Государственный финансовый контроль в абсолютной монархии: Саудовская Аравия

Саудовская Аравия - одно из немногих государств, формой прав­ления в котором до сих пор остается абсолютная монархия. Вся пол­нота власти сосредоточена у главы государства - короля Саудовской Аравии, возглавляющего законодательную, исполнительную и судеб­ную ветви власти в этой арабской стране.

В плане изучения организации государственного финансового кон­троля опыт Саудовской Аравии интересен, прежде всего, сочетанием развитой системы государственного контроля с институтами неогра­ниченной, абсолютной монархии.

Систему центральных органов финансового контроля в Саудов­ской Аравии составляют:

министерство финансов и национальной экономики; главное контрольное управление;

главное управление гражданской службы; управление контроля и расследований.

Министерство финансов и национальной экономики - одно из ста­рейших учреждений государственной администрации в Саудовской Аравии. Вначале была создана главная дирекция финансов (1926 год ), которая в 1932 году была переименована в министерство финансов, а с 1954 года - министерство финансов и национальной экономики. Ре­золюцией кабинета министров № 102 от 12 апреля 1954 года на мини­стерство финансов и национальной экономики, помимо основной за­дачи - сбора государственных доходов и финансирования государ­ственных расходов, была возложена также задача по осуществлению предварительного финансового контроля. Для этого на каждое пред­приятие или учреждение, финансирование которого осуществлялось из государственного бюджета, направлялись специальные финансовые представители. Королевским декретом № 30 от 24 июня 1957 года финансовые представители на местах были переподчинены главному контрольному управлению. Так продолжалось вплоть до издания ко­ролевского декрета № 85 от 20 сентября 1960 года, в котором финан­совые представители были переименованы в финансовых контролеров и разделены системы предварительного и последующего финансово­го контроля.

Финансовые контролеры призваны наблюдать за бюджетной дис­циплиной на всех предприятиях, учреждениях и организациях, полу­чающих финансовую помощь от государства. В статье 5 королевского декрета № 85 от 20 сентября 1960 года закрепляется, что ни одно государственное учреждение не может совершать платежи без санк­ции финансового контролера.

Финансовый контролер, разрешая или запрещая совершение тех или иных финансовых операций, разъясняет администрации учрежде­ния действующее финансовое законодательство и несет ответствен­ность за его соблюдение на вверенном ему участке.

Раз в три месяца финансовый контролер направляет в министер­ство финансов и национальной экономики подробный отчет о финан­совом состоянии контролируемого учреждения. Копии этого отчета он передает в администрацию учреждения и главное контрольное управ­ление.

В его обязанности входит также контроль за правильностью веде­ния учета и отчетности. Финансовый контролер регулярно знакомится с бухгалтерской документацией, складскими, инвентаризационными книгами и т.д. Он участвует во всех ревизионных комиссиях, работа­ющих в данном учреждении. При обсуждении проекта бюджета уч­реждения на следующий год контролер консультирует администрацию по всем спорным вопросам.

Как уже отмечалось, в целях организации финансового контроля в министерстве финансов и национальной экономики была создана ге­неральная дирекция финансового контроля. Одна из важнейших задач, возложенных на нее, состоит в проведении эффективной кадровой политики. Этими вопросами занимаются в отделе финансовых контро­леров. Его сотрудники готовят документы, необходимые для назначе­ния контролера на должность, продвижения его по службе. Повыше­нию эффективности государственного финансового контроля содей­ствует обязательная ротация контролеров.

Другим не менее важным подразделением в структуре генераль­ной дирекции финансового контроля является отдел финансовых со­ветников, в состав которого входят 20 опытных специалистов по фи-

нансам и финансовому праву. Их задача состоит в анализе финансо­вой ситуации в данном учреждении, оценке выявленных контролера­ми финансовых нарушений и т.д.

В отдел надзора за государственными контрактами поступает ин­формация обо всех заключенных правительственными учреждения­ми долгосрочных контрактах (в Саудовской Аравии долгосрочными признаются контракты, исполнение которых длится свыше одного года ). Финансовый контроль государственных контрактов проводится соот­ветствующим отделом генеральной дирекции финансового контроля в тесном сотрудничестве с генеральными дирекциями по бюджету и пра­вовым вопросам. Решение о соответствии рассматриваемого государ­ственного контракта предписаниям действующего в Саудовской Ара­вии финансового законодательства должно быть принято в течение 15 дней. Если за этот срок данное решение не будет принято, следует счи­тать, что генеральная дирекция финансового контроля признала дан­ный государственный контракт отвечающим всем требованиям финан­сового законодательства.

Для контроля за соблюдением Закона о государственных постав­ках в генеральной дирекции финансового контроля был создан отдел гарантий, сотрудники которого осуществляют проверку гарантий фи­зических и юридических лиц, получивших подряд на государственные поставки. На деле отдел наделяется более широкими полномочиями: он не только принимает решение о достаточности предоставленных поставщиками гарантий полного и своевременного исполнения взя­тых на себя обязательств, но и следит за самим ходом государствен­ных поставок, участием саудовских и иностранных банков в кредит­но-расчетном обслуживании поставок, осуществляя тем самым пред­варительный и последующий финансовый контроль.

Если министерство финансов и национальной экономики сосре­доточено на осуществлении преимущественно предварительного фи­нансового контроля, то основной задачей главного контрольного уп­равления является проведение последующего финансового контроля.

