§ 1. Международно-правовое положение резолюции Генеральной

Ассамблеи ООН № 181/II о разделе Палестины (1947 г.): причины и

последствия.

В современной истории международного права каждый из вооруженных

конфликтов и споров между государствами обсуждается и решается с помощью

ООН.

вооруженным конфликтом.

С момента начала Первой мировой войны в 1914 г. одной из главных целей

Великобритании на Ближнем Востоке стало стремление установить полный

контроль над территорией Палестины, имеющей выход к Средиземному и

Красному морям, а также к Суэцкому каналу, которые по мнению колониальной

державы занимают особо важный и стратегический район в мире. Спустя

некоторое время после победы государств-союзников и окончания Первой

мировой войны в апреле 1920 г. Великобритания, в соответствии с решением

Лиги Наций, приобрела мандат и полномочия на полное управление территорией

Палестины, что впоследствии дало право Великобритании превратить и включить

всю территорию Палестины в состав своих британских колоний. Однако после

основания ООН в 1945 г. и в связи с увеличением роста национально-

освободительных движений и народных сопротивлений народы мира,

находящиеся под влиянием колониальных держав, усилили борьбу против них в

различных регионах мира. Поэтому Палестина не была исключением, т.к. она

находилась в то время под системой мандата Великобритании.

В рамках международно-правового анализа вооруженного конфликта с 1947

г. на территории Ближнего Востока до настоящего времени между Государством

Израиль и рядом арабских государств, остановимся на отдельных ключевых

моментах, имеющих наибольшее значение и представляющих особый научный

интерес для всестороннего и объективного раскрытия темы диссертации.

18

Исторически для ООН палестинская проблема – одна из первых и сложных

проблем, с которой Организации пришлось столкнуться практически с самого

начала ее создания.

сердцевиной широкого конфликта на Ближнем Востоке между Государством

Израиль и рядом арабских государств. Поэтому эта проблема заняла особое место

в ООН, которая взяла на себя главную ответственность за поиски и разработки

приемлемых и справедливых решений этого сложного вопроса для обеих

враждующих общин, проживающих на территории Палестины.

Следует подчеркнуть, что в связи с взрывоопасной обстановкой в

Палестине Великобритания, как государство-мандатарий, не была в состоянии

удержать контроль над управляемой ею по мандату Лиги Наций территорией

Палестины. В соответствии с этими обстоятельствами Великобритания объявила

о своем твердом намерении отказаться от мандатного управления территорией

Палестины и приняла соответствующее решение о передаче палестинского

вопроса в ООН, чтобы решить судьбу Палестины и проживающей на ее

территории арабской и еврейской общины. Эти действия были предприняты

колониальной державой для того, чтобы снять с себя всевозможную

ответственность и любые обязательства за происходящие в Палестине

вооруженные столкновения между обеими враждующими общинами,

проживающими в Палестине.

2 апреля 1947 г. представитель Великобритании обратился с посланием к

заместителю Генерального секретаря ООН В. Ху с просьбой о включении вопроса

о Палестине в повестку дня следующей сессии Генеральной Ассамблеи, а также о

созыве в кратчайший срок специальной сессии для создания и инструктирования

специальной комиссии в целях подготовки этого вопроса для рассмотрения его на

очередной сессии. Генеральный секретарь ООН Трюгве Ли, основываясь на

правиле 4 временных правил процедуры Генеральной Ассамблеи, уведомил

государства, входящие в состав ООН, о желательности созыва специальной

19

сессии2. К 13 апреля 1947 г. необходимое большинство государств изъявило

согласие на созыв сессии, и Генеральный секретарь созвал первую специальную

сессию на 28 апреля 1947 года3.

Результатом длительных и острых дискуссий в ООН вокруг положения в

Палестине стало принятие резолюции ГА ООН № 196 (S-I) от 15 мая 1947 г. В

этой резолюции ГА ООН создала Специальную комиссию (ЮНСКОП),

состоящую из одиннадцати членов ООН. В задачи и поручения комиссии входило

проведение независимого и беспристрастного расследования и разработка

сбалансированного плана стабилизации обстановки в Палестине. Выполняя свои

обязанности и функции в Палестине, 26 мая 1947 г. Специальная комиссия четко

и ясно сформулировала свою единую позицию по этому поводу и представила в

своих рекомендациях соображение о необходимости скорейшего прекращения

мандата и полномочий Великобритании и оказания всяческого содействия в

объявлении независимости Палестины. При этом Комиссия ООН представила ГА

ООН свой доклад, содержащий рекомендации по вопросу Палестины. В этом

докладе Комиссия рекомендовала во время переходного периода возложить

обязанность по осуществлению контроля за стабилизацию положения на

английскую администрацию, для того чтобы сохранить экономическую

целостность, защиту и охрану всех религиозных святынь в Палестине.

По мнению М.Е. Хазанова, относительно будущего Палестины в комиссии

не было единого мнения: сессии был представлен так называемый «план

большинства» – о разделе Палестины на два самостоятельных национальных

государства и «план меньшинства», который составляли Индия, Иран и СФРЮ

(Югославия) и который предусматривал создание в Палестине единого

федеративного государства. Подобное разногласие сохранялось вплоть до

сентября 1947 г., когда вторая сессия Генеральной Ассамблеи ООН приняла

2 Пелипась М.Я. Экспансионистская политика США и Англии на Ближнем и Среднем Востоке 1947-1952 гг..

Томск, 1989. С. 32-33.

3 Объединенные Нации: Специальная комиссия Организации Объединенных Наций по вопросам Палестины.

Официальные отчеты второй сессии Генеральной Ассамблеи. Дополнение № 11. Доклад Генеральной Ассамблеи.

Нью-Йорк, 1947. Т. 1. С. 1.

20

решение о создании специального комитета для вынесения рекомендаций по

отчету комиссии4.

Учрежденная Генеральной Ассамблеей ООН группа пыталась выработать

компромиссное решение проблемы. Для Высшего арабского совета «план

меньшинства» был приемлем в принципе, поскольку система правления

федеративной республики предполагает пропорциональное представительство в

руководстве. Еврейское агентство с самого начала стало разрабатывать оговорки

по «плану большинства», в первую очередь по вопросу о предполагавшейся

интернационализации города Иерусалима под эгидой ООН5, обосновывая их

религиозными, а не политическими соображениями6.

