Современные финансовые модели децентрализации публичной администрации: опыт Словакии

Децентрализация публичной власти стала одним из основных на­правлений общественно-политического развития в Европе, в том чис­ле в странах новой демократии, ранее составлявших так называемый социалистический лагерь.

Одним из ключевых направлений реформы децентрализации пуб­личной администрации является проблема финансового обеспечения деятельности децентрализованных публичных образований, финансо­вых гарантий перераспределения полномочий между органами пуб­личной администрации, финансовых мандатов новых полномочий, ко­торыми наделяются муниципальные образования и иные децентрали­зованные органы и учреждения.

В этой связи несомненный интерес для проводимых в России пре­образований в этой сфере имеет опыт, накопленный отдельными евро­пейскими странами, проводившими аналогичные реформы в после­дние пять - десять лет.

В Словакии, как и в России, в социалистический период местное самоуправление было фактически упразднено и восстановлено в 1990 году с принятием Закона № 369/1990 «Об устройстве населенных пун­ктов», которым было восстановлено местное самоуправление на уровне населенных пунктов. Законом № 369/1990 было осуществлено разде­ление государственного управления и территориального самоуправле­ния, закреплена разделенная модель управления общественными де­лами, предполагающая существование двух форм публичного управ­ления - государственного управления и территориального самоуправ­ления.

Система местного государственного управления в Словакии пре­терпела существенные изменения в 1996 году. В 1990 году было отме­нено существовавшее в социалистической Словакии областное уст­ройство: местное государственное управление было организовано в 38 районах и 121 округе. Законом № 221/1996 «О территориальном и административном устройстве Словацкой Республики» округа были отменены и восстановлен областной уровень территориального управ­ления.

До 1998 года вопрос о децентрализации не ставился на повестку дня: первые пять лет с момента провозглашения Словакии независи­мым государством (1 января 1993 года) формировалась национальная система государственного управления. И только после парламентских выборов в 1998 году возобновилась дискуссия о децентрализации. На основе программного заявления правительства Словакии и принятой в соответствии с ним концепции децентрализации начали осуществ­ляться шаги по перераспределению компетенции между центральной публичной администрацией и муниципальными органами.

C 1 января 2002 года начала действовать новая система территори­ального государственного устройства, предполагавшая существование низового звена самоуправления - муниципалитетов и второго звена - административных областей. Соответствующие поправки были внесе­ны и в конституцию, в которой административная область стала назы­ваться территориальной единицей более высокого уровня. При этом в рамках самоуправления не существует подчиненности населенных пунктов областному уровню.

Конституция Словакии содержит ряд статей (ст. 64-71), в которых нашли свое закрепление основы местного самоуправления. Оба уров­ня самоуправления в Словакии - область и населенный пункт - явля­ются самостоятельными самоуправленческими и административными единицами, юридическими лицами с собственным имуществом и фи­нансовыми средствами [В территориально-административном от­ношении Словакия разделена на восемь областей, на территории которых находится свыше 2890 населенных пунктов].

Обязанности на них могут быть возложены только в соответствии с предписаниями закона. При этом им может быть делегировано вы­полнение отдельных задач государства на условиях, определенных в конституции и законах.

Основными задачами центрального правительства являются: эко­номическая политика, внешняя политика, политика безопасности, обо-

рона, гражданская оборона, судебная система, содержание мест от­бывания наказаний, таможенное и валютное дело, почта, железные до­роги, магистральные автодороги, а также автомобильные дороги пер­вого класса, биржи труда и службы трудоустройства, система выс­ших учебных заведений.

Перечисленные полномочия исполняются центральными государ­ственными органами. В соответствии с Законом о компетенции испол­нительные полномочия и ответственность за осуществление государ­ственного управления разделены между министерствами и иными цен­тральными органами исполнительной власти.

Типовая структура муниципалитета выглядит следующим образом:

- староста (мэр), которому подчиняются администрация и полиция населенного пункта;

- органы, производные от народного представительства: совет, ко­миссии и контролер.

Самоуправление населенных пунктов в Словакии - одноуровневое. Исключение составляют два наиболее крупных словацких города - столица страны Братислава и второй по величине город Кошице. В этих городах сформирована двухуровневая система местного самоуп­равления - мэрия и городские части (районы ). Соответствующие осо­бенности организации местного самоуправления закреплены на зако­нодательном уровне (Законами «О столице Словацкой Республики го­роде Братиславе» и «О городе Кошице») и подтверждены уставами обоих городов.

