Законодательные основы государственного финансового контроля в Болгарии

Болгария выгодно отличается солидной правовой базой по вопро­сам организации и функционирования финансового контроля. В ее ос­новании - специальный Закон «О государственном финансовом контро­ле», вступивший в силу в 1996 году [Държавен вестник, 1996, №12].

Впервые подобный закон появился в Болгарии еще в 1960 году. За прошедшие тридцать пять лет в него не раз вносились изменения и дополнения (1977, 1978, 1986, 1992 и 1993 гг.). Однако закон 1996 года имеет особое значение - он принимался как законодательный акт, закрепляющий основы контрольной власти в постсоциалистической Болгарии.

В самом законе 1996 года определяются лишь общие контуры, прин­ципы и основы организации государственного финансового контроля в Болгарии. Многие его нормы носят отсылочный характер и предус­матривают принятие целого ряда подзаконных актов, которыми долж­ны быть урегулированы те или иные конкретные вопросы (например, требования, предъявляемые к кандидатам на должность финансового ревизора, порядок составления ревизионных документов и т. д.). Од­нако, несмотря на рамочный характер закона 1996 года, в нем были закреплены такие ключевые положения, как система органов финансо­вого контроля, статус финансового ревизора, меры административно­правовой ответственности за нарушение законодательства о финан­совом контроле. Важной новеллой закона 1996 г. явились нормы, за­крепляющие порядок взаимодействия органов финансового контроля и налоговой службы. До этого взаимоотношения двух государствен­ных органов не были урегулированы, что приводило к частым органи­зационно-правовым несостыковкам, дублированию функций и даже к соперничеству и конкуренции. Очевидно, что подобная ситуация в конечном итоге значительно снижала эффективность и действенность самого финансового контроля. Теперь же в соответствии с частью 2 статьи 4 Закона «О государственном финансовом контроле» ревизор органа финансового контроля при обнаружении задолженности по уплате налогов в бюджет составляет по выявленному факту ревизион­ный акт и передает его в течение тридцати дней в орган налоговой полиции, который и доводит расследование до конца.

Под действие государственного финансового контроля попадают, прежде всего, юридические лица, распоряжающиеся государствен­ным или муниципальным имуществом, а также лица, долги которых гарантированы государством или местным самоуправлением - общи­ной. В таких организациях ревизии должны проводиться не реже од­ного раза втри года (ст. 5 Закона 1996 года).

Кроме того, министр финансов по своему усмотрению или на ос­новании предписания главного прокурора может распорядиться о про­ведении ревизий и в иных организациях - акционерных обществах, коммандитных товариществах, обществах с ограниченной ответ­ственностью, кооперативах, различных фондах, благотворительных организациях и т. д.

Закон допускает проведение инициативных финансовых проверок. C ходатайством о проведении таких проверок могут выступить адми­нистрация предприятия, организации или учреждения, не менее одной десятой членов коллектива или владельцы не менее одной десятой ка­питала предприятия.

Предметом финансового контроля становится законность осуще­ствляемых финансовых и хозяйственных операций, достоверность бух­галтерской отчетности, соблюдение бюджетной дисциплины и валют­ного законодательства, а также обеспечение государственных инте­ресов в ходе приватизационной кампании. Следует обратить особое внимание на то, что в отношении предприятий с долей государствен­ной (муниципальной) собственности, превышающей 50%, при прове­дении финансовой ревизии выясняется не только законность, но и це­лесообразность хозяйственных и финансовых операций. Результаты проведенной ревизии оформляются в виде ревизионных актов и реви­зионных записок (ст. 20). После составления акта лица, виновные в финансовых нарушениях, обязаны предоставить письменные объясне­ния в срок, определенный контролирующим органом (но не более семи дней). Министр финансов или уполномоченное им лицо может давать письменные указания руководителям тех объектов, на которых прохо­дила финансовая проверка, об устранении выявленных нарушений. За неисполнение данных министром указаний предусмотрен штраф.

Государственный финансовый контроль осуществляется минис­терством финансов через систему специально создаваемых органов, в которую входят Главное управление и территориальные управления. Непосредственно контрольную деятельность осуществляют финансовые ревизоры, назначаемые на должность и освобождаемые от должности приказами министра финансов. По представлению министра финан­сов Совет министров утверждает штаты органов государственного финансового контроля.

К основным направлениям деятельности Главного управления от­несены руководство всей системой государственного финансового контроля, проведение единой ревизионной политики и создание соот­ветствующей методической базы, надзор за осуществлением ведом­ственного финансового контроля, профилактика финансовых правона­рушений. Сотрудники Главного управления могут осуществлять фи­нансовые ревизии на объектах, определенных непосредственно ми­нистром финансов.

