7.1 Конституционные основы бюджетного процесса в странах Ближнего и Среднего Востока

В последнее время заметно возрос интерес к изучению опыта фи­нансовой деятельности государств Ближнего и Среднего Востока. Еще недавно исследования финансов и финансового права развивающихся стран Востока имели преимущественно научно-познавательную цен­ность.

Исследование бюджетного процесса предполагает подробный ана­лиз конституционного законодательства. Конституция, являясь основным звеном в системе источников права, закрепляет важнейшие начала функционирования финансово-кредитной системы страны и устанав­ливает базовые принципы бюджетного и налогового права, основы денежного обращения и валютного регулирования. Включение в тек­сты современных конституций норм, регулирующих публичные фи­нансы, напрямую связано с возрастанием значения социальной и хо­зяйственно-экономической функций государства.

Основной закон любой страны намечает контуры процедуры при­нятия бюджета - важнейшего документа, определяющего «экономи­ческое бытие» государства и всей политической системы общества. Это обусловлено, прежде всего, тем, что вопросы составления и ут­верждения бюджета связаны с компетенцией государственных орга­нов власти и управления, а следовательно - с формой правления в данном государстве.

В большинстве конституций стран Ближнего и Среднего Востока нормы бюджетного процесса содержатся в специальном разделе, по­священном финансовым вопросам. Реже встречается разброс бюд­жетных норм по главам, закрепляющим компетенцию высших органов власти и управления. Оба композиционных приема имеют определен­ные преимущества.

В некоторых странах Ближнего Востока (Оман, Саудовская Ара­вия, Ливия, Израиль) не существует конституции в ее современном понимании. Там приняты специальные законы, регламентирующие бюджетные вопросы. Так, принятый в Саудовской Аравии Регламент Совета министров 1958 года включает в себя раздел «Финансовые положения». В Израиле существует неписаная конституция, представ­ляющая собой совокупность несистематизированных основных зако­нов и других источников конституционного значения. Один из девяти ныне действующих основных законов Израиля «О государственной экономике» 1975 года практически полностью посвящен вопросам публичных финансов и бюджетного процесса. В Ливии в качестве источ­ника государственного права используется «джамахирийская» поли­тическая доктрина М. Каддафи, поэтому нормы ливийского бюджетного права формируются в строгом соответствии с постулатами его «Зеле­ной книги».

Одним из важнейших конституционных принципов финансового права является положение о принятии государственного бюджета в форме закона. При этом под бюджетом понимается документ, объеди­няющий государственные расходы и государственные доходы:

- «Правительство готовит проект годового бюджета, в котором предусмотрены доходы и расходы государства» (ст. 140 конституции Кувейта);

- «Совет министров ежегодно одобряет Закон о государственном бюджете, включающий в себя оценку государственных доходов и их расходование в течение года» (ст. 37 регламента Совета министров Саудовской Аравии ).

Обращает на себя внимание особенность законодательного опре­деления бюджета в Израиле. Статья 3 Основного закона Израиля «О государственной экономике» закрепляет: «Государственный бюджет принимается в форме закона. Бюджет... должен включать в себя ожи­даемые и планируемые расходы Правительства.

C принципом законодательного закрепления бюджета тесно связа­ны конституционные нормы, предусматривающие обязательное обле­чение в форму закона всех важнейших операций с публичными фи­нансами (включая налогообложение):

- никакие налоги не могут быть установлены, кроме как по закону. Освобождение от налога или его сокращение осуществляется на ос­новании закона (ст. 51 конституции Ирана);

- никакие откупи или концессии на эксплуатацию каких-либо ес­тественных богатств страны или на какие-либо службы общественно­го пользования и никакие монополии не могут предоставляться ина­че, как на основании закона и на ограниченный срок (ст. 89 конститу­ции Ливана);

- законом закрепляется продажа и аренда государственного иму­щества (ст. 31 регламента Совета министров Саудовской Аравии );

- эмиссия банкнот и чеканка монеты осуществляются в соответ­ствии с законом (ст. 4 основного закона Израиля «О государственной экономике»);

-в форме закона принимаются тексты, имеющие отношение к... займам к финансовым обязательствам государства (ст. 34 конститу­ции Туниса) и др.

