Поетапність реформ - необхідність чи певна праксеологія
Важливим викликом, пов’язаним з реформою, є проблеми, що стосуються її впровадження. Варто усвідомити, що пересічні громадяни будуть оцінювати реформу, виходячи, не з суті нових варіантів устрою чи карти територіального поділу України, а пропускаючи її через власний досвід взаємодії з новими органами місцевого самоврядування в аспекті їх неперервної дії та вирішення поточних справ, особливо тих, які розпочали вирішувати, але не завершили за “старої територіальної влади”.
Продумана передача влади означає продовження вйрішення щоденних справ звичайних людей і буде головним зовнішнім мірилом оцінки реформи. Натомість відповідальність за підготовку та втілення в життя реформи лежить насамперед на державній адміністрації, що відповідає за підготовку і впровадження в життя усіх змін та не допускає різного роду ускладнень.Враховуючи проблеми суспільного характеру, належить прийняти як аксіому, що більшість рядових громадян і службовців не дуже прагнуть будь-яких змін у своєму житті. Адже кожна зміна, навіть та, довготермінові результати якої будуть для людей дуже позитивні, викликає побоювання, несприйняття, своєю поведінкою вони заперечують потрЬбу змін. Крім того, політики з опозиційного табору кожну пропозицію змін будуть інтерпретувати як предмет для критики правлячої коаліції і намагатимуться набирати голоси проти реформи.
Варто наголосити, що українська реформа має два аспекти. Перший - це зміна територіального поділу держави на рівні громад та районів. Планується здійснити принципово новий поділ території держави на 1400-1450 громад та 170-180 районів. Окрім того, в рамках громад ми матимемо справу з додатковим поділом (приблизно на 27-28 тис. одиниць). Але не планується територіальних змін на рівні області. Другий аспект реформи - це впровадження на окремих територіях нового територіального поділу одиниць територіального самоврядування, які матимуть публічно-правовий статус і діятимуть через свої (обрані) органи: законодавчі та виконавчі або самоврядування громад, районів та областей.
До того ж в адміністративно-територіальних одиницях передбачається наявність органів державної адміністрації.Можна уявити собі такий варіант впровадження реформи, коли втілення в життя її територіального аспекту та аспекту устрою розбивається на два окремі етапи. Перший етап - це виключно зміни поділу території країни без очевидних змін устрою, натомість другий етап - це зміни устрою, що полягають у створенні відповідних органів і установ, але які відбуваються вже за нового територіального поділу. Можна об’єднувати обидва процеси, але при цьому варто обміркувати дві моделі впровадження. Перша модель - це здійснення всіх змін одночасно, намагаючись одномоментною дією досягти мети як стосовно поділу, так і стосовно територіального устрою. Цей процес, безумовно, вимагатиме коректив, але якими вони повинні бути, випливатиме лише з досвіду, набутого в ході впровадження змін. Це модель, яка ґрунтується на концепції впровадження “найглибшої з можливих”, але тільки однієї цілісної зміни, а відповідно, реформи одноразової і радикальної, коли впроваджують на новому територіальному поділі України територіальне самоврядування не лише в громадах, а й у районах та областях (регіонах).
Другий можливий шлях - це передбачення проведення змін протягом тривалого періоду, наприклад, у три етапи, однак, за умови формування усього плану та конкретного наповнення усієї запланованої реформи.
Можна також обміркувати різні модифікації цих двох протилежних моделей. Наприклад, модель, що зараз дискутується серед українських експертів, закладає не лише основи проведення реформи у три етапи (при цьому на кожному етапі має впроваджуватися прийнятий тип одиниці територіального самоврядування, встановленої для нового територіального поділу), а й устрій впроваджуваних суб’єктів, який остаточно буде уточнено на третьому етапі (він пов’язується з реорганізацією областей) разом зі змінами до конституції. Це повною мірою забезпечать нові одиниці територіального самоврядування необхідними їм органами та установами.
Звичайно, можна провести глибокий аналіз названої вище проблеми, яку можна звести до питання: ”Чи так, а якщо так, то як розвести в часі впровадження окремих елементів адміністративно-територіальної реформи в Україні?”, оцінюючи слабкі та сильні сторони можливих варіантів рішень. Істотним, є те, щоб подібний аналіз провели внутрішні експерти (ті, які готують реформу), оскільки це потребує повного і глибокого знання політичних, суспільних та правових умов країни.
He прагнучи зробити подібний аналіз, ми хотіли б представити (обов’язково з урахуванням польського досвіду) суспільні аспекти впровадження реформ, що складають трирівневу систему самоврядних публічних влад, і насамперед застерегти від певних загроз, що криються при обранні шляху впровадження реформи в кілька етапів.
