Общий рынок стран Восточной и Южной Африки (КОМЕСА)

В Южной и Восточной Африке существуют 3 региональные экономические сообщества, которые касаются сектора воздушного транспорта. Наименьшей региональной экономической организацией является Восточноафриканское сообщество (далее - ВАС), которое состоит из 5 восточноафриканских государств.

130

щих в два из них, частично совмещается .

Каждое региональное экономическое сообщество стремилось к либерализации услуг воздушного транспорта в рамках государств-членов на протяжении многих лет.

КОМЕСА начинает свою историю с момента создания Зоны Преференциальной Торговли (далее - ЗПТ) в Восточной и Южной Африке, которая была создана в 1981 г. Ее основными целями были интенсификация торговоэкономического сотрудничества между государствами-членами, гармонизация тарифов и уменьшение количества торговых барьеров с конечной целью создания общего рынка . Ее штаб-квартира была расположена в столице Замбии - Лусаке. Экономическая комиссия ООН для Африки (ЭКА) поддержала ЗПТ, которая впоследствии объединила все 18 государств Южной и Восточной Африки, в том числе африканские острова Индийского океана. ^{[130] [131]}

Однако из-за нескольких локальных споров (например, пограничного спора между Кенией и Танзанией после прекращения существования ВосточноАфриканского сообщества в 1978 г.) 6 из этих государств так и не подписали Договор о создании ЗПТ .

Создание КОМЕСА было прямым выполнением требований ст. 29 Договора о создании ЗПТ, который предусматривал преобразование ЗПТ в общий рынок через 10 лет после его вступления в силу и, в конечном итоге, в экономическое сообщество .

КОМЕСА является крупнейшей африканской региональной экономической организацией, охватывающей большую территорию Восточной Африки. В настоящее время она включает в себя 20 государств-членов, 15 из которых - государства, подписавшие договор бывшей ЗПТ^{[132] [133] [134].}

Основные цели и задачи КОМЕСА изложены в ст. 3 Договора Общего рынка стран Восточной и Южной Африки (далее - Договор КОМЕСА). Они включают в себя:

- устойчивый рост и развитие государств-членов;

- совместное принятие макроэкономической политики и программ;

- создание благоприятных условий для иностранных, трансграничных и внутренних инвестиций;

- укрепление мира, безопасности и стабильности в отношениях между государствами-членами;

- укрепление отношений между странами-участниками общего рынка и остальным миром;

- вклад в создание и реализацию целей африканского экономического сообщества^[135].

Для достижения этих целей в ст. 4 договора КОМЕСА был согласован набор конкретных действий. Такими действиями являлись:

- создание таможенного союза;

- принятие программы (схемы) выпуска гарантированных облигаций;

- упрощение и согласование торговых документов и процедур;

- создание инструментов регулирования реэкспорта товаров из третьих стран в рамках общего рынка;

- установление правил происхождения товаров из государств-членов;

- применение положений Договора к Лесото, Намибии и Свазиленду, не имеющим постоянного статуса.

В ст. 4 Договора КОМЕСА перечисляются конкретные действия для применения в некоторых специализированных областях, таких как транспорт и связь, промышленность и энергетика.

Организация КОМЕСА запустила и реализовала несколько программ с момента своего создания в 1994 г. В 2000 г. была создана зона свободной торговли КОМЕСА, предшественница таможенного союза. Для поддержки либерализации торговли были реализованы различные проекты технического согласования, такие как согласование дорожных транзитных сборов, лицензия на общего перевозчика, совместные схемы уплаты таможенных гарантий, а также взаимосвязанная система телекоммуникаций. Либерализация услуг воздушного транспорта также стоит на повестке дня с главной целью - содействие развитию торговли между государствами-членами.

Политика КОМЕСА в сфере воздушного транспорта была хорошо прописана в договоре КОМЕСА. Статья 84 Договора обязывает государства-участники разработать скоординированные и взаимодополняющие действия в сфере транспорта и связи. Для того чтобы облегчить трафик между государствами и способствовать наибольшему передвижению людей, товаров и услуг в рамках общего рынка, государствам-участникам следует поддерживать состояние, ремонтировать и восстанавливать автодороги, железные дороги и гавани на своих территориях.