Характеризуя сам объект бюджетного процесса - бюджетный за­кон, следует отметить, что законодательные процедуры стран Ближ­него и Среднего Востока испытали существенное влияние правовых систем своих бывших метрополий.

Государства, воспринявшие основы французской концепции зако­на, включили в текст конституции статьи, определяющие объем зако­нотворческой деятельности парламента. [Как известно, в отличие от британского парламента, который может принять закон по любо­му вопросу, французский парламент принимает законы только по тем вопросам, которые непосредственно перечислены в конститу­ции как предмет законодательного регулирования. По вопросам, не закрепленным конституцией в качестве предмета законотворче­ства, парламент передает нормативные функции исполнительной власти].

- к определению сумм налогов и порядка их взимания в пользу государства, за исключением переданных в этой связи президенту Республики полномочий в соответствии с финансовыми законами;

- к порядку выпуска денег;

- к займам и финансовым обязательствам государства;

- к основным гарантиям, представляемых гражданским и военным должностным лицам».

В конституциях некоторых стран при закреплении процедуры деле­гированного нормотворчества особо оговаривается недопустимость передачи правительству права принимать акты по бюджетным вопро­сам: «Не может предоставляться Совету министров право вносить из­менения в бюджет путем принятия постановления, имеющего силу за­кона» (ст. 163 конституции Турции).

Французская концепция закона ограничивает полномочия парла­мента в законодательной сфере не только в отношении объекта нор­мотворческой деятельности, но и степени регулирования отношений: по некоторым вопросам парламент может принимать законы, устанав­ливающие только нормы-принципы. Аналогичные нормы можно встре­тить и конституциях государств, бывших французскими колониями. Так, в статье 45 конституции Марокко за Палатой представителей за­креплено право принимать законы-рамки, касающиеся основных об­ластей экономической, социальной и культурной жизни государства. Определяя только общие принципы регулирования указанных отноше­ний, законодатель передает широкие регламентарные полномочия в руки администрации.

Регламентарные акты правительства не следует отождествлять с декретами (ордонансами) главы государства, принимаемыми в пери­од между парламентскими сессиями, во время роспуска парламента и при наступлении чрезвычайных обстоятельств. Принимаемые главой государства акты, в том числе и по бюджетным вопросам, в теории именуются материальными законами, поскольку имеют силу, рав­ную законам.

В некоторых странах существуют различного рода ограничения нормотворческой деятельности главы государства в финансовой сфе­ре. Президент Туниса может принять ордонанс, касающийся финансо­вых вопросов, только с согласия постоянной парламентской комис­сии по бюджету. Эмир Кувейта не может принимать указы, противоре­чащие положениям, содержащимся в статьях доходной части.

Особо следует отметить случаи ограничения полномочий главы государства в связи с принятием международно-правовых актов, со­держащих финансовые нормы. Устанавливается обязательный контроль парламента за текущими бюджетными операциями, если государство принимает на себя финансовые обязательства в международных эко­номических отношениях путем заключения международного догово­ра, который по внутреннему законодательству подлежит ратификации главой государства. Важность контроля за нормотворческой деятель­ностью главы государства в этом случае определяется, прежде всего, тем, что в ряде стран Ближнего и Среднего Востока за международно­правовыми нормами признается приоритет по сравнению с нацио­нальным законодательством.

В странах, заимствовавших британскую концепцию закона, не су­ществует формальных ограничений в нормотворческой деятельности парламента в сфере публичных финансов. Специфика финансовой де­ятельности государства предполагает оперативность парламентского управления ресурсами. Добиться этого помогает особая, ускоренная процедура прохождения финансовых законопроектов через парламент.