24 ноября 1947 года в Генассамблее ООН проходило голосование по «плану

меньшинства», касающемуся раздела территории Палестины. Из общего числа

государств-членов, принимавших участие по данному вопросу, 12 государств

проголосовали за данный план, против него выступили 19, и 14 государств

воздержались.

Итак, предпринятая попытка обнаружить приемлемое и компромиссное

решение по палестинской проблеме не увенчалась успехом, поэтому вопрос о

Палестине был повторно поставлен на голосование в Генассамблее ООН.

25 ноября 1947 г. вопрос о разделе Палестины между проживающими на ее

территории арабской и еврейской общинами обсуждался на Чрезвычайном

комитете, в результате чего Специальный комитет ООН по палестинскому

вопросу на своем заседании большинством голосов поддержал предложение

первого подкомитета так называемого «плана большинства» с незначительными

поправками.

После продолжительных дебатов Генассамблея ООН 29 ноября 1947 г. с

целью решения палестинской проблемы приняла на 128-м пленарном заседании

резолюцию № 181 (II),7 прекращающую действие мандата и полномочий

4 Хазанов М.Е. ООН и ближневосточный кризис. М: «Международныеотношения», 1983. С. 23-24.

5 GAOR, 2-nd Session, Ad Hoc Committee, 4-th Meeting.

6 Хазанов М.Е. Указ. соч.

7 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 181 (II). Будущее правительство Палестины. Резолюция, принятая по

докладу Специальной (ad-Hoc) комиссии по вопросам Палестины. – Официальный отчет второй сессии

21

Великобритании и разделяющую территорию Палестины на два суверенных и

демократических государств – еврейское и арабское. В связи с решением вопроса

о будущей Палестины в ООН, связанным с принятием ГА ООН резолюции № 181

(II) в рамках этого исследования, и исходя из того, что резолюция № 181 (II)

имеет немаловажное значение для всех участников конфликта, предлагаем

перейти к всестороннему международно-правовому анализу данной резолюции.

Отметим, что «за»8 резолюцию ГА ООН № 181 (II) проголосовали 33

государства-членов, 13 государств – «против», в числе 13 государств,

проголосовавших против принятия данной резолюции о разделе территории

подмандатной Палестины, были 6 арабских (Ирак, Сирия, Египет, Ливан, Йемен и

Саудовская Аравия) и 5 азиатских государств (Афганистан, Турция, Индия, Иран,

Пакистан), а также Куба и Греция, и 10 государств воздержались. Кроме того,

одно государство отсутствовало на голосовании (Таиланд).

Итак, итоги голосования за резолюцию № 181 (II) были следующие: в

совокупности вместе с государствами, воздержавшимися и проголосовавшими

«против» нее, выступили делегации 23 крупнейших государств Азии, Среднего и

Ближнего Востока. Резолюция гласила: «Действие мандата и полномочия

Великобритании на управление территорией Палестины должно быть прекращено

по возможности в срок, но не позднее первого августа 1948 г.».

Для определения реального статуса резолюции № 181 (II) по Палестине

следует исходить из того, что она носит особый международно-правовой статус.

Данное обстоятельство объясняется тем, что Генассамблея ООН в этой

резолюции рекомендовала всем государствам Организации, в частности,

Великобритании, как государству-мандатарию, в Палестине принять и выполнять

все положения резолюции.

выполнения вышеупомянутой резолюции ГА ООН обратилась к СБ ООН для

Генеральной Ассамблеи ООН. Резолюции 16 сентября – 29 ноября 1947 года. Нью-Йорк, Организация

Объединенных Наций, 1947. С. 77-83.

8 Австралия, Белорусская Советская Социалистическая Республика, Бельгия, Боливия, Бразилия, Венесуэла, Гаити,

Гватемала, Дания, Доминиканская Республика, Исландия, Канада, Коста-Рика, Либерия, Люксембург,

Нидерланды, Никарагуа, Новая Зеландия, Норвегия, Панама, Парагвай, Перу, Польша, Соединенные Штаты

Америки, Союз Советских Социалистических Республик, Украинская Советская Социалистическая Республика,

Уругвай, Филиппины, Франция, Чехословакия, Швеция, Эквадор, Южно-Африканский Союз.

22

того, чтобы Совет на основе ст. 39 Устава определил существование какой-либо

угрозы миру и принял необходимые меры и рекомендации. Кроме того,

Генассамблея обратилась ко всем государствам мира с просьбой воздержаться от

любых действий, способных препятствовать выполнению рекомендаций,

указанных в резолюции 181 (II) по Палестине.

С принятием резолюции № 181 (II) ГА ООН утвердила состав комиссии по

Палестине и настоятельно рекомендовала СБ ООН рассмотреть и принять

соответствующие меры по ее безусловной реализации. Анализируя положения

данной резолюции, следует исходить из того, что решение ГА ООН об

определении будущего статуса территории Палестины имеет международно-

правовую и обязательную силу, т.к. данная резолюция была основой для

определения статуса Иерусалима и принятия Государства Израиль в ООН. Это

объясняется тем, что именно ООН имела возможность определить будущий

статус территории Палестины.

Резолюция № 181 (II) отводила израильскому государству территорию в

размере 14,1 тыс. кв. км2., что равноценно 56,47 % от общей территории

Палестины, палестинскому государству отводилось около 11,1 тыс. кв. км2., что

соответствовало 42,88 % территории Палестины9. Что касается правового статуса

двух священных городов Вифлеема и Иерусалима, можно отметить, что оба

города выделялись в особую административную единицу со специальным

международным режимом (177 кв. км2., что соответствует 0,65 % территории

Палестины), т.к. эти города имеют важную значимость для последователей трех

пользующихся популярностью религий – мусульманской, иудейской и

христианской.