Суть политики воздушного транспорта изложена в ст. 87 «Договора КОМЕСА», которая была разработана в соответствии с «Декларацией Ямусукро» 1988 г. Основное внимание в ст. 87 «Договора КОМЕСА» уделяется сотрудничеству между операторами в сфере воздушного транспорта на Общем рынке. Эта статья предусматривает создание совместных предприятий для сотрудничества в сферах:

- использования оборудования;

- технического обслуживания воздушных судов и учебных средств;

- приобретения и использования топлива и запасных частей;

- страхования;

- координации полетов и улучшения управленческих методов и навы-

137

ков

Однако все это в дальнейшем обязывает государства-участников либерализовать процесс предоставления права на воздушные перевозки для пассажирских и грузовых операций; гармонизировать гражданские авиационные правила и нормативные акты по реализации положений Чикагской конвенции 1944 г.

В 1999 г. практически параллельно с началом разработки Африканским Экономическим Сообществом «Решения Ямусукро», Совет Министров КОМЕСА принял «Положение о начале внедрения либерализованной отрасли воздушного транспорта»^[138]. В виде директивы было опубликовано положение под названием «Уведомление 2», которое стало обязательным для государств-членов и распространялось на все органы Общего Рынка. «Уведомление 2» направлено на либерализацию услуг воздушного транспорта как шага на пути к созданию зоны свободной торговли, которая будет гарантировать свободное перемещение товаров и услуг, произведенных на территории организации КОМЕСА, а также стирание всех тарифных и нетарифных барьеров. Однако несмотря на то что «Уведомление 2» выходит за рамки либерализации, предусмотренной в «Решении Ямусукро», в нем не упоминается «Решение Ямусукро» в качестве основы для новой политики в сфере воздушного транспорта КОМЕСА.

В соответствии с «Уведомлением 2», в отрасли воздушного транспорта в КОМЕСА либерализация проводилась в два этапа. Начатый в октябре 1999 г. этап 1 представлял собой следующее:

1) свободные грузовые и нерегулярные пассажирские авиаперевозки на территории КОМЕСА;

2) свободное передвижение на территории КОМЕСА регулярных пассажирских рейсов с предельной частотой до 2 раз в день между любыми городами;

3) создание различных пунктов назначения и ликвидация ограничений по емкости перевозок.

Важно отметить, что пятая «свобода воздуха», которая считается необходимой для политики либерализации, в том числе в «Решении Ямусукро», уже была предоставлена в ходе первого этапа либерализации на территории КОМЕСА.

Пик либерализации сферы воздушного транспорта на территории КОМЕСА был достигнут спустя один год, начиная с начала этапа 1. В октябре 2000 г. вступил в силу этап 2, который, по существу, ввел свободный трафик авиаперевозок внутри государств-членов КОМЕСА.

Этап 2 либерализовал услуги воздушного транспорта на территории КОМЕСА далеко за пределы рамок, предусмотренных «Решением Ямусукро» путем реализации следующих элементов:

- доступ к рынку (ст. 6 «Решения Ямусукро»): любой авиаперевозчик имеет право на существование при условии, что он находится в собственности и под контролем у государств-членов КОМЕСА или ее граждан. Авиаперевозчик должен продемонстрировать финансовые, управленческие и технические возможности для оказания услуг, что также является необходимым условием для получения сертификата оператора воздушных перевозок. Однако, в отличие от «Решения Ямусукро», в соответствии с которым права на перевозки утверждались двумя государствами, а в случае пятой «свободы воздуха» - тремя государствами, перевозчики КОМЕСА могут работать в любом назначении в пределах общего рынка и могут использовать воздушные суда, зарегистрированные и принадлежащие любым государствам КОМЕСА или его гражданам;

- коммерческие права (ст. 3 «Решения Ямусукро»): существует принцип свободного передвижения услуг воздушного транспорта внутри КОМЕСА. Он включает право на каботаж, которое исключалось только во время этапа 1;

- тарифы (ст. 4 «Решения Ямусукро»): никаких конкретных правил не установлено в отношении тарифов на услуги воздушных перевозчиков. Однако в преамбуле «Уведомления 2» упоминается тот факт, что все государства-члены КОМЕСА согласны с исключением всех тарифных и нетарифных барьеров в целях содействия созданию полной зоны свободной торговли. Может быть, поэтому подразумевается, что воздушные перевозчики будут освобождены от любого тарифного регулирования;

- емкости и частота полетов (ст.