Территориальные управления организуют и осуществляют реви­зии на объектах, расположенных на территориях соответствующего района, обобщают и анализируют результаты ревизионной работы в районе и предоставляют отчеты в Главное управление.

Деятельность ревизора опирается на закрепленные в законе прин­ципы финансового контроля. Так, в соответствии со статьей 13 реви­зор при осуществлении контрольных функций действует самостоятель­но, независимо и подчиняется только закону. В статье 14 закреплен прин­цип координации деятельности ревизоров с сотрудниками правоохрани­тельных и иных государственных органов: ревизор имеет право обра­щаться за содействием в прокуратуру, органы внутренних дел и т.

Принцип всемерного содействия граждан и организаций деятель­ности органов финансового контроля закреплен в целом ряде статей закона. При этом особо оговаривается обязанность банков и иных кре­дитных учреждений предоставлять органам государственного фи­нансового контроля информацию обо всех счетах (в том числе и уже закрытых) объекта, на котором проводится ревизия. За воспрепятство­вание должностным лицам органов государственного финансового контроля в реализации своих полномочий законом предусмотрен штраф. Штрафная санкция налагается также за непредставление контролирующим органам информации, справок и иных сведений в установленные сроки.

Основные полномочия ревизора перечислены в статье 14 Закона 1996 года: свободный доступ на контролируемый объект, проверка де­нежных и материальных ресурсов, ознакомление с бухгалтерской от­четностью, документами и иными носителями информации, право тре­бовать от должностных лиц контролируемых предприятий и организа­ций предоставления письменных объяснений в связи с проводимой ревизией, получение информации обо всех банковских счетах контро- лируемого объекта, открытых как в Болгарии, так и за рубежом, пра­во назначать экспертов и др.

Статус ревизора, наряду с перечисленными правами, составляют также обязанности:

- проводить финансовую проверку в соответствии с планом реви­зии;

- лично проверять и точно отражать в соответствующих документах все факты и обстоятельства, связанные с финансовыми правонаруше­ниями;

- не разглашать информацию о предстоящих ревизиях и о наруше­ниях, выявленных в ходе уже осуществленных проверок.

Как уже отмечалось, в Законе 1996 года закреплены общие по­ложения и принципы государственного финансового контроля, кото­рые могут детализироваться и уточняться в специальных законах, по­священных отдельным видам финансового контроля. К числу таких законов может быть отнесен принятый в июле 1995 года Закон «О Счет­ной палате», в котором определены организация, полномочия и поря­док деятельности Счетной палаты в качестве независимого от испол­нительной власти органа, осуществляющего контроль за исполнением бюджета.

К основным направлениям деятельности Счетной палаты законом 1995 года отнесены (ст. 2): контроль за законностью и целесообразно­стью операций по исполнению государственного бюджета, бюджета общин и других бюджетов, принимаемых Народным собранием - парламентом Болгарии; изучение текущих отчетов по бюджетным поступлениям и расходам, а также отчетов по кассовому исполнению бюджета и исполнению внебюджетных счетов; проверка отчетов по бюджетным расходам Болгарского народного банка; изучение усло­вий возникновения и обслуживания государственного долга; контроль за средствами, поступающими от приватизации государственного иму­щества.

Важными направлениями деятельности Счетной палаты являются проверка бухгалтерской отчетности государственных предприятий и предоставление экспертных заключений. При поступлении запроса из парламента Счетная палата дает свои заключения по проекту бюджета, оценке экономической эффективности правительственных программ, финансируемых за счет бюджетных средств, а также высказывается по проектам нормативных актов, связанных с государственным бюд­жетом.

В состав Счетной палаты входят председатель и 10 членов, срок полномочий которых составляет 9 лет, при этом председатель не мо­жет быть переизбран на второй срок.

Народное собрание назначает председателя Счетной палаты, кото­рый в месячный срок предлагает парламенту кандидатуры членов Счет­ной палаты. Кандидат на должность председателя или члена Счетной палаты должен отвечать следующим требованиям: 1) состоять в бол­гарском гражданстве (при этом он не может быть бипатридом - лицом с двойным гражданством); 2) в течение трех лет до назначения в Счет- ну палату не находиться на должности члена правительства или руко­водителя органа центральной администрации; 3) иметь высшее юриди­ческое или экономическое образование и стаж работы по специально­сти не менее 10 лет (для председателя Счетной палаты - не менее 15 лет); 4) не иметь судимости за совершение умышленного преступления.