С международно-правовой точки зрения город Иерусалим впервые был

провозглашен и определен в резолюциях ГА ООН № 181 (II), № 194 (III) и № 303

(ТУ) как особая территория. В соответствии с упомянутыми резолюциями ГА

ООН подтвердила право как арабского, так и израильского населения на

9 United Nations. The Fifth United Nations Seminar on the Question Of Palestine, theme: «The Inalienable Rights of The

Palestinian people». 15-19 March 1982, New York_ United Nations Of America.

23

потенциальную возможность общего пользования городом Иерусалимом.

Генассамблея исходила из того, что данный город пользуется особым

международным статусом. Согласно резолюции ГА ООН № 303 (IV), принятой 9

декабря 1949 г., на город Иерусалим и прилегающие к нему районы

распространен особый международный статус. Однако, несмотря на все

предпринимаемые ООН резолюции и решения по вопросу об Иерусалиме, не

удалось установить особый статус города под международной опекой.

Нельзя не обратить внимание на то, что к моменту решения ООН о разделе

Палестины ее население достигало около 2 млн. человек – 1364 330 арабов и 608

230 евреев. Из них на зону Иерусалима приходилось 105 540 арабов и 99 690

евреев, на арабское государство – 749 000 арабов и 9520 евреев, на еврейское

государство – 509 780 арабов (включая 105 тысяч бедуинов – коренного кочевого

населения арабского происхождения) и 499 020 евреев10.

Между тем раздел территории Палестины и создание на этой территории

двух самостоятельных и суверенных государств, разработанный главными

органами ООН, в частности ГА и СБ, имел четкие условия, предписываемые для

выполнения обеими сторонами, а именно: представление в ООН декларации о

четких обязательствах перед своими будущими гражданами и соседними

государствами, а также демаркации границ двух созданных государств –

израильского и палестинского.

Демаркация государственной границы – это процесс обозначения и

проведения общих линий границы в соответствии с картами, соглашениями,

протоколами и иными документами с помощью смешанной комиссии, состоящей

из представителей граничащих государств. Исходя из понятия государственных

границ, необходимо обозначить демаркационные линии, появлявшиеся в ходе

вооруженных конфликтов, и последовавшие за ними временные перемирия.

10 Киселев В.И. Палестинская проблема. (История и современное состояние). М., 1976. С. 36; см. также: Ладейкин

В.П. Источник опасного кризиса. М., 1973. С. 104; Никитина Г.С. Государство Израиль. М.: Наука, 1968. С. 54;

Страны Ближнего Востока: Справочник / И.Ф. Черников (рук. авт. Кол.). К.: Политиздат Украины, 1990. С. 300-301

и др.

24

Приняв резолюцию 181 (II), ГА ООН возложила ответственность на

специально созданную комиссию, утвержденную Генассамблеей, в состав

которой вошли следующие государства-члены ООН: Дания, Филиппины, Панама

и Боливия. Функция комиссии заключалась в том, чтобы осуществлять не только

все положения данной резолюции, но и контроль за процессом переходного

периода.

Полномочия членов Комиссии были четко определены в данной резолюции

в п. 12, согласно которому Комиссия обязалась руководствоваться указаниями и

рекомендациями ГА ООН, а также действовать в соответствии с указаниями СБ

ООН. Из сказанного вытекает, что меры, принимаемые Комиссией, подлежали

немедленному осуществлению, за исключением случаев, когда Совет не

предусматривал иное.

На основе части III Плана раздела территории Палестины и на основе

единого экономического союза, являющегося составной частью резолюции №

181, следовало, что Иерусалим и районы вокруг него выделялись в особую

административную единицу, пользующуюся особым международным режимом и

находящуюся под международной опекой.

Н.В. Жданов отмечает, что анализ характера полномочий Генеральной

Ассамблеи ООН в целом, а также резолюции 181 (II), принятой в связи с

конкретной проблемой раздела Палестины на основе экономического союза,

недвусмысленно приводит к выводу, что резолюция носит рекомендательный

характер. Этот вывод подтверждается не только приведенными выше

выдержками из текста резолюции, но и соответствующими положениями Плана

раздела:

- «период времени между принятием Генеральной Ассамблеей своих

рекомендаций по палестинскому вопросу и установлением независимости

арабского и еврейского государств является переходным периодом» (ч. I Плана,

раздел «А», п. 4);

25

- «в соответствии в основном с положениями рекомендаций Генеральной

Ассамблеи ООН относительно раздела Палестины» (ч. I Плана, раздел «В», п. 3) и

т.д.11

В соответствии с ч. I Плана, раздел «В», п.п. 4 и 5, во время переходного

периода создана Комиссия (членами Комиссии ООН по Палестине были избраны

Боливия, Дания, Панама, Филиппины и Чехословакия). Чрезвычайно важными

положениями Плана являются определенные правовые стандарты, которые

должны быть включены в демократические Конституции арабского и еврейского

государств. Среди них:

- учреждение в каждом государстве законодательного органа, избранного с

соблюдением принципа всеобщего избирательного права тайным голосованием

на основе пропорционального представительства и исполнительного органа,

ответственного перед законодательным;

- сохранение за всеми жителями и гражданами другого государства в

Палестине и городе Иерусалиме права свободного передвижения и посещения

при условии соблюдения требований национальной безопасности с

осуществлением каждым государством контроля в отношении прав места

жительства в пределах его территории. В ходе осуществления этого Плана

предполагалось подписать различные соглашения в области экономического

сотрудничества с целью создания Экономического союза и Объединенного

экономического совета12.

Исходя из буквального смысла положения резолюции ГА ООН 181 (II),

можно отметить, что указанная резолюция является основой международно-

правового статуса города Иерусалима и распространяется на абсолютно все

прилегающие к нему районы, которые определяют его в особый международный

режим.

Необходимо подчеркнуть, что в науке международного права ведется

острая дискуссия по вопросу юридической силы резолюций ГА ООН.

11 Жуков Г.П. ООН и современные международные отношения. М.: «Наука», 1986. С. 105.

12 Жданов Н.В. Исламская концепция миропорядка. М.: Международные. отношения, 2003. С. 105.

