Контроль за финансированием избирательных кампаний во Франции

Выборы представляют собой неотъемлемый атрибут современного демократического общества. Одно из необходимых условий легити­мации государственной власти - ее формирование в строгом соответ­ствии с законом, что обеспечивается организацией государственного и общественного контроля за проведением избирательной кампании.

Контроль за выборами - многосложный процесс, требующий под­робного и обстоятельного исследования. В этом параграфе на примере Франции рассмотрим одну из важнейших составляющих этого про­цесса - контроль за финансированием избирательных кампании.

Финансирование выборов без преувеличения можно назвать нер­вом всего процесса формирования представительной демократии. Без публично-правовой регламентации порядка финансирования предвы­борной активности невозможно гарантировать реализацию на практи­ке конституционных принципов избирательного права, формально урав­нять возможности всех кандидатов, добиться проведения подлинно свободных выборов.

Контроль за избирательной кампанией напрямую связан с проб­лемой финансирования политических партий. Во Франции эта связь очевидна и определена на конституционном уровне. Само упоминание о политических партиях в конституции V Республики появляется в связи с избирательным процессом: «Политические партии и группировки способствуют выражению мнений в ходе выборов» (ст. 4).

Порядок финансирования политической жизни во Франции зако­нодательно регламентирован сравнительно недавно - соответствую­щие законы были приняты в 1988 и 1990 годах (для сравнения - ана­логичные законы в Дании и Швеции были приняты ещё в 1966 году).

Законы 1988 и 1990 годов открыли для всеобщего обозрения фи­нансовые счета кандидатов, политических партий и группировок, со­здав тем самым благоприятные условия для дальнейшего развития общественного контроля. Не случайно в связи с этим и само название органического закона от 11 марта 1988 года - «О финансовой гласно­сти политической жизни».

Направленный на борьбу с коррупцией закон 1988 года предусмот­рел ряд превентивных мер по предотвращению злоупотреблений и правонарушений в политической сфере. Он, в частности, защищает политические партии и их кандидатов от незавидной участи «выпра­шивать» финансовую поддержку на проведение избирательной кампа­нии и других политических акций. Достигается это, прежде всего, за счет установления гарантированного и регулярного финансирования партий и их кандидатов.

Соответствующие положения Закона от 11 марта 1988 года нашли свое развитие в Законе от 15 января 1990 года. Статья 11 Закона 1990 года предусматривает, что финансовая помощь государства предос­тавляется, во-первых, на финансирование политических партий в за­висимости от их результатов на выборах, а во-вторых, она предназна­чается тем партиям, которые добились представительства в парламенте. Таким образом, гарантированное финансирование достается не только партиям, получившим места в парламенте, но и тем политическим парти­ям, которым не удалось преодолеть пятипроцентный избирательный барьер. Предоставление финансовой поддержки только партиям, пере­шагнувшим порог в 5% голосов избирателей и получившим предста­вительство в парламенте, препятствовало бы проникновению в зако­нодательный орган новых политических организаций. Поэтому Кон­ституционный Совет в своем решении от 11 января 1990 года признал, что выделение финансовой помощи только партиям, представленным в парламенте, не соответствует конституции, поскольку нарушает прин­цип политического плюрализма, лежащий в основе демократического строя, «урезает» право на свободное развитие личности и препятству­ет политическим партиям выполнять свою миссию по формированию политической воли народа. Заметим, что и до решения, принятого 11 января 1990 года, Конституционный Совет не раз высказывался в этом же духе. Так, например, в решении от 10 марта 1988 года он указы­вал, что государственная финансовая помощь кандидату «не должна мешать демократическому выражению различных идейных течений».

Таким образом, кандидатам, баллотирующимся в парламент, уста­навливается возмещение их издержек и расходов на предвыборную кампанию. Эта норма была перенесена и на сенаторов, генеральных, муниципальных и региональных советников. Кандидатам в президен­ты выплачивается сумма, равная двадцатой части «потолка» расходов на выборы.

Одно из наиболее важных и актуальных направлений контроля за избирательными кампаниями - выявление реального участия частного капитала в финансировании процесса формирования органов власти. Действующее во Франции законодательство не ставит под сомнение необходимость частных пожертвований. Помимо прочего, они позво­ляют сократить долю бюджетных средств в общем объеме финансиро­вания выборов и могут хотя бы немного ослабить налоговое бремя. Однако с другой стороны, размеры частного финансирования должны быть четко определены, а соответствующие предписания законов не­укоснительно выполняться, иначе общество не сможет быть гаранти­ровано от «купленных» выборов.

Сначала частное финансирование представлялось по закону 1988 года только конкретным кандидатам. Затем с принятием закона 1990 года получателями частных пожертвований могли стать политические партии. Установленные законом пределы частных пожертвований за­висят от того, кто является их получателем (кандидат или политиче­ская партия) и кто является дарителем (физическое или юридическое лицо). Запрещаются все формы пожертвований от юридических лиц публичного права, а также юридических лиц частного права, большая часть капитала которых принадлежит юридическим лицам публичного права либо казино, клубам, игорным домам. Запрет в отношении юри­дических лиц публичного права характерен, как правило, для госу­дарств, в которых существует мощный государственный сектор.