В этой связи важно определить, какие законопроекты обладают процессуальными льготами при их рассмотрении в законодательном собрании. Классическое определение финансового закона, принимае­мого парламентом по особой процедуре, было дано в принятом в Ве­ликобритании Акте о парламенте 1911 года. Впоследствии оно было реципировано законодательством бывших британских колоний. Так, британское определение финансового закона было заимствовано кон­ституцией Пакистана (ст. 73): «Финансовыми называются законы, со­держащие постановления, касающиеся одного или нескольких ниже перечисленных предметов:

1) установление, отмена, изменение налога;

2) получение займов, предоставление федеральным правительством любых гарантий под заем, а также изменение финансовых обязательств правительства;

3) назначение платежей из консолидированного фонда;

4) прием, хранение и расходование денежных средств, находя­щихся на публичных счетах федерации;

5) контроль и ревизия правительственных счетов».

Особенностью пакистанской концепции финансового билля явля­ется то, что соответствующий статус не предоставляется законам, вво­дящим местные налоги. Они принимаются в соответствии с общей за­конодательной процедурой. Кроме того, конституция Пакистана особо оговаривает, что не являются финансовыми законами акты, предус­матривающие установление или изменение денежного штрафа. Такие законы не могут приниматься по упрощенной процедуре, поскольку определяют наказание за совершенные преступления и деликты.

Таким образом, особая законодательная процедура может распро­страняться только на акты, регулирующие публичные финансы. Нор­мы, не затрагивающие бюджет, не могут быть включены в текст закона о бюджете и должны приниматься в соответствии с общим законода­тельным регламентом. Это положение особо оговаривается в тексте некоторых конституций (например, ст. 161 конституции Турции ).

Решение о придании законопроекту статуса финансового билля принимается спикером парламента (в двухпалатном законодательном собрании — спикером нижней палаты). Оно считается окончательным и не может быть обжаловано.

Стадии бюджетного процесса. На начальном этапе бюджетного процесса формируется проект бюджета. Соответствующие полномо­чия практически повсеместно закрепляются за правительством (ст. 140 конституции Кувейта, ст. 127 конституции Сирии, ст. 3 основного за­кона Израиля «О государственной экономике» и т.д.).

Многочисленными особенностями отмечен начальный этап бюд­жетного процесса в Ливии. В соответствии с постулатами Зеленой книги М. Каддафи, вся государственная власть в Ливийской джама­хирии принадлежит непосредственно населению, организованному по месту жительства в основные народные конгрессы. Официальная иде­ология, являющаяся основным источником ливийского права, закреп­ляет полномочия по выработке бюджета за народными конгрессами и их исполнительными органами - народными комитетами. Однако на практике джамахирийские органы непосредственной демократии оказы­ваются не в состоянии самостоятельно подготовить проект бюджета. Необходимые бюджетные документы фактически готовятся правитель­ством и «спускаются» на утверждение народным конгрессам.

На второй стадии бюджетного процесса, после завершения подго­товки проекта бюджета он поступает на обсуждение и утверждение в парламент. Вотирование бюджета парламентом осуществляется не во всех рассматриваемых странах.

Так, в Ираке в дооккупационный период голосование по бюджету осуществлялось в чрезвычайном органе государственной власти - Совете революционного командования. Представительный же орган - Национальный совет - лишался права утверждения финансовых зако­нов.

В существующих в ряде стран Персидского залива абсолютных монархиях создаются законосовещательные собрания, которые, обсуж­дая бюджетные законопроекты, могут давать по ним только заключе­ния, носящие рекомендательный (необязательный) характер. Так, Ос­новной исправленный закон Катара предоставляет Консультативному совету (маджлис аш-шура) право обсуждения разработанного Сове­том министров бюджетного законопроекта. Утверждение бюджета осуществляется единолично эмиром, который считается ничем не свя­занным в принятии своего решения. В Объединенных Арабских Эмира­тах (ОАЭ) проект бюджета рассматривается на заседании Федерального национального собрания. Выступая в роли совещательного органа, Фе­деральное собрание не обладает не только законодательной властью, но и правом законодательной инициативы. Собрание может одобрить законо­проект, внести в него какие-либо поправки и даже отвергнуть, однако его решение не будет иметь обязательной юридической силы.

Пример ОАЭ отчетливо демонстрирует декоративный характер уча­стия совещательных органов в бюджетном процессе. Обсуждение ими проекта бюджета — дань традициям исламской демократии. Один из важнейших государственно-правовых принципов шариата предпола­гает существование консультативного органа маджлис аш-шура, в котором руководитель мусульманской общины обязан совещаться с народом при принятии всех важных решений в соответствии с пред­писанием Корана: «... а дело их - по совещанию между ними» (сура 42, аят 36).