26

Правомерность принятия Генеральной Ассамблеей резолюции № 181 (II) не

подлежит сомнению, в частности, в свете гл. VI Устава ООН, которая

предусматривает вынесение Ассамблеей рекомендаций с целью мирного

урегулирования спорных международных вопросов. Резолюция 181 (II)

предполагала интернационализацию Иерусалима под контролем Совета по опеке

(п. 5), а Совету Безопасности ООН предполагалось принять необходимые меры

для обеспечения спокойствия и порядка. При этом попытки насильственного

изменения плана раздела Палестины квалифицировались в качестве угрозы миру

(п.8)13.

Особо следует сказать о резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, в

которых дается толкование, конкретизация, дальнейшее развитие

общепризнанных принципов и норм международного права, закрепленных в

Уставе ООН. О юридической силе таких резолюций имеется немало

высказываний в советской литературе14.

По мнению Г.И. Тункина, о резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН в

международно-правовой литературе имеются следующие три основные точки

зрения:

а) резолюции-рекомендации международных организаций или, по крайней

мере, некоторые из них являются юридически обязательными для государств;

б) эти резолюции имеют только политическое и моральное значение;

в) они содержат некоторый юридический элемент, хотя и не являются

юридически обязательными15. Однако нигерийский юрист-международник

профессор Т.О. Элайс считает, что все резолюции Генеральной Ассамблеи ООН

по вопросам, относящимся к ее компетенции, являются обязательными для

членов ООН16.

Задача повышения эффективности ООН и других международных

организаций тесно связана также с проблемой юридической значимости решений,

13 Хазанов М.Е. Указ. соч. С. 24

14 Обзор точек зрения по этому вопросу. См.: Яновский М.В. Генеральная Ассамблея ООН. Кишинев, 1971. С. 138-

156.

15 Тункин Г.И. Право и сила в международной системе. М.: Международные. отношения, 1983. С. 59.

16 Elias T.O. Africa and International Law. Leiden, 1972, р. 71.

27

принимаемых ее органами. Что касается системы ООН, то в ней имеется два вида

решений с точки зрения их юридической силы: обязательные и

рекомендательные17.

Многие российские юристы-международники полагают,18 что принятые ГА

ООН резолюции с точки зрения международного права обретают обязательную

юридическую силу и подлежат выполнению. Однако в российской литературе

имеются и иные соображения по этому вопросу. Так, Г.И. Тункин

придерживается иного мнения. Он считает, что резолюции, принимаемые ГА

ООН, не могут являться обязательными, за исключением случаев, когда эти

резолюции принимаются единогласно19.

В то же время хотелось бы специально оговориться, что этим не

исчерпывается международно-правовая природа этих резолюций-рекомендаций.

С.Б. Крылов считает, что наделение Генеральной Ассамблеи весьма широкими

полномочиями показывает все возможности этого органа в системе главных

органов Организации. Определенный характер полномочий Генеральной

Ассамблеи, строго отграниченных от полномочий Совета Безопасности,

нисколько не умаляет предусмотренное Уставом ООН значение этого органа в

деле решения широкого круга вопросов, которые призвана решать ООН.

Наоборот, строгое отграничение компетенции Генеральной Ассамблеи от

компетенции Совета Безопасности придает Ассамблеи определенную

самостоятельность в ее деятельности, исключает всякую возможность для

конкуренции двух главных органов, как это было, например, в Лиге Наций20.

Необходимо отметить, что 15 мая 1948 г. после принятия резолюции № 181

(II) ГА ООН относительно плана раздела территории Палестины на два

суверенных и самостоятельных государства и одностороннее провозглашение

государства Израиль начались широкомасштабные военные действия в регионе

17 Кривчикова Э.С. Проблемы деятельности международных организаций на рубеже XX-XXI столетий. С. 145 // В

кн.: Международное право в современном мире: Сб. статьей / Отв. ред. Ю.м, Колосов. М.: Международные

отношения, 1991.

18 См.: Морозов Г.И. Организация Объединенных Наций. М.: Изд-во ИМО, 1982. С. 217-218; Кожевников Ф.И.

Общепризнанные принципы и нормы международного права // Советское государство и право. 1959. № 12. С. 17.

19 Подробнее об этом см.: Тункин Г.И. Теория международного права. М.: Международные отношения, 1970. С.

184-203.

20 Крылов С.Б. История Организации Объединенных Наций. М.: Изд-во ИМО, 1960. С. 47.

28

между группой арабских государств и новым государством Израиль. С тех пор

территория Ближнего Востока превратилась в источник военной конфронтации,

нестабильности, угрозы всеобщему миру.

В связи со сложившимся положением в регионе, в частности в Палестине,

22 мая 1948 г.21 СБ ООН после продолжительных дебатов принял резолюцию №

49, обязывающую все без исключения конфликтующие стороны прекратить огонь

и иные военные и противоправные действия.

В связи с продолжением действий вооруженных сил в зонах конфликта 29

мая того же года СБ ООН принял резолюцию № 5022, в которой Совет настаивал

на полном прекращении огня и иных действий между всеми конфликтующими

сторонами, способными дестабилизировать обстановку в регионе. В этой же

резолюции Советом были разработаны приемлемые условия перемирия

конфликтующих сторон. Под руководством Совета был учрежден Орган ООН

(ОНВУП), задачей которого стало осуществление наблюдения и контроля за

выполнением сторон условий перемирия в данном регионе.

Как отмечает А.В. Козырев, создание ОНВУП (UNTSO) United Nation Truce

Supervision Organization) явилось одной из первых акций ООН по направлению

наблюдателей и миссий в район напряженности. Этот опыт, приобретенный уже в

первые годы деятельности Организации, послужил основой, формулировавшей

впоследствии практику поведения (ОПМ) операций ООН по поддержанию мира с

применением военных и гражданских наблюдателей, а также Вооруженных Сил

ООН23.

Особый интерес в современном мире уделяется «вооруженным

конфликтам», возникающим в связи с юридическими спорами, политическими

разногласиями, религиозными или этническими противоречиями и по другим

причинам. «Вооруженный конфликт» означает столкновение двух или более

21 Резолюция СБ ООН № 49 от 22 мая 1948 г. Резолюции и решения СБ ООН за 1948 г. Официальные отчеты. 3-ый

год. Нью-Йорк, ООН, 1964. С. 12.

