефективною для впровадження реформи територіального устрою і в Україні.
Іншим дискусійним аспектом є рівне представлення у законах “Про зміни до Закону України “Про місцеве самоврядування України” та “Про внесення змін до Закону України “Про місцеві державні адміністрації”) інформації про розподіл завдань між самоврядною та державною адміністраціями. B обох законах у розділах 2 вказується на повноваження окремих адміністрацій у визначених сферах діяльності.
Аналізуючи польський переклад цих текстів, переконуєшся, що вони дуже подібні, а тому в процесі реалізації неминучі конфлікти між самоврядною адміністрацією і територіальною державною адміністрацією, спричинені дублюванням їх завдань, нечітким їх розмежуванням, складністю інтерпретації. Напрошується думка, що було б доречніше скористатися досвідом польських реформ, де так само, як і в Україні, урядова адміністрація на території (воєвода і т. п.) функціонує на основі закону про урядову адміністрацію у воєводстві, натомість, незалежно від двох законів про устрій (тобто для самоврядування та для воєводи) існує дуже об’ємний закон технічного змісту про розподіл конкретних повноважень між урядовою адміністрацією на певній території та самоврядними адміністраціями окремих рівнів (ґмінного, пов’ятового та воєводського). Закон про розподіл повноважень є, в принципі, переглядом усього галузевого законодавства і переформатуванням повноважень, які згадуються в цьому законодавстві й стосуються самоврядних та урядової адміністрацій на певних територіях. Вважаємо, що в Україні також необхідно провести перегляд
усього галузевого законодавства і точно визначити на цій основі повноваження та завдання самоврядної і державної адміністрацій. Можна було б у загальних рисах сформулювати повноваження обох адміністрацій (самоврядної та державної) в базових для них законах (“Про територіальне самоврядування України”, “Про місцеву державну адміністрацію”) і викласти ці повноваження радше оглядово, аніж у вигляді завдань.
14.3.10.