После рассмотрения проекта бюджета в Федеральном националь­ном собрании он представляется Советом министров на утверждение главе федерации (так в ОАЭ официально именуется пост главы госу­дарства). Последний передает проект бюджета в Высший совет феде­рации, являющийся верховным органом власти ОАЭ, в состав которо­го входят представители всех субъектов федерации. Только после одоб­рения Высшим советом проект бюджета становится законом. При этом особенность федеративного устройства ОАЭ проявилась в предостав­лении двум крупнейшим эмиратам - Абу-Даби и Дубай - права вето при принятии бюджетных документов в Совете федерации.

Единственным органом, осуществляющим финансовую деятель­ность в Саудовской Аравии, является Совет министров. Он разраба­тывает проект бюджета, который утверждается королем, возглавляю­щим правительство в соответствии со сложившимся в этой стране пра­вовым обычаем.

Авторитарные политические режимы, существующие в некоторых странах Ближнего и Среднего Востока, обусловливают необходимость различать юридическую (формальную) и фактическую процедуры ут­верждения бюджета. В Ливии, например, государственный бюджет формально принимается на сессии Всеобщего народного конгресса. На практике же для одобрения проекта бюджета необходимо получить поддержку фактического руководителя ливийского государства - ли­дера революции М. Каддафи, который, находясь de jure вне государ­ственной структуры, de facto является центральным звеном всей ли­вийской политической системы. В последнее время участие лидера революции в бюджетном процессе получило институциональное под­тверждение. Для реализации бюджетных прерогатив главы ливийского государства в его аппарате была создана специальная Финансово-эко­номическая комиссия. Она отвечает, в частности, за подготовку так называемого специального бюджета, через который проводятся воен­ные затраты, операции по финансово-экономическому и военному со­действию иностранным государствам, а также кредитная и инвести­ционная деятельность ливийского правительства за рубежом.

Большинство стран Ближнего и Среднего Востока восприняли тра­диционную процедуру вотирования бюджета в парламенте. Соответ­ствующие нормы содержатся, как правило, в регламентах законода­тельных собраний. Однако некоторые встречаются и в конституцион­ных нормах. Так, в конституции Ливана (ст. 32) устанавливается, что вторая (осенняя) сессия парламента обсуждает и вотирует бюджет в первоочередном порядке. В конституции Турции предусмотрено, что для сокращения времени обсуждения бюджета в парламенте поправки к бюджету «зачитываются и ставятся на голосование без проведения дополнительного обсуждения» (ст. 162).

Для ускорения прохождения бюджетного закона через парламент используются некоторые процедурные приемы.

1. Ограничение прав верхней палаты при обсуждении бюджета. Данный прием применяется в пакистанском парламенте (в бикаме- ральном парламенте Иордании обе палаты участвуют в утверждении бюджета на равных основаниях). Общая процедура принятия закона в Пакистане предполагает рассмотрение проекта в обеих палатах парла­мента. Бюджетный проект вносится на обсуждение и утверждение только в Национальное собрание (нижнюю палату) и после принятия этой па­латой направляется сразу же на подпись президенту (ст. 73).

2. Принятие некоторых статей бюджета без голосования. Этот прием используется, например, в случае принятия государственного бюджета сроком более чем на один финансовый год. Такая возмож­ность предусмотрена конституциями ряда стран (ст. 142 конституции Кувейта, ст. 112 конституции Иордании). Впоследствии на базе много­летнего бюджета принимается годовой бюджет, отдельные статьи кото­рого могут быть автоматически перенесены из долгосрочного бюджета.