22 Резолюция СБ ООН № 50 от 29 мая 1948 г. Резолюции и решения СБ ООН за 1948 г. Официальные отчеты. 3-ый

год. Нью-Йорк, ООН, 1964. С. 12.

23 Козырев А.В. Мы и мир в зеркале ООН. М.: «Международные отношения», 1990. С. 78.

29

вооруженных сил противоборствующих сторон. Как правило, арена военных

действий ограничивается лишь определенной территорией.

К. Райт полагал, что наилучший способ определения войны – выделение ее

наиболее ярких и постоянных проявлений. К таким Райт относил: военные

действия, высокий уровень напряжения, особенные нормы права («ненормальное

право») и интенсивную политическую интеграцию каждой враждующей

стороны24. Если конфликт ведет к вооруженным столкновениям, Совет

Безопасности ООН добивается прекращения огня, иных военных действий и

скорейшего разрешения конфликта с использованием мирных средств.

Содействуя мирному урегулированию конфликта, Совет может направить в зоны

вооруженного конфликта специальных военных наблюдателей или

миротворческие силы ООН для поддержания мира и безопасности в зонах

конфликта.

Так, Совет Безопасности ООН в соответствии с резолюцией № 50 определил

задачу военных наблюдателей в Палестине, сводившуюся преимущественно к

наблюдению за выполнением условий перемирия и выявлению фактов его

нарушения и предоставлению Совету Безопасности ООН докладов о

необходимых мерах для поддержания мира и безопасности в этом регионе.

Необходимо подчеркнуть, что в соответствии с Уставом ООН Совет Безопасности

ООН является единственным органом, правомочным принимать решения,

связанные с действиями ООН по поддержанию и восстановлению

международного мира и безопасности25.

17 мая 1948 г. утвержденная комиссия из представителей государств,

являвшихся постоянными членами СБ ООН, приняла соответствующее решение –

просить Председателя Красного Креста Швеции графа Фольке Бернадотта

предоставить ему функцию посредника ООН по урегулированию палестинской

проблемы. 19 мая 1948 г. после получения согласия Ф. Бернадотта на должность

посредника ООН в Палестине комиссия ООН единогласно одобрила его

24 Wright Q. Study of War. Chicago. 1969. P. 8.

25 Федоров В.Н., Ефимов Г.К. ООН и поддержание международного мира. М.: Изд-во «Знание», 1969. С. 17-18.

30

назначение, целью которого являлась выработка условий мира между

конфликтующими сторонами на Ближнем Востоке.

Несмотря на старания посредника ООН в Палестине Ф. Бернадотта, 8 июля

1948 г. военные действия возобновились. В период до второго прекращения огня

18 июля израильские войска заняли почти весь север Палестины26. Будучи

посредником ООН в Палестине, граф Фольке Бернадотт полагал, что переговоры

нужно инициировать непосредственно с соответствующими арабскими

государствами и Израилем, базируясь не только на документальных

рекомендациях, как например, на резолюции № 181 (II) ГА ООН, но и на

достижениях реального компромисса. Однако Ф. Бернадотт, тщательно изучив

обстановку в регионе, заключил, что обе конфликтующие стороны многократно

нарушали поддержание военного статус-кво. По мнению посредника, все

положения резолюции № 181(II) должны соблюдаться сторонами неукоснительно.

В конце июня 1948 года Ф. Бернадотт предложил на рассмотрение сторон

план политического урегулирования, который был подвергнут критике СССР,

поскольку он не соответствовал резолюции 181 (II), базировался на идее союза

Палестины и Трансиордании при некоторых изменениях пограничных зон.

Посредник ООН предложил также объявить город Хайфу свободным портом и

передать Иерусалим под контроль арабских властей. Подобные предложения

были восприняты как неприемлемые в Израиле, представители которого в этом

случае впервые выдвинули тезис о «недостаточной безопасности» своих границ27.

В резолюции СБ ООН № 61,28 принятой 4 ноября 1948 г., Совет

рекомендовал всем конфликтующим сторонам четко обозначить общие линии

перемирия, создать по обеим сторонам границы демилитаризованных зон. С

целью закрепления сторонами своих обязательств СБ ООН призвал все стороны

обеспечить выполнение перемирия путем заключения соответствующих

договорно-правовых соглашений.

26 Факты об Израиле. Под ред. Элен Хирш. Иерусалим, 1992. С. 86

27 Хазанов М.Е. Указ. соч. С. 28.

28 Резолюция СБ ООН № 61 от 4 ноября 1948 г. (S/ 1070). Резолюции и решения СБ ООН за 1948 г. Официальные

отчеты. 3-ый год. Нью-Йорк, ООН, 1964. С. 17-18

31

Э.А. Пушмин отмечает, что основными обязанностями посредника

являются следующие: неуклонное соблюдение основных принципов и норм

международного права; обязанность помогать всеми законными средствами

мирному и взаимоприемлемому исходу переговоров; использование искусства

ведения переговоров; соблюдение полного беспристрастия; воздержание от

какого-либо содействия одной из сторон в ущерб другой; уважение суверенных

прав и достоинства сторон, невмешательство в их внутренние дела29.

Однако при неизвестных обстоятельствах в сентябре 1948 г. в Западном

секторе Священного города Иерусалима был убит посредник ООН граф

Бернадотт. В связи с этим исполняющим обязанности Бернадотта был назначен

его заместитель – известный дипломат Ральф Банч (США), который продолжил

миссию Бернадотта в качестве нового посредника ООН в Палестине.

Мы полагаем, что посредник ООН Р. Банч действительно стремился найти

подходящие компромиссы между обеим конфликтным сторонам. Благодаря

посредническим усилиям посредника ООН в Палестине, военные действия в

зонах вооруженного конфликта на Ближнем Востоке полностью были

прекращены в январе 1949 г. С его помощью удалось выработать приемлемые и

подходящие решения обеими конфликтующими сторонами и завершить

дальнейшие переговоры о заключении четырех соглашений о перемирии на

острове Родос (Греция) и прекращении военных действий в регионе: Израильско-

египетское соглашение30, Израильско-ливанское31, Израильско-иорданское32 и

Израильско-сирийское33.