Розглянемо передусім проблему реального часу впровадження реформи. Передбачаючи реалізацію реформи у три етапи, час досягнення мети на її останньому етапі можна визначити принаймні у 8 років, починаючи від моменту впровадження громад. Це випливає з того, що кожен з етапів впровадження самоврядної реформи повинен збігатися-з чотирирічним циклом виборів до органів місцевого самоврядування (враховуючи, що не відбудеться скорочення чотирирічного виборчого циклу). Можна, принаймні, проаналізувати дану концепцію про чотирирічний термін, здійснюючи одночасне впровадження реформи на місцевому рівні, тобто на рівні громад та районів одночасно.
Якщо прийняти, що впровадження громад відбулося б у наступному виборчому циклі (тобто весною 2010 p.), то повне завершення реформи припало б щ наступний виборчий цикл, тобто на весну 2014 p. (за умови одночасного формування громад та районів), або на 2018 p. (за умови триетапної реалізації). Безумовно, приймаючи, що кожні наступні вибори будуть пов’язані зі створенням нової публічної влади, слід усвідомлювати, що такий хід реформи дозволить Україні досягти конкретної структури публічних влад, яка б відповідала стандартам та вимогам Європейського Союзу[4], найшвидше у 2014, а найімовірніше у 2018 p.
Концепція триетапного впровадження реформи несе певні загрози політичного та суспільного характеру. Це випливає з факту, що кожна реформа, яка полягає у передачі певної частини влади (завдань, повноважень) від одного органу до іншого (а, відповідно, від однієї установи до іншої), є і для громадян, і для чиновників, і для політиків великим випробовуванням, пов’язаним з багатьма клопотами, з невиконаними планами, з побоюваннями. Разом з тим кожна реформа може бути (і переважно є) чудовим політичним інструментом як для політиків правлячої коаліції, так і для опозиції (одні будуть розхвалювати майбутні позитивні результати реформи, інші сильно критикувати поточний балаган). Окрім того, деякі політики (так звані євроскептики) критикуватимуть реформу, як “нав’язану” Європейським Союзом і таку, яка послаблює централізовану владу уряду і президента. Інші говоритимуть (і матимуть рацію), що тільки децентралізація влади дозволить їм привести Україну до Європейського Союзу (євроентузіасти).
Натомість чиновники побоюватимуться, що в них стане менше обов’язків (у зв’язку з передачею повноважень до інших суб’єктів влади), а це може спричинити персональні зміни та звільнення. 3 іншого боку, службовці, які прийматимуть на себе нові завдання, боятимуться, що при збільшенні обсягів роботи їх доходи не зростатимуть і що вони не справляться з таким обсягом обов’язків. A пересічні громадяни стануть побоюватися організаційної невизначеності, яка виникатиме через їх непоінформованість про новий устрій, про органи влади та структуру апарату.
Показовим у цьому аспекті є досвід Польщі. У 1990 p., після впровадження ґмінної реформи, було заплановано наступний етап (впровадження пов’ятів) на 1994 p. Однак політичні умови призвели до перенесення цього терміну на п’ять років, і лише реформи 1998 p. дозволили з 1 січня 1999 p. провести реформування пов’ятів та запровадитц регіональне самоврядування. Важливо особливо підкреслити, що швидке впровадження змін у 1998 p. пов’язане з кількарічною науковою роботою групи польських експертів, результати якої дозволили новому уряду, сформованому після виборів восени 2007 p., одержати повний набір юридичних матеріалів (проекти законів про пов’ятове самоврядування, воєводське самоврядування та урядові адміністрації у воєводствах разом з основними положеннями проектів змін до законів матеріального права та основ закону про впровадження).
Це дало змогу парламенту протягом кількох місяців після його обрання прийняти необхідні закони.Суттю і каталізатором змін, а відповідно і формування територіальних самоврядних одиниць на регіональному рівні, було питання членства Польщі в Європейському Союзі. Це випливало з факту, що в оцінці польських реформаторів прийнята в Європейському Союзі модель підтримки розвитку окремих регіонів може бути повністю використана у випадку існування на рівні регіону, що має публічно-правовий статус, територіального самоврядування.
Підсумовуючи, можна констатувати, що поділ процесу впровадження адміністративно-територіальної реформи в Україні на три етапи (з внесенням змін до Конституції на останньому етапі) зумовить:
- подовження періоду реалізації реформ принаймні до 2018 p. (передбачаючи, що за цей час не з’явиться уряд, який буде противником таких реформ);
- серйозні й великі структурні та політичні зміни одночасно на всіх трьох рівнях територіального самоврядування, пов’язані з трансформацією областей на останньому етапі реформування та внесенням змін до Конституції, що буде рівнозначно глибоким структурним змінам як у системі органів державної влади, так і в інституті місцевого самоврядування.
Таким чином, Україна\'змушена буде здійснити серію з трьох глибоких змін, кожна з яких буде радикальнішою за попередню і викликатиме невдоволення громадян, що, природно, породжуватиме проблеми при їх проведенні.
14.2.3.