В истории этого органа государственного финансового контроля выделяют три основных этапа. Первый связан с принятием закона «Об организации кабинета министров» от 21 июля 1953 года. В статье 9 этого закона предусматривалось создать в структуре правительства специальное контрольное бюро, отвечающее за контроль всех госу­дарственных счетов. Его возглавил генеральный контролер государ­ственных счетов, назначаемый на должность королевским декретом.

В 1971 году был принят закон «О главном контрольном управле­нии» (королевский декрет № 9-М от 11 февраля 1971 года), придав­ший главному контрольному управлению статус самостоятельного органа государственного финансового контроля и ознаменовавший второй этап в развитии этого контрольного органа. В законе (ст. 7) закреплялись основные задачи главного контрольного управления - осуществление последующего контроля за проводимыми государствен­ными расходами и мобилизацией государственных доходов, за при­надлежащим государству движимым и недвижимым имуществом, а также за целевым использованием бюджетных ассигнований.

Третий этап в истории главного контрольного управления начался, когда Высший совет по административной реформе издал 9 сентября 1985 года резолюцию № 15, в которой предусматривалась внутренняя реорганизация этого органа государственного финансового контроля. Принципиально менялась сама концепция контроля. Проводимая ре­форма должна была нацелить финансовый контроль не только на вы­явление всех фактов правонарушений в финансовой сфере, но и опре­делить основные направления совершенствования финансовой деятель­ности, вскрыть резервы экономии государственных средств, создать необходимые предпосылки для предотвращения возможных наруше­ний финансового законодательства в будущем.

Это основное направление внутренней реорганизации главного кон­трольного управления и предопределило его современную организа­ционную структуру. Руководитель главного контрольного управления имеет двух заместителей: один отвечает непосредственно за организа­цию и проведение финансовых проверок, другой - за модернизацию государственного управления и контроля, экономию государственных средств.

В ведении первого заместителя находятся дирекции: контроля за счетами правительства в гражданском секторе; контроля за счетами в военном секторе; контроля за доходами; контроля за счетами публич­ных корпораций и государственных предприятий.

Второй заместитель курирует дирекции: модернизации структур министерств и ведомств; модернизации структур публичных корпора­ций и государственных предприятий.

В соответствии со статьей 9 закона «О главном контрольном уп­равлении» 1971 года, сотрудники главного контрольного управления могут организовывать финансовые проверки на следующих объектах:

в центральных министерствах и ведомствах и их территориальных подразделениях;

в муниципальных органах и органах, обеспечивающих водоснаб­жение;

на государственных предприятиях и в публичных корпорациях, имеющих собственный бюджет, но получающих из государственного бюджета финансовую помощь в различных формах;

в частных фирмах и компаниях, получающих от государства по­мощь в различных видах;

в любой другой организации, в которой предписано провести фи­нансовую ревизию распоряжением председателя кабинета министров или резолюцией самого правительства.

В ходе проведения финансовых проверок в государственных орга­нах и учреждениях (министерствах, ведомствах, муниципальных орга­нах, на государственных предприятиях и т.д.) сотрудники главного контрольного управления могут привлекать должностных лиц, винов­ных в нарушении финансовых правил, к административной ответствен­ности, а при выявлении крупных финансовых злоупотреблений - воз­буждать преследование в судебном порядке.

Организация и методика проведения финансовых проверок на пред­приятиях, принадлежащих частному сектору, определяются в резолю­ции кабинета министров № 390 от 18 апреля 1977 года и зависят от того, как государство представлено в капиталах контролируемого пред­приятия и в какой форме государство воздействует на хозяйственную и предпринимательскую деятельность данного предприятия.

В систему государственного финансового контроля в Саудовской Аравии входит также главное управление гражданской службы.

Согласно статье 11 закона «О Совете гражданской службы» (коро­левский декрет № 48-М от 10 июля 1977 года) руководитель главного управления гражданской службы раз в полгода обязан направлять от­чет в Совет по гражданской службе. В этом отчете, помимо прочего, содержится информация обо всех случаях нарушения лицами, нахо­дящимися на гражданской службе, предписаний финансового законе- дательства. Совет по гражданской службе изучает отчет и затем на­правляет его в кабинет министров.

Для привлечения к ответственности (административной и дисцип­линарной) государственных служащих, нарушивших административ­ное и финансовое законодательство, в соответствии с королевским декретом № 7 от 1 февраля 1971 года было создано управление конт­роля и расследований, которое является самостоятельным государ­ственным органом. Его сотрудники проводят расследование фактов злоупотребления властью и нарушения финансового законодательства со стороны государственных служащих. Заметим, что при осуществ­лении своих функций сотрудники этого управления проводят рассле­дования без применения по отношению к государственным служащим каких бы то ни было мер принуждения.

Даже столь краткого знакомства с системой государственного финансового контроля в Саудовской Аравии достаточно, чтобы сде­лать вывод о существовании в этой абсолютной монархии Арабского Востока сильной контрольной власти.

Действие финансового контроля распространяется практически на все предприятия и организации, осуществляющие хозяйственную и предпринимательскую деятельность. Особое внимание уделяется кон­тролю за соблюдением финансового законодательства в сфере госу­дарственной службы.

Специализация финансового контроля в Саудовской Аравии (пред­варительный контроль осуществляется министерством финансов и на­циональной экономики, а последующий - главным контрольным уп­равлением) позволяет избежать дублирования в деятельности государ­ственных контрольных органов и обеспечить дополнительную эконо­мию на расходах по содержанию государственного аппарата.