Главная задача заключения соглашений о перемирии в Палестине была

ориентирована на облегчение мирных переговоров и на то, чтобы наметить

приемлемые сферы сближения интересов конфликтующих сторон, которые могли

29 Пушмин Э.А. Мирные средства разрешения международных споров. Ярославль, 1981. С. 39.

30 Египетско-израильские переговоры завершились подписанием общего соглашением о перемирии в греческом

острове Родос 24 февраля 1949 г.

31 Ливано-израильские переговоры завершились 23 марта 1949 г. подписанием общего соглашения о перемирии в

ливанском пограничном городе Рас-ан-Накура.

32 Иордано-израильские переговоры завершились 3 апреля 1949 г. подписанием общего соглашения о перемирии.

33 Сирийско-израильские переговоры завершились подписанием общего соглашения о перемирии 20 июля 1949 г.

32

бы в перспективе вырабатывать предварительные наметки, становящиеся

впоследствии основами будущих соглашений о постоянном мире.

Практически все упомянутые соглашения о перемирии не привели к

урегулированию вооруженного конфликта на Ближнем Востоке, явившегося

следствием арабо-израильской войны 1948-1949 гг. А соглашения о перемирии

между Израилем и группой арабских государств носили лишь временный

характер и в целом не решали территориальные вопросы. Кроме того, вопрос

создания независимого государства Палестины так и не был решен.

Термин «перемирие» в юридической литературе трактуется как

прекращение противоборствующими сторонами огня и всех военных действий,

базирующееся на основе специального соглашения между ними. Перемирие по

сути дела не является способом прекращения войны, а лишь приостанавливает

враждебные действия (на разные сроки) до момента заключения сторонами

мирного договора, обеспечивающего их права и взаимные интересы. Главная цель

заключения мирного договора – создание нормальных и жизнеспособных добрых

отношений между всеми конфликтующими сторонами и предотвращение

возникновения новых угроз и войны между ними в будущем.

Важно уточнить, что прекращение войны и противостояния между

враждующими государствами – это акт нормализации отношений между

сторонами, который является главным фактором упрочения международного

мира. Прекращению войны традиционно предшествует приостановление военных

действий всех конфликтующих сторон. Самым эффективным способом

прекращения войны является перемирие.

На основании вышеуказанных соглашений о перемирии были определены

демаркационные линии Израиля с арабскими государствами протяженностью

около 1240 кв. км2., которые отражали сложившееся новое положение

противоборствующих сторон, и впоследствии эти линии фактически стали

границами между ними после прекращения войны.

Палестинская проблема включала в себя ключевые вопросы, связанные с

территорией, предназначенной для палестинцев, и статусом Иерусалима. Однако

33

такие вопросы, как создание палестинского государства и установление его

четких границ так и не были решены, поскольку палестинцы в ходе войны

потеряли часть своей территории – около 6,7 тыс. кв. км2. Все оставшиеся

палестинские территории, согласно соглашениям о перемирии, должны были

находиться под временным управлением и контролем ЛАГ.

В преамбуле подписанных участниками конфликта соглашений о

перемирии выражается его главная цель. Согласно ей СБ ООН призвал все

конфликтующие стороны к упрощению порядка перехода от временного

перемирия к постоянному миру между ними.

Первые статьи всех соглашений предусматривали, что, «содействуя

восстановлению постоянного мира в Палестине», стороны должны

руководствоваться следующими положениями, действительными лишь на время

перемирия:

1. Запрещение Совету Безопасности прибегать к вооруженной силе в

разрешении палестинского вопроса должно впредь со всей точностью

соблюдаться.

2. Вооруженные силы той или другой стороны не должны предпринимать

агрессивных действий, подготавливать их или пользоваться ими как угрозой

против населения и вооруженных сил другой стороны.

3. Право той и другой стороны на собственную безопасность и на

отсутствие опасения наступательных действий противной стороны должно

полностью признаваться.

4. Установление перемирия между вооруженными силами обеих сторон

принимается как необходимая мера для разрешения вооруженного конфликта и

восстановления мира в Палестине34.

Кроме того, в ст. 1 каждого из подписанных соглашений о перемирии

стороны договорились, что «установление линии перемирия между обеими

конфликтующими сторонами воспринимаются как меры, необходимые для

мирного урегулирования возникшего конфликта и восстановления нарушенного

34 Кузнецов А.В. Вторжение: международно-правовой анализ механизма агрессии Израиля. РИГА, 1987. С. 79.

34

мира в регионе». Следовало бы отметить, что перемирие – временный способ

предотвратить ухудшение ситуации. Перемирие также необходимо для

облегчения перехода сторон от временного перемирия к постоянному и прочному

миру.

Например, ст. IV ливано-израильского соглашения о перемирии определила

цель установления линии перемирия, в котором вооруженные силы сторон

обязались не нарушать линии перемирия.

В ст. 4 египетско-израильского, ст. 5 иордано-израильского и ст. 4

сирийско-израильского соглашения констатировалось, что данные акты должны

обеспечить урегулирование военных вопросов между сторонами как важнейшее

условие достижения постоянного мира в Палестине. Соглашения

предусматривали также создание демилитаризованных зон между Израилем и

арабскими государствами и сокращение вооруженных сил сторон до уровня

оборонительных. Ст. 10 египетско-израильского соглашения предписывает

образование Смешанной комиссии по перемирию. Комиссия создавалась из трех

представителей от каждой стороны во главе с председателем. Председателем

комиссии являлся начальник штаба органа ООН по наблюдению за выполнением

соглашения или один из старших офицеров из состава наблюдателей этого органа,

назначаемый начальником штаба после консультации со сторонами. Основная

функция комиссии заключалась в наблюдении за выполнением данного

соглашения. Ст. 7 иордано-израильского соглашения предусматривает создание

Специального комитета в составе двух представителей от каждой стороны для

совместной выработки планов и мер в целях расширения настоящего соглашения

и улучшения методов его выполнения. Задача этого органа, как и египетско-

израильской комиссии, – наблюдение за реализацией соглашения между

Иорданией и Израилем35.