Свои полномочия Счетная палата реализует путем принятия соответствующих решений.

На уровне области создается территориальное подразделение Счет­ной палаты, возглавляемое директором. Оперативную контрольную деятельность осуществляют инспектора, распределяемые по отделам и секторам Счетной палаты. Руководителями отделов назначаются только члены Счетной палаты, а сектор может возглавить лицо, имеющее высшее юридическое или экономическое образование и пятилетний стаж работы по специальности. Такие же требования закон предъявля­ет к директору территориального подразделения Счетной палаты. Ин­спектором может стать лицо, обладающее высшим образованием (не обязательно юридическим или экономическим) и пятилетним стажем работы по своей специальности.

Деятельность отделов и секторов координирует генеральный сек­ретарь Счетной палаты. На него возлагается ответственность за испол­нение ежегодного плана контрольной деятельности Счетной палаты.

Ключевой фигурой в структуре Счетной палаты является ее пред­седатель. Он осуществляет общее руководство палатой, назначает ру­ководителей отделений и генерального секретаря, формирует штат цен­трального аппарата и территориальных подразделений, назначает глав­ного ревизора Болгарского народного банка. По результатам проводи­мых Счетной палаты проверок он представляет доклады в Народное собрание, а раз в год направляет в парламент отчет о деятельности Счетной палаты, который обязательно публикуется в Официальной га­зете.

Основной формой контрольной деятельности Счетной палаты яв­ляются проверки. Наряду с плановыми проверками законом допуска­ется проведение внеплановых проверок, назначаемых председателем Счетной палаты (ст. 22). Кроме того, Счетная палата обязана прово­дить до трех внеплановых проверок в год по решению Народного со­брания.

При осуществлении проверок должностные лица Счетной палаты опираются на содействие, которое обязаны оказывать сотрудники кон­тролируемого объекта (свободный доступ в помещение, дача устных и письменных разъяснений, предоставление документов и иных носи­телей информации ). За нарушение этого требования на виновных лиц налагается штраф в размере до трехкратной величины минимальной месячной оплаты труда (ст. 33).

По результатам проверки составляется акт, который подписывается инспектором (в отличие от постановления о наложении взыскания, которое может быть подписано только председателем Счетной пала­ты). Должностные лица проверяемого объекта могут в течение двух недель с момента вручения акта давать свои разъяснения. По получен­ным разъяснениям (возражениям) составляется обоснованное заклю­чение, представляющее собой неотъемлемую часть акта проверки. После этого акт вносится в Счетную палату, где по нему принимается решение.

Возражения по акту проверки, составленному инспектором тер­риториального подразделения, подаются в 14-дневный срок директо­ру этого подразделения. В свою очередь решение директора терри­ториального подразделения может быть обжаловано у председателя Счетной палаты также в двухнедельный срок.

Если акт проверки был составлен инспектором центрального ап­парата Счетной палаты, то возражения направляются в 14-дневный срок начальнику соответствующего отделения. Решение начальника отде­ления также в двухнедельный срок может быть обжаловано у предсе­дателя Счетной палаты. Решение председателя Счетной палаты прини­мается в течение 14 дней и является окончательным.

В случае, когда действия должностных лиц контролируемого объ­екта могут нанести серьезный ущерб казне (государственному иму­ществу), председатель Счетной палаты (руководитель отделения, ди­ректор территориального подразделения - в соответствии с закреп­ленной за ними компетенцией) может издать распоряжение о приоста­новлении деятельности соответствующих должностных лиц контроли­руемого объекта. Это распоряжение может быть обжаловано у пред­седателя Счетной палаты в двухнедельный срок. При этом процедура обжалования не приостанавливает исполнения изданного распоряже­ния. В случае неисполнения такого распоряжения на виновных лиц налагается штраф от трех до шести размеров минимальной месячной оплаты труда (ст. 32).

Председатель Счетной палаты направляет министру финансов и распорядителям бюджетных кредитов первой степени доклады о ре­зультатах проверок и предложения по устранению выявленных нару­шений. Последние в месячный срок должны уведомить председателя Счетной палаты о предпринятых в этой связи мерах.

Пример реформирования системы финансового контроля в Болга­рии в конце XX века отражает основные тенденции радикальных изме­нений в нормативно-правовой базе государственного контроля в стра­нах Восточной Европы, вызванных бурными социально-политически­ми процессами, охватившими этот регион во второй половине 1980-х годов.