Управление генерального аудитора в Канаде: организационно-правовые основы деятельности

Управление генерального аудитора - The Office of the Auditor General (OAG): Le Bureau du Verificateur general (BVG) - высший орган государственного финансового контроля в Канаде.

История вопроса. Управление генерального аудитора было созда­но в 1877 году. На первых порах генеральный аудитор являлся пред­ставителем одновременно законодательной и исполнительной власти. Сейчас трудно себе представить, что в те времена одно и то же лицо могло совмещать пост генерального аудитора и, например, заместите­ля министра финансов. В 1878 году в законодательство Канады были внесены поправки, в соответствии с которыми генеральный аудитор получил независимый от исполнительной власти статус и наделялся полномочиями по осуществлению финансового контроля от имени парламента над расходами правительства. Еще одна особенность ста­новления института генерального аудитора в Канаде состоит в том, что первоначально он осуществлял предварительный контроль над всеми расходами; для осуществления любого платежа из бюджета необходи­мо было получить санкцию генерального аудитора. Впоследствии за генеральным контролером были оставлены полномочия по осуществ­лению исключительно последующего контроля, то есть финансового контроля за уже произведенными публичными расходами. Сложилась модель, в соответствии с которой осуществление предварительного и текущего контроля возлагалось на казначейство, а последующего - на генерального аудитора. Таким образом, казначейство проводило как бы «внутренний» финансовый контроль, а вот «внешний» финансовый контроль составлял сферу деятельности генерального аудитора. В 1931 году была предпринята попытка институционализировать «внутренний» финансовый контроль.

Еще в середине XX века возник вопрос, о том каким все-таки должен быть государственный финансовый контроль - независимым от исполнительной власти или действующим в ее структуре и опираю­щимся на ее кадровый и информационный потенциал. Вопрос этот был поднят с особой остротой, когда генеральный аудитор предпринял пер­вые попытки провести оценку эффективности государственных расхо­дов, то есть ответить на вопрос не только о том, законны ли были те или иные расходные операции, но и насколько они были эффективны.

Подобная инициатива генерального аудитора была недоброжела­тельно встречена в правительственных структурах. Стали говорить о якобы имевшем место превышении генеральным аудитором своих пол­номочий. Полемика по данному вопросу потребовала от законодателя определиться со своими представлениями об организации государ­ственного финансового контроля. Так, в 1977 году и появился Закон о генеральном аудиторе, заложивший основы независимого «внешне­го» государственного финансового контроля. (До принятия этого За­кона в 1977 году деятельность генерального аудитора регулировалась Законом об управлении публичными финансами).

Нормативно-правовая база. Деятельность органа финансового контроля должна опираться на нормативно-правовую базу, в которой четко определяются порядок формирования органа, его статус, полно­мочия по проведению контрольных мероприятий, взаимодействие C другими государственными органами и т.д.

Законодательную основу деятельности Управления генерального аудитора составляют Закон о генеральном аудиторе [текст Закона размещен на официальном сайте министерства финансов Канады http://lois.justice.gc.ca/fr/A-l 7/index.html] и Закон об управлении пуб­личными финансами [http KAawsjustice.

Национальное законодательство о высшем органе государствен­ного финансового контроля не должно противоречить международно­правовому стандарту в этой области -Декларациируководящих прин­ципов финансового контроля (Лима, 1977). Лимская декларация была принята на IX Конгрессе Международной организации высших орга­нов государственного финансового контроля (INTOSAI). Несмотря на то, что с формальной точки зрения данный международно-правовой акт имеет только рекомендательную силу, на практике все государ­ства, подписавшие этот документ, неукоснительно соблюдают его нор­мы, демонстрируя тем самым приверженность демократическим стан­дартам организации государственного финансового контроля.

В ряде случаев допускается принятие подзаконных актов (дирек­тив), регламентирующие отдельные аспекты деятельности Управления генерального аудитора и его взаимодействие с органами исполнитель­ной власти и другими субъектами публичного права. [Тексты подза­конных актов - директив, регламентирующих отдельные аспекты деятельности Управления генерального аудитора, помимо офици­ального опубликования, размещаются на официальном сайте Управ­ления генерального аудитора http://www.oag-bvg.gc.ca].

Порядок назначения генерального аудитора. В соответствии со статьей 3 Закона о генеральном аудиторе на должность генерального аудитора назначается квалифицированный аудитор сроком на 10 лет без права повторного переизбрания. При этом в Законе особо огова­ривается, что генеральный аудитор не может выполнять свои полномо­чия после достижения им 65-летнего возраста.

