Организационно-правовые основы формирования резервов экологического страхования

Страхование - древнейшая категория общественных отношений, возникшая на первых этапах развития общественного производства как механизм защиты товаропроизводителей от рисков и выражающая необходимую и реально существующую сферу экономических отношений.

Страховая деятельность в экономическом контексте выражает необходимую и реально существующую сферу экономических отношений, включающую совокупность форм и методов формирования целевых денежных резервов и их использование на возмещение вреда при наступлении страховых случаев [200, с. 87; 206, с. 37; 228, с. 6]. В страховом законодательстве термин «страховой резерв» понимается как образуемая из полученных страховых взносов совокупность денежных средств, размещаемых и учитываемых страховщиком на отдельных специальных счетах, открытых для этого в обслуживающих банках и предназначенных для обеспечения выполнения принятых страховщиком страховых обязательств [121; 132, п. 57]. Термин «резерв» в качестве правовой категории употребляется также в хозяйственном, бюджетном, налоговом законодательстве, законодательстве о защите от чрезвычайных ситуаций и ином законодательстве как совокупность материальных и финансовых ресурсов, предварительно зарезервированных и предназначенных для финансирования либо материального обеспечения общества в определенных ситуациях [104, ст.

Формирование системы источников финансирования страховых отношений является крайне важной составляющей, без которой они не могут существовать [226, с. 24]. Как считают И.И. Волкова и другие исследователи, при различных концептуальных подходах к построению такой системы могут быть привлечены разные источники, начиная от собственных средств организаций и заканчивая средствами бюджетов разных уровней [30, с. 8]. В научной литературе выделяется три основные формы организации страховых резервов: 1) резервы самострахования; 2) страховые резервы страховщика; 3) централизованные государственные страховые резервы [13, с. 14; 20, с. 86; 53, с. 148; 89, с. 155; 228, с. 11; 229, с. 10-11]. В обозримом будущем возможно создание и транснационального страхового экологического резерва, поскольку с конца ХХ в. в Западной Европе активно обсуждается возможность осуществления концепции создания Европейского пула промышленного страхования, который мог бы предоставить промышленному сектору дополнительные резервы для страхования ответственности за экологический ущерб [57, с. 16].

Анализ отечественного законодательства позволяет говорить о наличии двухуровневой системы страховых резервов по видам обязательного страхования: 1) технические резервы страховщика; 2) централизованные государственные резервы, включающие фонд предупредительных (превентивных) мероприятий и гарантийный фонд.

Доминирующая роль в обеспечении финансовой устойчивости страховых отношений отводится техническим страховым резервам, которые формируются по видам страхования, не относящимся к страхованию жизни. Порядок создания технических страховых резервов и их целевое назначение детально регламентированы законодательством [121; 132, п. 57; 190]. Страховая организация, осуществляющая экологическое страхование в силу требований законодательства, обязана будет за счет страховых платежей сформировать технические резервы экологического страхования, предназначенные для выполнения обязательств по выплате страхового возмещения [132, п.

Ядром механизма формирования технических резервов является политика определения страховых тарифов. Как данный вопрос разрешается в странах дальнего и ближнего зарубежья, возможно проследить на следующих примерах. В начале 80-х годов ХХ в. в США экологическое страхование отличалось дороговизной услуг страховых компаний. Средняя премия при страховании экологических рисков сроком на один год, страховой сумме 5000 тыс. долл., и франшизе 50 тыс. долл. составляла более 100 тыс. долл. Ситуация изменилась к концу 90-х годов, когда практически у всех страховых компаний страховая премия примерно составляла - от 10 тыс., франшиза - от 5 тыс., страховая сумма до 100 000 тыс. долл. США [7, с. 62; 28, с. 38; 57, с. 12]. В США, Германии, Швейцарии уровень ставок страховых платежей (тарифных ставок) колеблется в пределах 7-12 % от страховой суммы [80, с. 124]. Страховой тариф в механизме обязательного экологического страхования Азербайджанской Республики определен законом в размере 2 % страховой суммы, которая может составлять от 10 000 до 1 000 000-кратного размера условной финансовой единицы в зависимости от категории страхователя (от первой до восьмой), определяемой видом экономической деятельности. В частности, к первой (самой высокой) категории относятся предприятия, занимающиеся переработкой, использованием, хранением и захоронением радиоактивных веществ, а к восьмой - автозаправочные станции [144, ст. 9, 10]. В механизме обязательного экологического страхования Казахстана страховой тариф также устанавливается в процентном отношении (от 0,76 до 2,65 %) к страховой сумме, которая составляет 5 000-кратный месячный расчетный показатель при заключении договора страхования с индивидуальным предпринимателем и 65 000-кратный месячный расчетный показатель - с юридическим лицом [145, ст.