Принятие бюджетных норм без голосования возможно и в случае существования так называемого консолидированного фонда. Его со­ставляют расходы, каждый год автоматически переносимые в теку­щий бюджет. Таковыми являются расходы на содержание королевско­го двора (цивильный лист), затраты на обслуживание государственно­го долга и др. В ряде случаев в консолидированный фонд включаются ассигнования по долгосрочным инвестиционным программам. Кон­ституция Марокко, например, устанавливает, что «расходы на ка­питаловложения, являющиеся следствием проведения в жизнь обще­национального плана развития, принимаются только один раз при одоб­рении Палатой представителей. Они автоматически включаются в бюд­жет в течение всего срока осуществления плана» (ст. 49).

3. Ограничение или полное лишение парламентариев права вно­сить в бюджет поправки. Депутаты ливанского парламента при об­суждении бюджета и других финансовых законопроектов не могут вносить поправки или собственные предложения по увеличению объ­ема проектных ассигнований. Ливанский вариант ограничения парламентской бюджетной инициативы нацелен, прежде всего, на ускорение принятия закона о бюджете, поскольку депутаты лишаются этого права только на период обсуждения проекта бюджета. Как толь­ко бюджетный закон будет принят, парламентарии могут принять закон, предусматривающий новые дополнительные расходы, но уже в поряд­ке корректировки ранее утвержденного бюджета.

Депутаты египетского парламента могут вносить поправки в про­ект бюджета только с согласия правительства.

В некоторых странах парламентариям запрещается принимать только такие поправки, которые должны повлечь либо уменьшение государ­ственных доходов, либо увеличение государственных расходов (ст. 50 конституции Марокко).

Бюджетные поправки, ведущие к сокращению государственных доходов или росту публичных расходов, рассматриваются в парламенте Ирана лишь в том случае, если указываются способы компенсировать сокращение доходов или новые источники финансирования увели­ченных расходов.

Меры, принимаемые для ускорения принятия бюджетного закона, не должны наносить ущерб качеству проводимой парламентом экс­пертизы важнейшего финансового акта. Прежде чем законопроект бу­дет поставлен на голосование, он подробно изучается в бюджетной комиссии парламента. В Турции, например, доклад бюджетной ко­миссии по представленному проекту бюджета готовится в течение 55 дней. Обсуждение бюджета в комиссии дает возможность заранее выяснить отношение парламентских фракций к рассматриваемому до­кументу, поскольку сама бюджетная комиссия формируется, как прави­ло, на основе соразмерного представительства всех партийных фрак­ций. Основной закон Израиля «О государственной экономике» за­крепляет даже возможность предоставления бюджетной комиссии права принимать, по поручению Кнессета, нормативные акты от имени всего законодательного собрания.

Основательности парламентского рассмотрения бюджета способ­ствует также постатейное вотирование основного финансового зако­на. Реже бюджет голосуется по разделам (например, в Египте). В Са­удовской Аравии бюджет обсуждается постатейно, а голосуется в це­лом.

Несмотря на предоставление бюджетным законопроектам особой, «облегченной» процедуры вотирования, вследствие политических раз­ногласий в парламенте нередко происходит запаздывание с принятием основного финансового закона государства. Конституционное зако­нодательство предусматривает целый ряд мер против задержки приня­тия бюджета. Прежде всего, устанавливаются предельные сроки пода­чи проекта в парламент. В Египте, например, правительство обязано направить проект бюджета не позднее, чем за два месяца до начала нового финансового года. Такой же срок закреплен в большинстве других арабских конституций. Совет министров Турции передает в Великое национальное собрание проекты центрального и присоединен­ного бюджетов, а также доклад о контрольных цифрах по националь­ному бюджету минимум за 75 дней до начала финансового года.

Для противодействия запаздыванию с принятием бюджета парла­ментские процедуры могут предусматривать ряд гарантий как общего, так и конкретного характера.

К гарантиям общего характера можно отнести, например, норму статьи 85 конституции Кувейта: «Ежегодная сессия Национального собрания длится не менее 8 месяцев. Сессия не может быть закрыта до утверждения бюджета».