Генеральный аудитор после своего назначения, которое осуществ­ляется генерал-губернатором, становится должностным лицом парла­мента. По общему правилу в течение срока своего мандата он несме­няем. Закон допускает, что генерал-губернатор может принять реше­ние об отстранении генерального аудитора от занимаемой должности в случае обращения с такой просьбой Сената и Палаты общин. До на­стоящего времени не было ни одного случая отстранения от должнос­ти генерального аудитора.

Организация Управления генерального аудитора. В Канаде исто­рически сложилась монократическая (единоличная) система орга­низации высшего органа государственного финансового контроля, характерная для стран англо-саксонской системы права. В отличие от стран, выбравших коллективную модель построения высшего органа государственного финансового контроля (счетные палаты во Франции, ФРГ, Австрии и т.д., счетные трибуналы в Испании, Бразилии, счетный суд в Италии, высшее учреждение ревизии счетов в Китае, высшая контрольная служба в Чехии и т.д.), в Канаде высший орган государ­ственного финансового контроля персонифицирован.

Однако даже построенные в соответствии с монократической (еди­ноличной) моделью высшие государственные органы финансового контроля имеют тенденцию к постепенному превращению в коллеги­альные органы с четко обозначенной иерархической организацией. Примером тому является Управление генерального аудитора Канады (Office of the Auditor General of Canada - OAG; Bureau du Vcrificaieur general du Canada -BVG).

Основная задача, стоящая перед персоналом Управления генераль­ного аудитора, состоит в оказании содействия генеральному аудитору при осуществлении полномочий, возложенных на него законом. Пер­сонал Управления формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с Законом о занятости в публичной сфере.

В штате Управления генерального аудитора состоят свыше 600 со­трудников, имеющих различные специальности: бухгалтеры, инжене­ры, адвокаты, экономисты, историки, социологи, специалисты в обла­сти информатики.

Центральный офис Управления генерального аудитора расположен в столице - Оттаве. Еще в четырех городах Канады (Галифаксе, Мон­реале, Эдмонтоне и Ванкувере) размещаются региональные предста­вительства Управления.

Органы государственного аудита, создаваемые в субъектах канад­ской федерации (провинциях ), не входят в систему федерального госу­дарственного аудита и выведены за рамки настоящего исследования.

Деятельность Управления генерального аудитора организует Руко­водящий совет (The Executive Committee; Le Conseil de direction), воз­главляемый генеральным аудитором.

Каждый из 11 помощников генерального аудитора отвечает за кон­кретное направление аудиторской деятельности, которому соответствует одно из структурных подразделений Управления генерального аудито­ра. За каждым таким направлением закрепляется определенное коли­чество объектов, аудит которых осуществляет Управление генераль­ного аудитора. Государственный аудит осуществляется практически во всех без исключения сферах деятельности исполнительной власти - в сфере здравоохранения, культуры, финансов, сельского хозяйства, транспорта, науки и образования. Вследствие особого внимания, уде­ляемого в Канаде вопросам финансирования мероприятий по охране окружающей среды, в 1995 году, как уже отмечалось, была учрежде­на должность специального уполномоченного по вопросам окружаю­щей среды и устойчивому развитию, а в составе Управления гене­рального аудитора было организовано специальное направление - «Ок­ружающая среда и вопросы устойчивого развития».

Всего же Управлению генерального аудитора подконтрольны око­ло 70 федеральных министерств и ведомств, 100 государственных корпораций и государственных предприятий, правительства трех се­верных территорий Канады, некоторые учреждения при ООН, ЮНЕСКО и других международных организаций, находящихся на тер­ритории Канады.

В Управлении генерального аудитора созданы также службы обес­печения: стратегического планирования; методологии; внутреннего аудита; международных связей; по связям с парламентом; правового обеспечения и др.

Особое место в механизме государственного аудита в Канаде от­водится внешним консультантам. Они объединяются в группы консуль­тантов (экспертные советы и т.п.), действующие при генеральном ауди­торе (например, группа консультантов по вопросам коренного населе­ния). И лишь группа экспертов по вопросам окружающей среды ра­ботает непосредственно при специальном уполномоченном по вопро­сам окружающей среды и устойчивому развитию и через него выхо­дит со своими советами и консультациями на генерального аудитора.