В Модельном законе «Об экологическом страховании» содержится рекомендация устанавливать тарифную ставку страхового взноса с учетом категории экологической опасности страхователя в размере от 1,8 % до 5,3 % страховой суммы [168, ст. 14]. Анализируя три основных метода определения экологической опасности объекта - 1) по перечню используемых опасных химических веществ, 2) на основе экспертных оценок, 3) в зависимости от массы выбросов загрязняющих веществ - О.Н. Лопачук делает вывод о возможности применения третьего метода в Республике Беларусь [80, с. 67]. Данный метод (поддерживаемый также российскими учеными [41, с. 52]) был разработан в Институте проблем рынка Российской академии наук (РАН) в рамках эксперимента по развитию экологического страхования и базируется на постулате о том, что характер поступления вредных веществ от предприятия в окружающую среду определяет степень его экологической опасности [80, с. 74-75].

За основу выработки тарифной политики в экологическом страховании представляется правильным принять третий метод, принципы которого близки к действующей методике расчета экологического налога [10-А]. В свою очередь, данная методика позволяет ранжировать организации по степени их экологической опасности, поскольку учитывает как количественные, так и качественные показатели антропогенного воздействия. В целях адаптации данной методики к механизму экологического страхования необходимо разработать конкретные ставки страховых взносов с единицы объемов добываемых (перерабатываемых, транспортируемых) природных ресурсов, выбрасываемых загрязняющих веществ и размещаемых отходов, учитывающих при этом виды данных природных ресурсов, загрязняющих веществ и отходов. Логичным представляется основной акцент в формировании страховых тарифов сосредоточить на объемах и видах загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух, водоемы и размещаемых в виде отходов, поскольку данными загрязнениями может быть причинен самый масштабный экологический вред. Вместе с тем объемы изъятия (добычи) природных ресурсов могут выборочно применяться при расчете страховых тарифов по экологическому страхованию в зависимости от вероятности влияния на реализацию экологических рисков.

В целях дополнительной дифференциации страховых тарифов по рангам природопользователей возможно введение повышающих и понижающих коэффициентов в зависимости от категории техногенной и экологической опасности объектов, их месторасположения (близости к населенным пунктам), состояния природоохранного оборудования, изношенности основных средств, наличия экологической сертификации производства, что, в частности, может быть установлено по результатам экологического аудита (как значимого элемента экологического страхования [30, с. 11; 225, с. 90; 11-А]). Данная задача представляется достаточно сложной и требующей для разрешения совместного участия специалистов соответствующего профиля: экологов, экономистов и правоведов. Несмотря на сходный с экологическим налогом механизм расчета страховых взносов, его не следует воспринимать в качестве дополнительного экологического налога. Анализируя правовую природу страховых взносов, В.В. Стрельников поясняет, что общим признаком между обязательными страховыми взносами и налогами является лишь обязательность их уплаты, обеспечиваемая сходными мерами контроля и государственного принуждения [218, с. 55].