Несмотря на очень четкие и краткие программы либерализации, указанные в «Уведомлении 2», его принятие было приостановлено в 2001 г., когда Совет министров КОМЕСА решил «отложить осуществление второго этапа, чтобы дождаться подготовки правил, регулирующих конкуренцию» . Впоследствии

осуществление либерализации воздушных перевозок на территории КОМЕСА, о котором говорится на этапе 2, было приостановлено на несколько лет. К 2004 г. только 12 государств-членов осуществило этап 1, и Джибути было единственным государством, открывшим свое воздушное пространство для перевозчиков КОМЕСА, в соответствии с «Уведомлением 2».

Действительно, «Уведомление 2» ничего не предписывало касательно вопросов добросовестной конкуренции и порядка рассмотрения споров в резуль- ^[139] тате либерализации международного воздушного сообщения в регионе. В дополнение к отсутствующим правилам конкуренции впоследствии был определен ряд других недостающих элементов для того, чтобы «успешно завершить региональную либерализацию воздушного транспорта»^{[140] [141]. Эти элементы включают в себя:}

1) принятие политики воздушного транспорта КОМЕСА;

2) реализацию положений о правилах конкуренции на воздушном транспорте;

3) создание совместных институциональных и контрольных механизмов либерализации и правил конкуренции;

4) разработку меморандума для Суда и Трибунала;

5) разработку стандартизированного механизма для внедрения на рынок и использование прав, закрепленных в «Уведомлении 2» и в «Решении Ямусукро»;

6) активизацию авиакомпаний и других ключевых заинтересованных сторон для осуществления Уведомления и «Решения Ямусукро»;

7) разработку всеобъемлющего регулирования о защите прав потребителей в сфере воздушного транспорта;

8) гармонизацию нормативно-правовой базы;

9) имплементацию всех постановлений Совета в отдельные правовые акты государств.

Возникает ключевой вопрос: является ли реализация вышеуказанных элементов предварительным условием для региональной либерализации сферы воздушного транспорта в соответствии с «Уведомлением 2»? В связи с тем, что «Решение Ямусукро» само по себе не содержит подробных правил конкуренции или любых других перечисленных выше правил, можно полагать, что применение политики либерализации воздушного транспорта может принести свои результаты, которые априори не зависят от существования таких условий.

Как отмечалось, отношения в сфере воздушного транспорта между африканскими государствами в значительной степени по-прежнему рассматриваются в рамках двусторонних отношений между государствами-участниками «Решения Ямусукро». Таким образом, нет никаких причин, по которым «Уведомление 2» не могло бы быть применено при заключении новых двусторонних соглашений, соответствующих и пунктам «Уведомления 2», и «Решению Ямусукро».

В любом случае КОМЕСА направил свои усилия на подготовку специальных правил конкуренции в секторе воздушного транспорта, несмотря на то что проект общих правил конкуренции уже существовал и его можно было адаптировать или расширить применительно к сфере воздушного транспорта. Первый проект специальных правил конкуренции в сфере воздушного транспорта был подготовлен. Тем не менее вскоре после этого в КОМЕСА признали необходимость разработки общих правил для всей Восточной и Южной Африки, где государства-члены входили в ряд региональных экономических сообществ. Впоследствии проект правил конкуренции, подготовленный в КОМЕСА, рассматривался вместе с правилами, подготовленными САДК. Общий проект был принят совместно на встрече министров КОМЕСА, ВАС и САДК, отвечающих за гражданскую авиацию, в сентябре 2002 г.^[142].

Проекты правил конкуренции в сфере воздушного транспорта в КОМЕСА, ВАС и САДК включают в себя три основных положения.