Полномочия генерального аудитора. Объем и характер полномо­чий, осуществляемых генеральным аудитором, во многом предопре­делен концепцией «законодательного аудита» (Legislative auditing; La verification legislative), лежащей в основании канадского парламента­ризма. Законодательные собрания, создаваемые на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации, контролируют деятельность испол­нительной власти, и прежде всего - расходование правительствами средств из публичных фондов. «Законодательный аудит» должен по­буждать правительства к отчету за свою деятельность перед законода­телем. В результате «законодательного аудита» (точнее сказать - ауди­та, проводимого законодательным органом) депутаты парламента по­лучают всю информацию, необходимую для проведения контроля над финансовой и иной деятельностью исполнительной власти. Именно результаты аудита дают депутатам необходимые эмпирические основа­ния для формирования собственной позиции по вопросам эффектив­ности управленческой и финансовой деятельности правительства.

Очевидно, что такой аудит сама законодательная власть осуществить не может, она делегирует соответствующие полномочия Управлению генерального аудитора, которое и выполняет от имени и по поручению парламента функции так называемого законодательного аудита. В Ка­наде Управление генерального аудитора осуществляет аудит деятель­ности как федеральной администрации, так и трех региональных адми­нистраций (трех северных территорий).

Управление генерального аудитора осуществляет следующие ос­новные виды аудита: финансовый; 2) специальный; 3) управленческий [http://www. oag-bvg.gc. ca/domino/other. nsf/html/auqdn_lavg_e. html].

Финансовый аудит позволяет ответить на следующий важный воп­рос: правильно ли правительство ведет публичные счета и точна ли информация, содержащаяся в финансовых отчетах правительства?

Под специальным аудитом в Канаде понимается аудиторские про­верки, которые Управление генерального аудитора проводит в госу­дарственных корпорациях и на государственных предприятиях. В со­ответствии с Законом об управлении публичными финансами аудитор­ская проверка должна проводиться на государственном предприятии не реже одного раза в пять лет. В отдельных случаях сведения о ре­зультатах аудиторских проверок государственных предприятий могут направляться соответствующему министру и в парламент.

Управленческий аудит, ранее называвшийся в Канаде аудитом оп­тимизации ресурсов, позволяет ответить на вопросы: было ли испол­нение той или иной правительственной программы нацелено на обес­печение экономии государственных ресурсов и эффективности госу­дарственных расходов? При этом обязательно ставится вопрос о том, были ли при исполнении правительственной программы предприняты все необходимые меры для охраны окружающей среды?

Характеризуя управленческий аудит, профессор Виндзорского уни­верситета Дж. Стрик пишет: «Этот вид проверки сосредоточивает вни­мание на адекватности систем финансового управления и контроля, которыми пользуются министерства для измерения: 1) экономичнос­ти; 2 ) результативности; 3) эффективности своих программ и действий. Целью является оценка работы правительства в этих трех областях». [Стрик Дж. Государственные финансы Канады (перевод с англ.). M., 2000. С. 106].

При этом он определяет каждый из трех названных критериев ауди­торской проверки:

1) экономичной считается деятельность, при которой соответству­ющее качество и количество достигаются по минимальной цене;

2) результативной признается такая деятельность, при которой произ­водится максимум продукции при любом наборе вводимых ресурсов;

3) эффективность показывает степень реализации на практике за­явленных целей конкретной правительственной программы.

Управление генерального аудитора проводит ежегодно около 30 проверок в рамках управленческого аудита в федеральных министер­ствах и иных субъектах государственного управления федерального уровня. Закон о генеральном аудиторе наделяет Управление генераль­ного аудитора значительными дискреционными полномочиями (то есть полномочиями, осуществляемыми по собственному усмотрению) в вопросе выбора о выборе того участка правительственной деятельно­сти (сектора государственного управления), который должен стать объектом управленческого аудита. При этом предметом проверки мо­жет стать как конкретная правительственная программ в целом (на­пример, развития сельского хозяйства Канады), так и отдельный вид правительственной деятельности (например, регулирование вопроса применения пестицидов).

Проведение проверок в рамках аудита управления планируется за несколько лет вперед. Управление генерального аудитора осуществля­ет анализ рисков и составляет перечень тех сегментов публичного сек­тора, проведение аудита которых представляет особую важность для парламента. В перечень объектов, на которых управленческий аудит должен проводиться в первоочередном порядке, включаются так на­зываемые объекты повышенного риска, под которыми понимаются объекты, финансирование которых особенно дорого обходятся канад­ским налогоплательщикам, а также объекты, представляющие угрозу безопасности и здоровью граждан [http://www.oag-bvg.gc.ca/domino/ autres. nsf/html/auqdn _lavgJ. html⅛332].