Исследуя систему резервов экологического страхования, А.Л. Бажайкин особое внимание уделяет централизованным государственным резервам экологического страхования, предназначенным для возмещения ущерба и устранения последствий стихийных бедствий и крупных аварий, влекущих крупные разрушения и большие человеческие жертвы. По мнению ученого, данные страховые резервы - это централизованные государственные финансовые резервы, являющиеся достоянием государства, прерогатива распоряжения которыми должна принадлежать правительству [13, с. 15].

Действующее страховое законодательство Республики Беларусь предписывает по обязательным видам страхования необходимость формирования страховщиком и зачисления в бюджет фондов предупредительных (превентивных) мероприятий для финансирования соответствующих предупредительных мероприятий и гарантийных фондов на случай неплатежеспособности страховщика [132, п.

Проведем базовый правовой анализ порядка формирования вышеуказанных финансовых институтов применительно к исследуемым отношениям и подчеркнем их роль в обеспечении финансовой устойчивости отношений экологического страхования как механизма защиты от техногенных экологических рисков, с которыми, как правильно отмечает П.Б. Арушаньянц, могут иметь дело не все белорусские страховщики в силу недостаточности их финансового потенциала [5, с. 35].

Особое внимание гарантийному государственному фонду экологического страхования уделяется в Модельном законе «Об экологическом страховании», в соответствии с которым этот фонд наделяется статусом юридического лица и ему отводится роль управляющего централизованными резервами экологического страхования [168, ст. 20]. Согласно данному закону, отчисления в гарантийный фонд должны составлять 5 % от объема страховых взносов [168, ст. 21]. Право по созданию (в размере 15 % страховых взносов) и распоряжению резервом предупредительных природоохранных мероприятий закон предоставляет непосредственно страховщику [168, ст. 16].

Экономическая сущность и цель формирования централизованных резервов экологического страхования позволяют выявить тождественные элементы названных фондов с существующей в государстве системой финансирования расходов, связанных со стихийными бедствиями, авариями и катастрофами, а также с механизмом финансирования охраны окружающей среды и рационального природопользования фондами охраны природы, что требует общего сравнительного анализа названных финансово-правовых институтов.

С экономической точки зрения отдельные элементы экологического страхования осуществляются в Республике Беларусь под непосредственным контролем государства более десятилетия. Так, в целях обеспечения устойчивости функционирования экономики в случаях стихийных бедствий, аварий и катастроф Совет Министров БССР в 1990 г. постановил создать республиканский страховой фонд за счет средств республиканского бюджета и бюджетов областей [128, п. 1]. В 1997 г. роль данного фонда стал выполнять Республиканский фонд финансирования расходов, связанных со стихийными бедствиями, авариями и катастрофами, предназначенный для финансирования расходов на осуществление аварийно-спасательных, восстановительных и других неотложных работ по устранению опасности для жизни и здоровья людей, расходов на приобретение специальной техники и приборов, расходов, связанных с переселением пострадавших и некоторых других [100; 101; 102; 112; 134; 135; 163]. Начиная с 1998 г. направления использования средств данного фонда были упорядочены в приоритетном направлении возмещения имущественного вреда, причиняемого физическим и юридическим лицам стихийными бедствиями, авариями и катастрофами [152; 186]. В 2004 г. нормативный правовой акт, регулировавший порядок финансирования расходов, связанных со стихийными бедствиями, авариями и катастрофами, был отменен без преемственности [113]. В настоящее время Республиканский фонд финансирования расходов, связанных со стихийными бедствиями, авариями и катастрофами, имеет сложно определимый статус, учитывается статьей общегосударственных расходов, право выделения из республиканского бюджета которых принадлежит Совету Министров

Республики Беларусь на определенные законодательством цели по результатам рассмотрения Комиссии по чрезвычайным ситуациям [96, ст. 35; 118].