Конкретные гарантии касаются порядка финансирования государ­ственных программ в период просрочки принятия нового бюджета. В некоторых странах допускается возможность принятия бюджета в форме декрета. Подобная ситуация подробно описана в конституции Ливана. Если парламент не принял окончательного постановления по проекту бюджета до окончания сессии, президент вправе созвать чрезвычай­ную сессию, которая должна закончиться в январе. В период чрез­вычайной сессии сбор налогов, пошлин и податей производится в ра­нее установленном порядке, а расходы на январь устанавливаются в размере 1/12 бюджета истекшего финансового года. Если же бюджет не удается принять и на чрезвычайной сессии, то он вводится в дей­ствие декретом президента, с согласия Совета министров, в той редак­ции, в какой он был представлен в парламент. Марокканская консти­туция также допускает возможность принятия бюджета в форме дек­рета: «Если до 31 декабря бюджет не будет принят, Правительство пу­тем издания декрета открывает кредиты, необходимые для деятельнос­ти государственных учреждений и выполнения ими своих функций в соответствии с бюджетными предложениями, переданными на одоб­рение» (ст. 49). В Тунисе при просрочке принятия государственного бюджета отдельные положения его проекта могут вступать в силу по частям, с поквартальной разбивкой на основе соответствующего дек­рета. В то же время некоторые конституции Востока (прежде всего, те из них, которые принимались под влиянием социалистических право­вых концепций) содержат запрет на принятие бюджета в форме декрета исполнительной власти. Так, в конституции Сирии (ст. 74) закрепле­но, что «государственный бюджет считается вступившим в силу толь­ко после его одобрения Советом».

Особенностью бюджетного процесса в Израиле является предос­тавление правительству права внести на рассмотрение Кнессета про­ект временного бюджета в случае, когда становится ясно, что до нача­ла финансового года бюджет не будет принят.

В других странах при запаздывании принятия бюджета продлевает­ся срок действия бюджета истекшего финансового года. «Если до на­чала нового финансового года, - закреплено в статье 11 конституции Иордании, - не удалось принять закон о государственном бюджете, расходы продолжают осуществляться через ежемесячное кредитова­ние в размере 1/12 прошлогоднего бюджета». Основной закон Египта закрепляет, что до момента принятия нового бюджета продолжает дей­ствовать бюджетный закон истекшего финансового года. В Кувейте, в условиях действия предыдущего бюджета, возможно частичное вступ­ление в силу нового бюджета: по мере того, как Национальное собра­ние принимает отдельные статьи нового бюджета, они пополняют нор­мативную базу регулирования текущих бюджетно-финансовых опера­ций (ст. 145 конституции).

При сохранении действия бюджета предыдущего года, как прави­ло, особо оговаривается режим поступлений в доходную часть, по­скольку этот вопрос напрямую связан с взиманием налогов. «Если Совет не утвердил бюджета до начала финансового года, то вплоть до его утверждения сохраняет свою силу бюджет предыдущего года. В этом случае поступления в бюджет должны осуществляться согласно действующим законам», - закрепляется в конституции Сирии (ст. 77). В Марокко допускается поступление государственных доходов в соот­ветствии с предписаниями законопроекта о бюджете, если последним предусматривается ликвидация данного источника доходов или сни­жение поступлений от него. В остальных случаях продолжают дей­ствовать нормы прошлогоднего бюджета.

Стадия исполнения бюджета на конституционном уровне регулиру­ется через закрепление важнейших принципов финансового права - расходования бюджетных средств в объемах и на цели, предусмотрен­ные законом, и централизация доходных поступлений в бюджет. Кон­ституция Ирана (ст. 53) удачно объединяет оба эти принципа в одной конституционной норме: «Все доходы государства сосредоточиваются на счетах государственного казначейства, а все выплаты осуществля­ются в рамках утвержденных кредитов в соответствии с законом».

Принцип единства бюджетной кассы предусматривает централиза­цию поступлений в доход бюджета и их зачисление на счет казначей­ства: «Все доходы от налогов и других поступлений государства дол­жны вноситься в казначейство и включаться в государственный бюд­жет, если законом не установлено иное» (ст. 115 конституции Иорда­нии); «Все доходы государства должны поступать централизованно в государственную казну» (ст. 35 регламента Совета министров Саудов­ской Аравии). В соответствии с этим принципом поступающие в бюд­жет доходы не предназначаются для совершения конкретных расходов.