Объект может быть включен в планы проведения управленческого аудита также по требованию депутатов парламента (например, по обра­щению парламентского комитета ).

Вне сферы компетенции Управления генерального аудитора оста­ются, во-первых, все политические решения правительства и, во-вто­рых, те вопросы, которые в соответствии с конституцией и действую­щим законодательством Канады отнесены к исключительной компе­тенции провинций (субъектов федерации) и муниципальных образова­ний.

Любая проверка, проводимая Управлением генерального аудито­ра, представляет собой длительный процесс (продолжительностью до 18 месяцев), состоящий из трех этапов - планирования проверочных мероприятий, их непосредственного осуществления и отчета о прове­денной проверке.

В процессе осуществления проверочных мероприятий сотрудники Управления генерального аудитора встречаются с чиновниками, уча­ствующими в реализации правительственной программы, ставшей объектом аудиторской проверки, изучают нормативно-правовую базу и иные документы, регламентирующие порядок реализации данной правительственной программы (законы, концепцию программы и т.д.), изучают все досье, так или иначе касающиеся данной программы. Одним из наиболее распространенных приемов проведения управлен­ческого аудита по-канадски является сравнительный анализ, когда кон­тролируемая правительственная программа по основным параметрам сопоставляется с другими правительственными программами, осу­ществление которых продолжается на момент проверки или уже за­вершено.

Отчет, составляемый по результатам проведенной проверки, дол­жен включать как основные данные, выявленные в результате прове­денной проверки, так и рекомендации, которые на базе этих данных были выработаны и призваны повысить эффективность государствен­ного управления на данном объекте публичного сектора. Отчеты обо всех проведенных проверках за год впоследствии включаются в ито­говый отчет, который Управление генерального аудитора представляет ежегодно в нижнюю палату канадского парламента - Палату общин.

Особо следует отметить то обстоятельство, что после опубликова­ния отчета о проведении управленческого аудита сам процесс аудита продолжается: администрация объектов, на которых проводилась про­верка, сообщает в Управление генерального аудитора о том, что ею было предпринято по рекомендациям, содержащимся в отчете о про­веденном управленческом аудите. Такие сообщения, как правило, об­народуются Управлением генерального аудитора в средствах массо­вой информации и размещаются на официальном сайте генерального аудитора.

Отчеты генерального аудитора в системе законодательного ауди­та. Особенность канадской модели законодательного аудита состоит в том, что сами отчеты генерального аудитора формально являются лишь эмпирической базой, на основании которой парламент принимает окон­чательное решение об эффективности деятельности исполнительной власти, реализации правительственных программ и т.п. Отчеты гене­рального аудитора поступают в специально созданный для этих целей Комитет публичных счетов (the Public Accounts Committee; Ie Comite des comptespublics). Отчеты, которые готовятся специальным уполно­моченным по вопросам окружающей среды и устойчивому развитию, одним из 11 помощников генерального аудитора, направляются в пар­ламентский комитет по окружающей среде и устойчивому развитию. Именно эти два комитета и организуют парламентские слушания по вопросам, затрагиваемым в отчетах Управления генерального аудито­ра, с участием депутатов других комитетов и комиссий канадского парламента.

На заседания Комитета публичных счетов приглашаются для крат­кого выступления и ответов на вопросы депутатов представители пра­вительства, руководители государственных предприятий, на которых проводился государственный аудит. По результатам слушаний Комитет публичных счетов может представить свой отчет, содержащий реко­мендации правительству, на пленарное заседание нижней палаты пар­ламента. После этого отчет направляется в правительство, которое в течение 150 дней обязано отчитаться в парламенте о том, как оно в своей деятельности учло замечания и рекомендации, содержащиеся в отчете Комитета публичных счетов.

Канада - один из пионеров аудита эффективности. Одной из пер­вых в мире она отказалась от практики проверки только законности финансовой и экономической деятельности правительства. Управле­ние государственного аудитора и Комитет публичных счетов нижней палаты канадского парламента, составляя институциональную основу так называемого законодательного аудита, осуществляют контроль за эффективностью выполнения правительственных программ и, как след­ствие, эффективности расходования государственных ресурсов.

В этом смысле для Российской Федерации, переходящей на аудит эффективности при осуществлении государственного финансового контроля, опыт Канады представляет очевидный интерес.