СТАДІЇ ПРОВАДЖЕННЯ ЗА СКАРГАМИ ФІЗИЧНИХ І ЮРИДИЧНИХ ОСІБ

Адміністративно-процедурні провадження за скаргами громадян належать до групи процедурних проваджень, яка має умовну назву «за зверненнями громадян».

Статтею 16 Закону України «Про звернення громадян» установлено, що скарга на дії чи рішення органу державної вла­ди, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається в порядку підлеглості вищому ор­гану або посадовій особі, що не позбавляє громадянина пра­ва звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу чи незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.

Провадження за скаргами громадян С. С. Шоптенко трак­тує як регламентовану законодавством процедуру розгляду та вирішення компетентним органом публічної адміністрації скарг, що надходять від осіб, права, свободи чи законні інтере­си яких були порушені рішеннями, діями чи бездіяльністю підпорядкованих їм посадових осіб^[217].

Основне завдання адміністративного провадження за скаргами громадян полягає у захисті прав та законних ін­тересів громадян, а також у виявленні порушень чинного за­конодавства. Однією з найважливіших особливостей тако­го провадження є обов'язок органу, до якого звернулися та який розглядає справу, дати правову оцінку поведінці сто­рін адміністративно-правового спору.

Провадження за скаргами громадян включає в себе кіль­ка стадій, етапів та процесуальних дій, що у своїй сукупнос­ті утворюють повноцінну процедуру, що має свої результа­ти. Е. Ф. Демський відносить до стадій провадження за звер­неннями громадян такі: 1) подання громадянином звернення та прийняття останнього до розгляду органом владних повно­важень або його посадовою особою; 2) розгляд справи; 3) ухва­лення рішення; 4) перегляд рішення у зв'язку з його оскаржен­ням; 5) виконання рішення^[218].

Дещо інші стадії виокремлює Є. В. Курінний, виділяю­чи серед них: 1) приймання, реєстрацію і первинний розгляд звернень громадян; 2) вирішення звернень і надання відпо­відей авторам; 3) контроль за станом роботи зі зверненнями; 4) узагальнення та аналіз звернень громадян; 5) використан­ня результатів аналізу в практичній діяльності^[219].

З наведеного можна висновувати, що адміністративно- процедурному провадженю за скаргою особи характерними є такі стадії:

1) порушення справи за скаргою;

2) перевірка змісту скарги;

3) розгляд та прийняття рішення за скаргою;

4) оскарження рішення, прийнятого за скаргою, у вище­стоящий орган (до суду) (факультативна стадія);

5) виконання рішення за скаргою.

Розглянемо детально зміст перелічених стадій.

Як уже йшлося вище, Законом України «Про звернення гро­мадян» (ст. 16) визначено загальне правило, згідно з яким скар­га на дії чи рішення публічної адміністрації, підприємства, уста­нови, організації, об’єднання громадян, засобів масової інфор­мації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина пра­ва звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а у разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.

Порядок адміністративного оскарження, при якому адре­сатом розгляду скарг виступає орган виконавчої влади ви­щого рівня (посадова особа), випливає зі засад функціону­вання системи органів виконавчої влади, а саме - субордина­ції, що передбачає підпорядкованість органів нижчого рівня ієрархічно вищим органам. Підпорядкованість та підконтроль- ність, як елементи субординації, органу виконавчої влади нижчого рівня вищестоящому органу створюють для остан­нього можливість впливати на функціонування підпорядко­ваного органу, зокрема, змінювати чи скасовувати його рішен­ня або зобов’язувати до вчинення чи припинення певних дій.

Разом із тим, аналізуючи зміст норми, яка встановлює пра­вило, що суб’єктом розгляду скарги виступає вищий, у поряд­ку підлеглості, публічний орган (посадова особа), стосовно того органу (посадової особи), котрий прийняв рішення, вчи­нив дію чи допустив бездіяльність, слід вказати, що вона має характер радше норми-принципу, ніж норми-імперативу, яка встановлює єдиний можливий варіант поведінки.

Скарга може бути подана в усній чи письмовій формі. Усні скарги викладаються громадянином і фіксуються посадо­вою особою на особистому прийомі громадян. Обов'язок для керівників та інших посадових осіб органів виконавчої влади здійснювати особистий прийом громадян закріплено у ст. 22 Закону України «Про звернення громадян».