При исполнении бюджета правительство не имеет права отпускать кредиты в размерах, превышающих бюджетные показатели. Целевой характер бюджетных кредитов предполагает ассигнование денежных средств в соответствии с законом и только на те цели, которые пре­дусмотрены бюджетной росписью. Перевод средств из одной статьи бюджета в другую оформляется обязательно в форме закона. Консти­туционное законодательство, допуская возможность совершения та­ких переводов, обычно запрещает превышать максимальный уровень государственных расходов, предусмотренный законом о государствен­ном бюджете и законами, его изменяющими (например, ст. 146, 147 конституции Кувейта). В порядке исключения, допускается осуществле­ние чрезвычайных ассигнований на основе президентских или прави­тельственных декретов. В Ливане в случае, когда непредвиденные обсто­ятельства вызывают необходимость в срочных расходах, глава государ­ства может, с согласия Совета министров, утвердить чрезвычайные ас­сигнования, приняв соответствующий декрет. При этом конституция устанавливает предельный размер средств, ассигнуемых по чрезвычай­ному декрету (не более 15000 фунтов по каждой статье), а также требует одобрения предпринятых мер на ближайшей сессии парламента.

Особенностью бюджетного права Пакистана, обусловленной фе­деративной формой государственного устройства этой страны, является право президента издавать указ о чрезвычайном положении в области финансов. Это право может быть реализовано в случае, если глава государства приходит к выводу, что экономическая жизнь, финансо­вая устойчивость страны или какой-либо ее части находятся под угро­зой (ст. 235 конституции Пакистана). Во время действия объявленного чрезвычайного положения (его срок не может превышать 6 месяцев) центральное правительство осуществляет финансовую интервенцию: оно может отдавать субъектам федерации - провинциям любые распо­ряжения в области публичных финансов, которые сочтет необходимыми. При этом субъекты федерации будут обязаны их исполнить.

На заключительном этапе бюджетного процесса принимается отчет об исполнении бюджета. Конституционное законодательство содержит, как правило, только самые общие положения, касающиеся государ- ственного финансового контроля, отсылая по этим вопросам к специ­ально принимаемым органическим законам.

Чаще всего применяется метод последующего (итогового) конт­роля за исполнением бюджета. Гораздо реже предусматриваются ме­роприятия промежуточного (предварительного) контроля. Так, в соот­ветствии с конституцией Кувейта (ст. 150), правительство этой страны, по меньшей мере один раз в течение очередной сессии, представляет Национальному собранию доклад о финансовом положении страны.

Итоговый отчет об исполнении бюджета оформляется в виде зако­на, принимаемого по той же процедуре, что и закон о бюджете. В неко­торых странах (например, в Иране) формой окончательного контроля является сводный отчет Счетной палаты, который доводится до сведе­ния общественности.

В процедуре принятия закона об исполнении бюджета наблюдается существенный разброс сроков представления и принятия бюджетных отчетов: от нескольких месяцев (3 месяца в Саудовской Аравии, 4 - в Кувейте, 7 - в Турции ) до нескольких лет (не позднее чем через один год после завершения финансового года в Египте; в Сирии этот срок составляет два года). Ливанская конституция закрепляет, что отчет финансового управления должен быть внесен в парламент и одобрен им до обнародования бюджета на следующий финансовый год.

Продолжительные сроки подготовки бюджетных отчетов чаще все­го негативно сказываются на эффективности парламентского контроля за финансовой деятельностью исполнительной власти.

Анализируя конституционные нормы бюджетного процесса в стра­нах Ближнего и Среднего Востока, можно заметить, что они лишены какой бы то ни было восточной, исламской специфики. Бюджетный механизм этих стран регулируется по моделям, заимствованным у бывших метрополий с учетом особенностей формы правления и госу­дарственного устройства конкретной страны. Пожалуй, самая суще­ственная специфика бюджетного права развивающихся стран обус­ловлена авторитарным характером политического режима, сложивше­гося во многих странах из рассматриваемой группы.

Характер политического режима объясняет фиктивность многих важных конституционных положений и необходимость постоянных от­сылок к политической практике для выяснения реального механизма формирования и использования бюджета.

7.2