Полномочия органов местного самоуправления условно могут быть разделены на две группы. Первую группу составляют так называемые изначальные самоуправленческие компетенции (иначе говоря, собствен­ные полномочия): местные коммуникации, общественный транспорт, жилье, водоснабжение, канализация, уборка территорий и утилизация мусора, озеленение, охрана окружающей среды, дошкольные и иные образовательные учреждения (музыкальные школы, школы искусств ), некоторые категории социальных учреждений, поликлиники и отдель­ные категории больниц, местные учреждения культуры, местная поли­ция, сбор местных налогов и сборов и некоторые другие.

Вторую группу составляют делегированные полномочия, то есть те компетенции в сфере государственного управления, которые с пози­ции государственных интересов могут более эффективно выполнять органы местного самоуправления. Государство передает соответству­ющие полномочия местному самоуправлению, однако при этом несет ответственность за качество предоставляемых услуг, управление де­легированными службами, а также за их финансирование. Органы ме­стного самоуправления выполняют делегированные полномочия от име­ни государства. Чаще всего органам местного самоуправления деле­гируются отдельные полномочия в сфере образования, полномочия по регистрации актов гражданского состояния, по выдаче разрешений на строительство и т. д.

Передача органам местного самоуправления ряда полномочий го­сударственного управления и выделение финансовых ресурсов на осу­ществление ими делегированных полномочий влияет на организацию системы финансового контроля на муниципальном уровне. Если фи­нансовый контроль за деятельностью муниципалитетов в части выпол­нения собственных полномочий осуществляет главный контролер са­моуправления населенного пункта, избираемый представительным ор­ганом муниципалитета на шестилетний срок, то финансовый контроль за реализацией делегированных полномочий осуществляют внешние органы финансового контроля: специализированный орган государ­ственного финансового контроля - Высшее контрольное управление (Najvissi kontrolni urad), аналог счетной палаты, а также органы ис­полнительной власти, наделенные соответствующими контрольными полномочиями, - правительство и министерство финансов.

Органы местного самоуправления реализуют свои полномочия как самостоятельно, так и в сотрудничестве с частным сектором. Получа­ет развитие также кооперация с другими муниципалитетами, осуще­ствляемая в форме создания совместных местных администраций, за­ключения договоров и программ сотрудничества между различными муниципалитетами.

Конституция Словакии (ст. 65 ) устанавливает, что муниципалитеты финансируют свою деятельность из собственных доходов, а также за счет государственных дотаций.

Финансовое хозяйство местного самоуправления планируется и организуется через принятие местных бюджетов. Если ранее в Слова­кии местные бюджеты принимались, как и в большинстве других го­сударств, на один финансовый год, то с 2006 года был осуществлен переход на трехлетний бюджетный цикл. Местные бюджеты теперь при­нимаются на трехлетний период, и каждый год проводится уточнение бюджета. Таким образом, бюджеты на второй и третий годы не явля­ются обязательными, они имеют индикативный, рекомендательный ха­рактер и подлежат корректировке. Переход на трехлетний период при формировании местных бюджетов в Словакии объясняется стремле­нием установить эффективную связь бюджетного планирования с ле­гислатурами представительных органов (то есть с четырехлетним пе­риодом, на который избираются муниципальные органы), а также с долгосрочными обязательствами муниципалитетов и территориальных единиц более высокого уровня.

Практика формирования трехлетних бюджетов препятствует не­обоснованному увеличению задолженности местного самоуправления. Максимальная задолженность муниципалитетов по новым нормативам не должна превышать 60% текущих годовых доходов, а ежегодные расходы на обслуживание муниципального долга не должны превы­шать 25% бюджетных доходов на текущий год.

В 1990-2003 гг. финансирование населенных пунктов осуществля­лось преимущественно за счет переводов из государственного бюд­жета доли поступлений от государственных налогов, дотаций на конк­ретные цели. Курс на децентрализацию государственного управления обусловил коренные изменения в механизме финансирования местно­го самоуправления в Словакии и его низового звена - населенных пунктов. Система финансирования трансформируется с целью укреп­ления финансовой автономии населенных пунктов, придания доход­ной части местных бюджетов большей стабильности. Новый механизм финансирования населенных пунктов призван обеспечить более эф­фективное использование собственных доходов, а также увязать объем и качество предоставляемых населению услуг с величиной налоговой нагрузки.