Первое положение запрещает любые антиконкурентные соглашения и практику (например, установление тарифов, ограничений или управления рынками, предоставление чрезмерной емкости или частоты полетов), а также соглашения, которые ставят торговых партнеров в невыгодное конкурентное положение при применении неодинаковых условий в аналогичных сделках.

Второе положение направлено на предотвращение злоупотребления доминирующим положением, которое обычно происходит, когда перевозчик применяет несправедливые условия торговли в ущерб конкурентам (например, слишком низкие или высокие тарифы), ограничения по емкости или рынкам в ущерб потребителям, в том числе завышение цен или пере- и недопоставки по определенным маршрутам для того, чтобы вытеснить конкурентов, или при применении неодинаковых условий к аналогичным сделкам с другими торговыми партнерами, эффективно помещая их в невыгодное конкурентное положение.

Третье положение напоминает государствам-членам о недопустимости дискриминации в национальном законодательстве или применения административных мер в отношении перевозчиков или ассоциаций-перевозчиков из других государств-членов. Применение и исполнение совместного регулирования конкуренции возложено на региональные власти. Они отвечают за расследование случаев нарушений правил, а также предоставление, отказ или отмену льгот.

Совет Министров, ответственных за гражданскую авиацию КОМЕСА, ВАС и САДК, обязан учредить совместный орган, ответственный за мониторинг осуществления «Решения Ямусукро», и утвердить совместные правила конкуренции. Принятие обоих проектов положений по правилам конкуренции КОМЕСА и САДК на совместной министерской встрече КОМЕСА, ВАС и САДК в сентябре 2002 г. и принятие итогового общего проекта правил по САДК и КОМЕСА Советом Министров в 2004 г. было отмечено, в первую очередь, как политическое решение. Применение или осуществление принципов «Уведомление 2» 1999 г. зависело от окончательной доработки представленных правил конкуренции и их реализации.

В ноябре 2006 г. министры КОМЕСА, САДК и ВАС, ответственные за гражданскую авиацию, совместно приняли «Руководящие принципы, положения и процедуры по реализации Положений о конкуренции в сфере воздушного транспорта в КОМЕСА, ВАС и САДК»^[143]. Тем не менее в соответствии с этими руководящими принципами реализации правил конкуренции предусматривается создание Совместного Органа конкурентных правил, который будет нести ответственность за мониторинг реализации «Решения Ямусукро» и правил, регулирующих конкуренцию в сфере услуг воздушного транспорта в рамках региональных экономических сообществ. Несмотря на то что скорейшее создание совместного органа по вопросам конкуренции было официально согласовано на 12-й встрече администрации КОМЕСА на высшем уровне в мае 2007 г., реализация совместных регламентов конкуренции по-прежнему находится на рассмотрении во всех трех региональных экономических сообществах (КОМЕСА, САДК и ВАС).

В заключение можно сказать, что, к сожалению, в течение несколько лет после того, как КОМЕСА либерализовала сферу воздушного транспорта в пределах территорий государств-членов путем введения второго этапа в соответствии с «Уведомлением 2», применение этой либерализации остается неполноценным. В настоящее время понимание всех государств-членов КОМЕСА состоит в том, что должен быть создан совместный орган управления по вопросам конкуренции до того, как либерализация сферы воздушного транспорта будет доведена до полного завершения.

Несколько региональных экономических сообщества (далее - РЭС) в Африке начали либерализацию воздушного транспорта в своих регионах, выполняя иногда сложные нормотворческие процессы. В некоторых регионах этот нормотворческий процесс привел к установлению многочисленных новых эксплуатационных и коммерческих прав в области воздушных перевозок. Однако некоторые РЭС на континенте пока еще не приступили к выполнению «Решения Ямусукро».

Подходы к либерализация правового регулирования воздушных сообщений в субрегионах Африки имеют очень разные специфические особенности и существенно отличаются друг от друга по своим условиям.

Учитывая, что в рамках каждой из упомянутых субрегиональных организаций принят целый ряд международных обязательных программ, встает вопрос о том, как в рамках такой системы избежать дублирования усилий, добиться четкого разграничения полномочий, координации между ними, осуществлять контроль за имплементацией и реализацией международных договоров регионального и субрегионального характера для достижения устойчивого развития воздушного транспорта на Африканском континенте.

143