В соглашениях о перемирии говорилось о том, что эти соглашения

сохраняют юридическую силу до подписания мирного договора, который

приведет к установлению постоянного мира в регионе.

35 Кузнецов А.В. Указ. соч. С. 79-80.

35

В ст. 12 израильско-египетского соглашения говорится, что стороны

обязались уважать и соблюдать требования СБ ООН относительно их отказа от

применения силы в отношении друг друга для предотвращения угрозы мира в

регионе. СБ ООН, одобрив соглашение о перемирии, исходил из того, что

создание демилитаризованных зон в зонах конфликта способствует поддержанию

мира и безопасности на Ближнем Востоке.

Положение вышеуказанных соглашений о перемирии исходило из

нижеследующих ключевых принципов:

1) принципа временного срока действия и характера заключенных

соглашений о перемирии, юридическое обязательство сторон соблюдать

требования Совета Безопасности ООН;

2) принципа временного масштаба действия и характера демаркационных

линий перемирия.

По мнению сторон, эти соглашения носили лишь военный характер и

действовали в течение срока действия перемирия до заключения стабильного и

долговременного мира. Во всех соглашениях о перемирии было установлено, что

демаркационные линии перемирия не являются окончательными

территориальными границами.

Стороны сочли необходимым создать смешанные двусторонние комиссии,

важнейшей задачей которых является осуществление наблюдения за

выполнением сторон условий перемирия с возможностью участия начальника

штаба ОНВУП. Что касается вопросов, носящих правовой характер, можно

отметить, что эти вопросы возникли из-за разногласий сторон о статусе общих

линий перемирия. Главный правовой вопрос возник в связи с отсутствием

урегулирования положения и характера линий перемирия, а также правового

положения будущего палестинского населения.

К общим соглашениям о перемирии относятся:

а) резолюция № 181/II ГА о разделе Палестины на два независимых

государства, арабское и израильское, и выделение Иерусалима в самостоятельную

административную единицу;

36

б) 14 мая 1948 г. провозглашено государство Израиль, а 15 мая начались

военные действия между Израилем, с одной стороны, и Египтом, Иорданией,

Ливаном и Сирией, Саудовской Аравией, Йеменом и Ираком, с другой, которые

выступили против раздела Палестины;

в) 07 января 1949 г. военные действия в Палестине были прекращены;

г) резолюции СБ ООН № 61 от 14 ноября 1948 г. и № 62 от 16 ноября 1948

г. на острове Родос (Греция) между Израилем и арабскими государствами с

участием посредника ООН; были заключены соглашения о перемирии с Египтом

– 24 февраля, с Ливаном – 23 марта, с Иорданией – 3 апреля, с Сирией – 20 июля

1949 г.;

д) соглашения определяли демаркационные линии и демилитаризованные

зоны вдоль сирийско-израильской границы;

е) контроль за соблюдением перемирия был возложен на смешанные арабо-

израильские комиссии под председательством председателя штаба наблюдателей

ООН.

В этот период более активной стала деятельность Согласительной

комиссии36 ООН для Палестины, созданной в 1948 г. Генеральной Ассамблеей.

Для достижения урегулирования конфликта ей передавались функции и

полномочия посредника ООН, мандат которого был прекращен Советом

Безопасности после заключения четырех соглашений о перемирии37. 12 мая 1949

г. комиссии удалось организовать встречу представителей непосредственно

заинтересованных сторон в Лозанне (Швейцария), в ходе которой был составлен и

подписан протокол, определяющий резолюцию 181 (II) в качестве основы

дальнейших переговоров по территориальным проблемам38.

Арабский юрист-международник М.Т. Аль-Гунейми отмечает, что создание

израильского государства и его легитимность основывается на положение

резолюции № 181 (II) ГА ООН39.

36 Согласительная комиссия может начать свою деятельность лишь при взаимном согласии обеих сторон, то есть

применение этого средства обусловлено волей спорящих сторон.

37 Doc. ООН S / 1357, 26. VIII. 1949 г. С.7.

38 ООН. Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Третья сессия. Первый Комитет. С. 772 и 829.

39 Аль-Гунейми Мухаммад Таальат. Основные положения в праве народов. Александрия, 1970 г. С. 11

37

Подписанный на Лозаннской конференции протокол трактовал резолюцию

ГА ООН о разделе Палестины как основу решения существующих проблем и

предусматривал раздел Палестины в соответствии с текстом резолюции № 181

(II), интернационализацию Иерусалима и возвращение беженцев, которые имели

право пользоваться оставленным ими имуществом либо получить

соответствующую компенсацию (в случае, если они не желают возвращаться)40.

Израильская сторона в мае 1949 г. выразила свою готовность и желание

подписать Лозаннский протокол, согласно которому он определяет позиции

сторон, касающихся положения резолюции № 181 (II), т.к. именно указанная

резолюция решала вопрос территорий будущего палестинского и израильского

государств. Однако ни Лозаннский протокол, ни соглашение о перемирии не

привели к установлению подлинного мира в регионе из-за реального отсутствия

дальнейших шагов, могущих воплотить в жизнь все положения вышеупомянутой

резолюции.

С точки зрения М.Е. Хазанова, в Лозаннском протоколе фактически

территориальные претензии Израиля признаются не только неправомерными, но

и противоречащими самой резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 181 (II) –

резолюции о разделе Палестины41. Подписывая Лозаннский протокол, Израиль

обязался уйти с контролируемых им в 1949 г. некоторых участков территорий,

предназначенных будущему палестинскому государству; в ответ на это арабские

государства, являвшиеся участниками этого протокола, обязались полностью

признать положения резолюции № 181 (II) о разделе территории Палестины со

всеми последствиями, носящими правовой и политический характер.