В целях облегчения контроля за соблюдением предписаний зако­нодательства о частном финансировании избирательных кампаний вве­дено обязательное правило перечисления крупных сумм только чеком.

Эффективным и действенным контроль может быть только при ус­ловии четкого определения его объекта. В рассматриваемом случае контролю подлежат не только сами размеры предвыборных затрат, но и установленные лимиты во время расходования средств. Строгим ограничивающим фактором для кандидатов является определенный законодателем перечень расходов, включаемых в счета предвыборной кампании, и список запрещенных расходов.

Вся требуемая для контроля информация включается в финансо­вый отчет кандидата. В нем, в частности, указывается, какие средства и откуда были получены кандидатам, приводится полная сумма из­держек на кампанию в течение года, предшествовавшего выборам. Законом 1990 года было внесено дополнение, существенно повлияв­шее на объем контролируемой информации. Если раньше в финансо­вом отчете не учитывались расходы, произведенные без ведома кан­дидата (кандидат указывал в отчете только суммы, израсходованные им лично или взятые с его счета ), то сейчас кандидаты обязаны вклю­чать в приходные и расходные статьи все доходы как в прямой, так и косвенной форме, стоимость различных услуг и т. д. Контролируется соблюдение кандидатом различных запретов, касающихся некоторых форм проведения пропагандистских акций. Так, закон запрещает бес­платную телефонную и телевизионную рекламу в течение трех меся­цев до выборов. Такое же ограничение действует и в отношении ис­пользования афиш и рекламы в прессе и аудиовизуальных средств массовой информации.

Повышению эффективности контроля за финансированием полити­ческой жизни содействует предписание, регулирующее порядок сбора средств и пожертвований. Эти функции возлагаются на специальную ассоциацию по финансированию выборов либо на физическое лицо - «финансового уполномоченного». Таким образом, расходы на пред­выборную кампанию оплачиваются посредником, который обязан от­крыть единый (банковский или почтовый) счет, служащий для контро­лера источником необходимой информации обо всех финансовых опе­рациях.

Финансовый отчет о выборах (кроме президентских) в течение двух месяцев после выборов направляется в префектуру. До этого канди­даты представляют свои отчеты бухгалтерам-экспертам (поверенным бухгалтерам в суде). Если отчет не получил подтверждения бухгалте­ра-эксперта, он должен сопровождаться необходимыми счетами и дру­гими оправдательными документами, подтверждающими информацию, которая содержится в финансовом отчете. Кандидат, участвовавший в президентских выборах, направляет утвержденный бухгалтером-экс­пертом финансовый отчет в Конституционный Совет.

Следует обратить внимание на то, что на финансовую деятельность партий не распространяются нормы Закона «Об организации контроля за произведенными расходами» от 10 августа 1922 года, а также Дек­рета «О контроле за частными ассоциациями, учреждениями и пред­приятиями, получающими субсидии» от 30 октября 1935 года. В соот­ветствии со статьей 10 Закона «О финансовой гласности политической жизни» от 11 марта 1988 года политические партии и группы, поль­зующиеся предоставленными им средствами, не подлежат контролю Счетной палаты.

Контроль за правильностью финансирования президентских вы­боров осуществляется Конституционным Советом, который, согласно статье 58 конституции, «следит за правильностью избрания Президен­та Республики». Применительно ко всем другим выборам контроль возлагается на Национальную комиссию по расчетам предвыборных кампаний и финансирования выборов.

Полная или частичная оплата расходов, содержащихся в финансо­вом отчете о предвыборной кампании, возможна только после ут­верждения отчета.

Правонарушения, вскрытые в ходе контроля за финансированием выборов, являются основанием для привлечения виновных лиц к различным видам ответственности. Так, за превышение «потолка» рас­ходов, несоблюдение установленных требований при составлении фи­нансового отчета, различные финансовые махинации (приписки в от­четах, использование коммерческой рекламы в период, когда это за­прещено, и т.д.) предусмотрено наложение штрафа или тюремное за­ключение от одного месяца до одного года. Такие же санкции приме­няются к лицам, предоставившим кандидатам пожертвования с нару­шением установленных правил, а также к лицам, совершившим пла­тежи в интересах кандидата, не будучи уполномоченным на то самим кандидатом.

Спецификой французского законодательства являются электо­ральные санкции, заключающиеся в лишении права быть избранным в течение одного года на выборах данного уровня. Электоральные сан­кции могут быть применены за просрочку предоставления финансового отчета о предвыборной кампании и за превышение «потолка» расхо­дов на выборы. Электоральные санкции не могут быть применены к кандидатам на президентских выборах. При парламентских выборах решение о временном лишении пассивного избирательного права мо­жет приниматься только Конституционным Советом по представлению Национальной комиссии по расчетам предвыборных кампаний и фи­нансированию выборов, если кандидат не представил в установлен­ные сроки финансовый отчет либо если он превысил «потолок» рас­ходов. В случае если кандидат был избран на выборах, то он объявля­ется вышедшим в отставку.

Французское законодательство, устанавливающее порядок контроля за финансированием избирательных кампаний, представляет собой уникальный образец применения мер государственного, в том числе финансового, контроля в сфере финансирования участия политиче­ских партий в выборах на всех уровнях представительной демократии.

5.5