Действующий механизм финансирования расходов, связанных со стихийными бедствиями, авариями и катастрофами, в основном соответствует механизму экологического страхования, поскольку отражает основные принципы страховых отношений: защиту имущественных интересов от неблагоприятных последствий экологических рисков путем формирования страхового фонда за счет денежных взносов. Сущностное отличие данного механизма от экологического страхования заключается в неопределенно широком перечне событий (рисков), которыми являются чрезвычайные ситуации как техногенного, так и природного характера, вне зависимости от того, повлекли они вредное воздействие на окружающую среду или нет [118]. В то же время частичная тождественность задач сравниваемых финансовых институтов свидетельствует о целесообразности функционального (в том числе и финансового) взаимодействия фонда финансирования расходов, связанных со стихийными бедствиями, авариями и катастрофами с государственным гарантийным фондом экологического страхования. Данное предложение позволит на практике воплотить нормы Модельного закона «Об экологическом страховании», предусматривающие необходимость формирования гарантийного фонда экологического страхования, в том числе за счет средств специально уполномоченных в сфере охраны окружающей природной среды государственных органов [168, ст. 21].

Финансирование мероприятий по охране окружающей среды и рациональному природопользованию осуществляется посредством государственных целевых бюджетных фондов охраны природы, состоящих из Республиканского и местных (областных, Минского городского, районных и городских) фондов. В названных фондах ежегодно аккумулируются достаточно крупные финансовые средства. В частности, доходы республиканского фонда охраны природы на 2008 г. установлены в сумме 437 950 000,0 тыс. руб. Главными (но не единственными) источниками формирования фондов были и остаются платежи за вредное воздействие на окружающую среду [96, с. 19; 136; 150, ст. 84].

Фонды охраны природы в силу их правового статуса предназначены не для ликвидации негативных последствий экологических рисков и возмещения причиняемого третьим лицам вреда, а для осуществления мероприятий и программ по охране окружающей среды и воспроизводству природных ресурсов, в том числе мероприятий, направленных на предупреждение негативных социально-экономических последствий нарушения природоохранного законодательства [97, п. 10; 98, п. 13; 136; 154; 165, п. 13], что тождественно одной из основных задач экологического страхования - финансированию превентивных мероприятий по охране окружающей среды и предотвращению негативного воздействия на нее [9, с. 8; 89, с. 24; 143, ст. 1; 144, ст. 13; 179, с. 48; 200, с. 88; 202, с. 13; 215, с. 14; 216, c. 13; 217, с. 17; 228, с. 20 и др.].

Частичная функциональная тождественность названных финансовых институтов способна как позитивно, так и негативно (в зависимости от управления) отразиться на целенаправленном, рациональном и обоснованном эколого-экономическом использовании бюджетных средств, что, в свою очередь, может усугубиться несовпадением распорядителей средств: Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды и его структуры, с одной стороны [136, п. 1], и Президент Республики Беларусь - с другой [132, п. 68].

Представляется не вполне оправданным формирование фондов охраны природы за счет сумм возмещения экологического вреда и штрафов за нарушения природоохранного законодательства, поскольку данные фонды не предназначены для возмещения экологического вреда. По нашему мнению, вышеуказанные источники, а также средства превышения доходов республиканского фонда охраны природы над его расходами необходимо направить на формирование фонда предупредительных мероприятий экологического страхования для целевого финансирования превентивных природоохранных проектов и программ. Одновременно с реструктуризацией источников формирования фондов охраны природы необходимо регламентировать механизм координации распоряжения средствами сравниваемых финансовых институтов, в связи с чем представляется необходимым принятие специального правового акта - Положения о фонде предупредительных (превентивных) мероприятий экологического страхования, регулирующего правовые аспекты формирования и использования финансовых средств в русле единых государственных программ финансирования природоохранных мероприятий, утверждаемых органами государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. Приоритетными направлениями финансирования экологического страхования со стороны государства должны стать не введение новых платежей, а жесткая экономия уже полученных средств от налогоплательщиков, их строгая целевая направленность, разумное и обоснованное эколого-экономическое использование.

Предлагаемая реструктуризация источников финансирования природоохранных мероприятий генерирует финансовое участие государства в механизме экологического страхования, необходимость которого за счет средств экологических фондов обосновывал Г.А. Моткин [85, с. 127; 89, с. 61-62], а также В.И. Семенков и Л.Н. Мороз, отмечавшие, что «в формировании фонда обязательного экологического страхования не только может, но иногда и обязано участвовать государство с бюджетными и иными средствами» [200, с. 99].