В рамках исследуемой резолюции № 181 (II) следует признать значимым

вывод американского юриста Дж. Кэмпбелл о признании всеми арабскими

государствами положений этой резолюции посредством подписания Лозаннского

протокола. Ученый утверждает, что позиция арабских государств связана с их

требованием возвращения к плану ООН о разделе территории Палестины,

40 Эдуард Сидхеи. Проблема арабских беженцев. Каир, 1967. С. 63. (на араб. яз.)

41 Хазанов М.Е. Указ. соч. С. 34.

38

который, с точки зрения арабских государств, являлся единственно возможной

юридической основой для каких-либо переговоров об установлении постоянных

границ между новым государством Израиль и соседними с ним арабскими

государствами42.

Анализируя палестинскую проблему, в частности резолюцию № 181 (II) с

позиции международно-правовых взглядов, можно отметить, что эта проблема

состоит из трех взаимозависимых ключевых аспектов, предопределяющих роль и

место проблемы Палестины в ближневосточном конфликте.

Первый, национальный (внутренний), аспект заключается в следующем:

а) в осуществлении израильским и палестинским народами своих

национальных (государственных) интересов в соответствии со своей внутренней

политикой, проводимой по отношению друг к другу;

б) в желании каждого из них защитить свою территориальную целостность и

укрепить свою национальную безопасность за счет другого;

в) в стремлении палестинского народа и руководства создать свое

независимое государство.

Второй аспект палестинской проблемы – региональный (общеарабский). Он

состоит в том, что в проблему Палестины вовлечены все члены ЛАГ, даже те

государства, которые не имеют прямого отношения к этому конфликту и на

территории которых проживают многочисленные беженцы, вынужденные уехать

из Палестины во время вооруженных конфликтов 1947 и 1967 гг.

Третий аспект – международный. Данный аспект состоит в том, что

палестинская проблема далеко вышла за рамки Ближнего Востока. В нее

вовлечены многие государства: США, СССР-РФ, Англия, Франция и др. Этот

аспект отличается тем, что он связан с политикой отдельных государств;

противоречивые интересы великих держав и их роль заключается в

урегулировании как палестино-израильского, так и всего ближневосточного

конфликта.

42 Campbell J.C. Defence of the Middle East. Problems of American Policy. N. Y., 1960. Р. 323.

39

Основываясь на интересах народов и государств Ближнего Востока, ГА

ООН 11 мая 1949 г. утвердила резолюцию № 273 (III), согласно которой Израиль

получил полноправное членство в ООН. Важным условием приема Израиля в

состав ООН было его обязательство выполнять ранее принятые ГА ООН

положения резолюции № 181 (II) и № 194 (III). Указанные резолюции

подтверждают необходимость создания двух равноправных государств –

палестинского и израильского, а также выражают требование предоставить

гарантии палестинским беженцам на возвращение к родным очагам. Что касается

резолюции № 194 (III), принятой ГА ООН на 3-ей сессии 11 декабря 1948 г.,

можно отметить, что она содержит два ключевых вопроса по проблеме беженцев:

1) проблема беженцев, находящихся за пределами своих родных очагов, и 2)

проблема возвращения беженцев к родным очагам. Однако ГА ООН сочла, что те

беженцы, которые не желают возвращаться, вправе получить компенсацию за их

потерянную собственность или за ее порчу. Другие резолюции также признавали

неотъемлемое право и свободный выбор беженцев на возвращение.

В завершении этой части исследования можно сделать ряд выводов:

1. Резолюция ГА № 181 (II) по-прежнему имеет международно-правовую

силу, т.к. на ее основе было принято множество резолюций ООН,

подтверждающие право создания на территории Палестины двух независимых

государств: израильского и палестинского. Кроме того, указанная резолюция

получила поддержку 2/3 голосов государств-членов ООН и одобрение Советом

Безопасности, в том числе поддержки двух влиятельных держав: СССР и США.

2. Сложная структура основополагающей резолюции № 181 (II),

утвержденной ГА ООН, в сущности является способом урегулирования острой

проблемы – раздела территории Палестины между двумя конфликтующими

общинами, проживающими на территории Палестины в период, когда вся

территория Палестины находилась под мандатом Великобритании. Это

определение вытекает из того, что впервые в истории ООН были разработаны и

утверждены международно-правовые приемлемые базы для образования в

Палестине двух суверенных и самостоятельных государств – арабского и

40

израильского, живущих бок о бок, а также был утвержден особый

международный статус города Иерусалима.

3. Резолюции № 181 (II) и № 194 (III), принятые ГА ООН, являются особо

значимыми для установления правового статуса государства Палестины. То, что

эти резолюции занимали особое место в международно-правовом урегулировании

палестинской проблемы, а также выполнение предписанных в них мер было

зафиксировано в преамбуле резолюции № 273 (III) ГА ООН, подтверждается тем,

что выполнение этих резолюций было необходимым условием приема Израиля в

ООН.

4. Соглашения о временном перемирии, подписанные в 1949 г. при

активном содействии посредника ООН Р. Банч, являются первыми официальными

документами между Государством Израиль и рядом арабских государств. Однако

данные соглашения не привели к достижению ожидаемого результата –

установлению мира и взаимной безопасности в регионе. Как нам представляется,

вышеупомянутые соглашения могли бы стать благоприятной «почвой» для

обозначения государственных границ конфликтующих сторон.

5. Заключенные при содействии посредника ООН в Палестине Р. Банча

четыре соглашения о перемирии привели к снижению столкновения между

конфликтующими сторонами и постепенному возвращению к жизни спокойствия

гражданского населения в зонах конфликта без ущерба для окончательного

урегулирования конфликта.

6. То, что сегодня именуется «ближневосточным вооруженным

конфликтом» явилось следствием первого арабо-израильского конфликта во

второй половине 40-х гг. ХХ в. и целым комплексом производных от него

неурегулированных проблем. «Ближневосточный конфликт» заключает в себе

следующие основные проблемы: установление международных границ Израиля с

непосредственными арабскими государствами; обозначение палестинских

территорий, статус города Иерусалима; образование государства Палестины,

живущего бок о бок с независимым государством Израиль в пределах его

международно-общепризнанных границ и т.д. Совершенно очевидно, что

41

неурегулированность перечисленных проблем послужила основой последующих

вооруженных конфликтов в регионе.

42