Структура доходов муниципалитетов (по состоянию на 2004 год) [Verejna sprava па Slovensku.

Повсеместное расширение практики делегирования муниципали­тетам отдельных полномочий государственного управления привело к значительному увеличению расходной части бюджетов этого звена местного самоуправления. Примерно 40% расходов населенных пунк­тов покрываются за счет собственных доходов и около 60% - транс­фертами из государственного бюджета Словакии.

Больше всего бюджетных средств расходуется на финансирование образования, далее по мере убывания размеров следуют расходы на администрацию населенных пунктов, социальную поддержку населе­ния, содержание муниципального жилья. При этом доля текущих рас­ходов составляет примерно 60-65%, остальная часть относится к ка­питальным расходам.

Компетенция территориальных единиц более высокого уровня (об­ластей) также может быть представлена как совокупность изначаль­ных самоуправленческих (собственных) компетенций и полномочий, делегированных областям государственными органами. К собствен­ным полномочиям областей относятся вопросы территориального пла­нирования и регионального развития, деятельность средних учебных заведений и некоторых типов социальных учреждений (дома пенсио­неров, социальные службы для детей, детские дома, кризисные цент­ры и т.д.) и учреждений культуры (библиотек, музеев и галерей), ли­цензирование врачебной практики и т.д. Делегироваться могут полно­мочия государственных органов в сфере образования, здравоохране­ния, транспорта и т.д.

Финансирование деятельности на областном уровне осуществля­ется из собственных доходов областей, а также за счет государствен­ных дотаций. Как и на уровне населенного пункта, на уровне области бюджет принимается на трехлетний период.

Более 40% доходов областных бюджетов составляют переводимые в них доли от государственных налогов. Доля неналоговых поступле­ний, а также доходов от финансовых сделок с участием органов обла­стного самоуправления в совокупности не превышает 4%. Основным источником пополнения доходной части областных бюджетов остают­ся трансферты из государственного бюджета на исполнение делегиро­ванных полномочий государственного управления. На них приходится более 50% доходов областных бюджетов.

Структура расходной части областного бюджета отражает объем полномочий второго уровня местного самоуправления и основные направления деятельности органов областного самоуправления. Самая «тяжелая» расходная статья областного бюджета, как и в случае с бюджетом населенного пункта, - образование. За ним следуют соци­альная поддержка населения, культура и здравоохранение.

C 1 января 2005 года в Словакии вступила в силу новая система финансирования муниципалитетов и областей. Она призвана обеспе­чить финансовую децентрализацию публичного управления, гаранти­ровать полную финансовую обеспеченность муниципалитетов и обла­стей (территориальных единиц более высокого уровня) при реализа­ции ими своих полномочий.

Реформа предусматривала переход от практики предоставления дотаций из государственного бюджета к финансированию деятельнос­ти местного самоуправления преимущественно из налоговых доходов. Основные изменения произошли по двум основным направлениям:

- укрепление местной налоговой базы и реформирование системы местных налогов;

- создание справедливой и прозрачной системы перераспределе­ния отдельных государственных налогов в пользу местного самоуп­равления (то, что разработчики реформы называли финансовое вы­равнивание).

Благодаря переходу от дотаций как преимущественной формы фи­нансирования местного самоуправления к укреплению собственной налоговой базы муниципалитетов появилась возможность планировать местные финансы на более длительный период, чем традиционный финансовый год. Стабилизация доходов местного самоуправления сде­лала возможной практику принятия трехлетних бюджетов муниципа­литетов и областей.

Реформа финансирования местного самоуправления предоставила муниципалитетам полную свободу в определении основных элемен­тов местных налогов. Местные налоги в Словакии становятся факуль­тативными. Это означает, что органы местного самоуправления не только определяют ставку местного налога, налоговые льготы, но и принима­ют решения о введении данного налога на своей территории.