Анализ действующего страхового законодательства позволяет, таким образом, определить наличие двухуровневой системы страховых резервов, включающей технические резервы страховщика и централизованные государственные резервы (фонд предупредительных (превентивных) мероприятий и гарантийный фонд), что не в полной мере учитывает сложившиеся в социально-экономическом развитии республики общественные отношения по формированию субъектами хозяйствования резервов материальных ресурсов и денежных средств, предназначенных для ликвидации последствий чрезвычайных событий экологического характера.

Например, в агропромышленном комплексе резервирование семенных фондов призвано смягчить отрицательные воздействия природно-климатических факторов. Организации - производители семян обязаны на случай уничтожения либо повреждения посевов при стихийных бедствиях создавать собственные страховые фонды семян в объемах не меньше 20 % от личной потребности в семенах [127, ст. 15].

С помощью самостоятельного резервирования субъектами хозяйствования средств достигается оперативное преодоление непредвиденных ситуаций в процессе производства. В частности, организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, обязаны иметь резервы финансовых средств и материальных ресурсов для локализации и ликвидации последствий техногенной аварии [123, ст. 15]. Операторы магистральных трубопроводов обязаны создавать резервы материальных и финансовых ресурсов для ликвидации аварий и чрезвычайных ситуаций [111, ст. 32].

Финансирование мероприятий по устранению последствий чрезвычайного положения предусмотрено в первую очередь за счет средств организаций, находящихся на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно - за счет средств республиканских органов государственного управления, соответствующих бюджетов и других источников [140, ст. 22]. Резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (резервы продовольствия и пищевого сырья, изделий медицинского назначения и медикаментов, строительных материалов, средств индивидуальной защиты и других материальных ресурсов, необходимых для осуществления мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций и жизнеобеспечения пострадавшего в них населения [129]), должны создаваться организациями заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств [104, ст. 22].

Таким образом, реалии настоящей экономической действительности в сфере защиты от экологических рисков неотъемлемо связаны с фактическими страховыми отношениями, несмотря на то, что мы не называем вещи своими именами: резерв материальных ресурсов, резерв продовольствия, резерв медикаментов, фонд средств защиты растений, финансовые резервы - это, по сути, страховые резервы, заблаговременно создаваемые непосредственно субъектами хозяйствования в целях ликвидации негативных последствий экологических рисков. Рассмотренные отношения в полной мере согласуются также с положениями Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», определяющими средства юридических лиц и индивидуальных предпринимателей самостоятельным элементом экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования [150, ст. 79].

Указанные фактически сложившиеся и нормативно урегулированные отношения в сфере ликвидации последствий экологических рисков и восстановления качества окружающей среды за счет средств природопользователей обосновывают целесообразность и необходимость правового урегулирования в механизме экологического страхования третьего уровня страховых резервов - резервов непредвиденных мероприятий, формируемых непосредственно страхователями и предназначенных для частичного возмещения экологического вреда, причиняемого техногенными экологическими рисками, возникающими при осуществлении их деятельности (резервов экологического самострахования).

Понятие «самострахование» отечественным законодательством не регламентировано. В теории под самострахованием понимается создание каждым хозяйствующим субъектом в децентрализованном порядке обособленного фонда, как правило, в виде натуральных запасов, а также денежных средств [50; 52, с. 24; 219, с. 43; 229,

с. 10-11]. А.Л. Бажайкин, в частности, определяет резерв (фонд) самострахования как «образование хозяйствующими субъектами собственного страхового фонда, справедливо распределяемого между членами (в рамках самострахования) в наиболее выгодные для них моменты времени» [13, с. 15]. Общей правовой основой создания резервов самострахования могут служить положения Закона Республики Беларусь «О хозяйственных обществах», предусматривающие возможность создания резервных фондов общества [139, ст. 30] для финансирования различных ситуаций непредвиденного характера.