До письмового звернення скаржником можуть додаватись будь-які документи та інші матеріали, що стосуються поруше­них у зверненні питань.

Анонімне звернення реєструється, але розгляду не під­лягає та підшивається до справи за номенклатурою справ. Рішення про визнання звернення анонімним та залишення його без розгляду приймає голова публічного органу за подан­ням керівника відділу організаційного та документального за­безпечення або іншої посадової особи публічного органу, упов­новаженої на ведення діловодства за зверненнями громадян.

Усі скарги громадян, що надходять до публічних органів, повинні прийматися, попередньо розглядатися й централі­зовано реєструватися в день їх надходження в порядку, ви­значеному Інструкцією з діловодства за зверненнями грома­дян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, органі­заціях незалежно від форм власності, в засобах масової інфор­мації, затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р.

Так, усі скарги, що надійшли, повинні прийматися та централізовано реєструватися у день їх надходження на реєстраційно-контрольних картках, придатних для обро­блення персональними комп’ютерами, або в журналах. Кон­верти (вирізки з них) зберігаються разом зі скаргою. Облік особистого прийому громадян ведеться на картках, у журна­лах або за допомогою електронно-обчислювальної техніки.

Журнальна форма реєстрації пропозицій, заяв і скарг та обліку особистого прийому громадян допускається в ор­ганізаціях з річним обсягом надходження до 600 пропозицій, заяв та скарг і такою ж кількістю звернень громадян на осо­бистому прийомі.

Письмові скарги, подані на особистому прийомі, також підлягають централізованій реєстрації на реєстраційно- контрольних картках, придатних для оброблення персональ­ними комп’ютерами, або в журналах.

Автоматизовані реєстрація скарг та облік особистого при­йому громадян здійснюються з реєстраційно-контрольних форм шляхом введення в персональний комп’ютер таких елементів, як: дата надходження звернення; прізвище, ім’я, по батькові, категорія (соціальний стан) заявника; звідки одержано звернення, дата, індекс, контроль; порушені питан­ня - короткий зміст, індекси; зміст і дата резолюції, прізвище автора, виконавець, термін виконання; дата надіслання, ін­декс і зміст документа, прийняті рішення, дата зняття з конт­ролю; номер справи за номенклатурою.

На вимогу громадянина, який подав звернення до орга­нізації, на першому аркуші копії звернення проставляється штамп із зазначенням найменування організації, дати надхо­дження та вхідного номера звернення. Така копія повертаєть­ся громадянинові.

Попередній розгляд скарг громадян у публічних органах управління здійснюється посадовою особою, уповноваженою на ведення діловодства за зверненнями громадян.

Попередній розгляд включає перевірку правильності оформлення, ознайомлення зі змістом, визначення порядку подальшої роботи щодо скарги громадянина (громадян).

Письмова скарга повинна бути підписана заявником (заявниками) зі зазначенням дати.

Скарга, оформлена без дотримання цих вимог, реєструєть­ся та повертається скаржникові з відповідними роз’ясненнями в термін не пізніше як п'ять днів від дня її надходження. Копія такої скарги та копія листа з роз'ясненням, яким по­вернуто скаргу заявнику, залишається в тому органі, до яко­го звернувся заявник. Рішення про повернення звернення скаржникові приймається керівником органу.

Не розглядаються повторні скарги одним і тим же орга­ном від одного й того ж громадянина з одного й того ж питан­ня, якщо перше вирішено по суті, а також скарги, які подано з порушенням термінів, передбачених статтею 17 Закону України «Про звернення громадян», та скарги осіб, визнаних судом недієздатними.

На вимогу громадянина, який подав скаргу до організа­ції, на першому аркуші копії звернення проставляється штамп із зазначенням найменування організації, дати надходжен­ня та вхідного номера звернення. Така копія повертається громадянинові.

Скарга, що містить питання, які не належать до компетен­ції публічного органу, у п'ятиденний термін після її реєстра­ції пересилається на розгляд до відповідного органу, який за­ймається таким питанням, про що одночасно інформується скаржник, із роз'ясненням підстав передачі скарги. Рішення про пересилання скарги за належністю приймається керівни­ком публічного органу або його заступником згідно з розподі­лом функціональних обов'язків. Копія скарги громадянина за­лишається в справі публічного органу, який переслав оригінал звернення за належністю до відповідного органу.