Произошла диверсификация налоговой базы местного самоуправ­ления. C 1 января 2005 года система местных налогов включает уже восемь налогов: 1) налог с недвижимости; 2) налог с владельцев со­бак; 3) налог за использование территории местного самоуправления; 4) налог за предоставление жилья; 5) налог с торговых автоматов; 6) налог с игровых автоматов; 7) налог за въезд в историческую часть города; 8 ) налог за размещение ядерных реакторов. Обращает на себя внимание то, что ряд обязательных платежей, которые в российской налоговой практике признавались бы сборами, в словацком налого­вом законодательстве имеет статус налога (dan). Система местных на­логов дополняется местным сбором (poplatok) за вывоз коммуналь­ных отходов и мелкого строительного мусора.

Собственный налог получили и территориальные единицы более высокого уровня - области. Речь идет о налоге на автотранспорт. Объектом такого налога, поступающего в доход областного бюджета, становятся транспортные средства, которые используются в предпринимательских целях. Представительный орган областного звена местного самоуправ­ления принимает решение о введении на своей территории этого факуль­тативного местного налога, а также определяет его основные элементы, включая налоговые ставки, устанавливает налоговые льготы.

Система финансового выравнивания, предусмотренная в новом механизме финансирования местного самоуправления и являющаяся его отличительной характеристикой, предполагает перераспределение подоходного налога с населения, являющегося по своей правовой природе государственным налогом, между тремя бюджетными уров­нями - государственным бюджетом, областным бюджетом и бюдже­том муниципальным. Такое перераспределение осуществляется открыто, по заранее определенным правилам и в соответствии с формулой, учи­тывающей основные критерии участия местного самоуправления в общих делах публичного управления.

C 1 января 2005 года в соответствии с предписанием финансового закона в доход государственного бюджета отчисляется только 6,2% от общего объема подоходного налога с физических лиц. 70,3% поступ­лений от подоходного налога идет в доход бюджетов муниципалите­тов, а оставшаяся часть - 23,5% - в доход территориальных единиц более высокого уровня (областей).

Формула, по которой общая доля подоходного налога распределя­ется между конкретными муниципалитетами, учитывает критерии, по­зволяющие точно и объективно оценить реальную нагрузку каждого муниципального образования в отдельности. К ним отнесены: числен­ность населения, постоянно проживающего в населенном пункте, ка­тегория данного населенного пункта, число учеников основных школ, школ искусства и воспитанников дошкольных учреждений, процент жителей старше 62 лет. Таким образом, при подсчете доли перерас­пределяемого подоходного налога, приходящегося на конкретный му­ниципалитет, учитываются основные направления его социально-эко­номической деятельности, порождающие соответственно и основные расходы, а именно - образование и социальная поддержка населения.

Формула для перераспределения подоходного налога между обла­стями учитывает еще больше критериев, сообразно полномочиям, ко­торые возложены на этот уровень местного самоуправления: число жителей, постоянно проживающих на территории данной области; число жителей в возрасте от 15 до 18 лет; число жителей в возрасте старше 62 лет; протяженность автомобильных дорог второй и третьей катего­рий, находящихся в собственности данного муниципального образо­вания; площадь, которую занимает муниципальное образование, и плот­ность населения, проживающего на его территории.

Реализация плана финансовой децентрализации привела к тому, что отныне ни местные налоги, ни доля муниципалитетов и областей от поступлений подоходных налогов не являются более доходами госу­дарственного бюджета. Они сразу же зачисляются в доход бюджетов местного самоуправления, обеспечивая тем самым большую степень их финансовой независимости от центрального правительства.

Правительство Словакии предусмотрело, что если в первый год проведения реформы (2005 год) налоговые доходы не будут собраны в предполагаемом объеме, соответствующая недостача в финансовых поступлениях будет восполнена министерством финансов. Однако уже первые месяцы работы нового финансового механизма дали положи­тельные экономические результаты и позволили говорить об увеличе­нии доходов местного самоуправления и повышении степени его фи­нансовой независимости.

Время покажет, насколько эффективна словацкая модель децент­рализации публичного управления, однако уже сейчас можно утверж­дать, что представляющими несомненный интерес для других стран могут быть признаны основные направления финансовых преобразо­ваний в Словакии - переход от практики дотирования муниципальных образований к укреплению собственной финансовой базы, формируе­мой за счет поступлений от местных налогов и перераспределения го­сударственных налогов, а также осуществление перераспределения налогов между центром, областями и муниципалитетами по заранее определенным правилам и в соответствии с формулой, учитывающей основные критерии участия местного самоуправления в общих делах публичного управления.

6.2