В условиях рыночной экономики границы самострахования расширяются путем объединения резервных финансовых и материальных средств хозяйствующих субъектов в рамках отдельных отраслей народного хозяйства, производственных объединений, корпораций и

т. п. Зарубежный опыт показывает, что в странах с развитой рыночной экономикой создаются резервные фонды взаимного страхования промышленных предприятий при отказе от услуг страховых компаний [71, с. 27; 172, с. 85]. В принципе, фонд взаимного страхования представляет собой тот же фонд самострахования.

Формирование резервов самострахования не восприняла практика экологического страхования на постсоветском пространстве, в частности в Украине, Казахстане и Азербайджане [144; 145]. Проект Закона Российской Федерации «Об обязательном страховании ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности» также не предусматривает финансирование экологического страхования посредством резервов самострахования [58, с. 62; 143]. Аналогичным образом на финансирование экологического страхования без участия резервов самострахования ориентирует и Модельный закон «Об экологическом страховании» [168].

Отношения самострахования в полной мере вписываются в гражданско-правовое поле. Практика страховых отношений подтверждает наличие института собственного участия страхователя в покрытии незначительных убытков от наступивших страховых случаев, так называемый институт франшизы [19, с. 514; 86, с. 53]. В подтверждение возможно привести опыт экологического страхования США, где размер собственного удержания на самострахование при защите от экологических рисков устанавливается в пределах от 5 до 20 % оценочной суммы расходов [7, с. 62].

Резервы экологического самострахования - это не теоретическая идея, а практическая необходимость, не воспринятая практикой экологического страхования, несмотря на наличие теоретических обоснований. Г.А. Моткин в 1996 г. указывал на необходимость финансирования экологического страхования на местном уровне организаций путем создания страховых экологических фондов предприятий - источников повышенной опасности и фондов взаимного страхования для возмещения небольших рисков [89, с. 61-62]. Т.В. Петрова подчеркивала необходимость развития экологического страхования, в том числе и за счет формирования организациями - источниками повышенной опасности собственных страховых фондов в виде средств, аккумулируемых на специальных счетах организаций с закреплением строго целевого характера их расходования, что в настоящее время не регулируется законодательством Российской Федерации [179, с. 50].

Представляется не только возможным, но и необходимым при внедрении экологического страхования в Республике Беларусь (в первую очередь в обязательной форме) предусмотреть механизм собственного участия страхователей (ответственных лиц) в возмещении экологического вреда путем формирования страхователями (ответственными лицами) в установленном законодательством порядке самостоятельных резервов экологического страхования (резервов экологического самострахования). Собственное участие страхователей в возмещении вреда можно определить в процентном отношении от страховой суммы (лимита ответственности) либо от суммы средств, остающихся в их распоряжении по результатам финансового года. Применительно к обязательному экологическому страхованию обязанность формирования резервов экологического самострахования целесообразно предусмотреть для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экологически опасную деятельность.

Механизм собственного участия страхователей (ответственных лиц) в возмещении экологического вреда направлен, с одной стороны, на дополнительное экономическое стимулирование их ответственного отношения к рациональному природопользованию и охране окружающей среды, поскольку определенная доля ответственности за причинение экологического вреда остается за ответственными в причинении вреда лицами, а с другой - должен предусматривать для данных лиц льготные условия участия в экологическом страховании, например при расчете страховых платежей, при получении природоохранных займов, при определении налогооблагаемой базы и в иных подобных случаях.

В итоге трехуровневая система резервов экологического страхования, включающая резервы экологического самострахования, технические резервы страховщика и централизованные государственные резервы (фонд предупредительных (превентивных) мероприятий и гарантийный фонд) позволит в максимальной степени консолидировать финансовый потенциал экологического страхования в целях ликвидации последствий вредного воздействия на окружающую среду, возмещения причиненного экологического вреда, а также предупреждения экологических рисков техногенного характера.

3.2.