Скарга надсилається поштою або передається до відповід­ного органу громадянином особисто чи через уповноважено­го представника, якщо його повноваження оформлені згідно з вимогами чинного законодавства.

Крім того, відповідно до змісту Закону України «Про елек­тронні документи та електронний документообіг» від 22 трав­ня 2003 р., скарга може бути надіслана (подана) в електронно­му вигляді з обов'язковим додержанням вимог щодо її рекві­зитів та вимог щодо подання електронних документів.

Згідно зі ст. 5 Закону України «Про електронні докумен­ти та електронний документообіг», електронний документ - це документ, інформація в якому зафіксована у вигляді елек­тронних даних, включаючи обов'язкові реквізити документа. Зазначений Закон (ст. 8) передбачає, що юридична сила елек­тронного документа не може бути заперечена тільки через те, що він має електронну форму. Відправлення та передавання електронних документів здійснюються автором або посеред­ником в електронній формі за допомогою засобів інформацій­них, телекомунікаційних, інформаційно-телекомунікаційних систем або шляхом відправлення електронних носіїв, на яких записано цей документ.

Громадяни мають право подавати скарги до публічної адміністрації чи її посадових осіб українською або іншою мо­вою, прийнятною для сторін. Громадянин може подати скар­гу особисто або через уповноважену на це іншу особу. Допус­кається подання скарг в інтересах громадян трудовим колек­тивом, організацією, що здійснює правозахисну діяльність, чи іншою особою, якщо їхні повноваження оформлені в установ­леному законом порядку.

До скарги додаються наявні у громадянина рішення або копії рішень, які приймалися за його зверненням раніше, а та­кож інші документи, необхідні для розгляду скарги, які після її розгляду повертаються громадянину.

Позитивним моментом, що гарантує рівне право на оскар­ження та захищає особу від будь-яких проявів дискримінації, є заборона відмови у прийнятті та розгляді скарг із посилан­ням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, не­знання мови звернення. Одночасно слід наголосити, що зако­нодавство все ж встановлює деякі обмеження стосовно віку осіб, які мають право самостійно подавати скарги. Наприклад, в інтересах неповнолітніх осіб скарги подаються їхніми за­конними представниками. Такий самий порядок передбачено для подання скарг і в інтересах недієздатних осіб.

Скарги, що оформлені належним чином та подані у вста­новленому порядку, підлягають обов’язковому прийняттю та розгляду. Щодо кожної скарги має бути прийняте одне з таких рішень:

- прийняти до провадження;

- передати на вирішення в підвідомчий орган чи уста­нову. При цьому забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржується;

- надіслати за належністю до іншого відомства, якщо питання, порушені у скарзі, не входять до компетенції орга­ну, який отримав скаргу, про що одночасно повідомляється суб'єкту звернення;

- залишити без розгляду за наявності підстав, визначе­них законом.

Письмова скарга реєструється, на неї виставляєть­ся реєстраційно-контрольна картка, яка є основним обліко­вим документом письмового звернення громадянина, і до якої поетапно, в міру розгляду звернення заноситься така інформація, як:

а) реєстраційний індекс і дата надходження скарги;

б) прізвище, ім'я та по батькові громадянина;

в) адреса громадянина;

г) найменування органу державної влади, інших орга­нів, установ, організацій, засобу масової інформації, прізвище та ініціали вповноваженої особи, що скаржаться в інтересах заявника, вихідний номер і дата листа, яким надіслано скаргу;

ґ) короткий зміст скарги;

д) резолюція керівника публічного органу;

е) дата і підстави для відмови в розгляді скарги або при­пинення розгляду, посада, прізвище та ініціали посадової осо­би, яка прийняла це рішення;

є) дані про доведення скарги до виконавців та переміщен­ня скарги за підлеглістю;

ж) вихідний номер і дата листа, котрим скарга, вирішен­ня якої не належить до компетенції публічного органу, була надіслана для розгляду в інший орган;

з) інформація про запити, що надсилались під час розгля­ду скарги (куди або кому надсилались, дати та вихідні номери запитів, реєстраційні номери та дати отриманих відповідей);

и) результати розгляду скарги, дата і вихідний номер від­повіді громадянину;

і) номер справи, в якій зберігається скарга;

й) дані про надходження повторних і дублетних скарг.

Керівник публічного органу зобов'язаний з'ясувати при­чини надходження повторної скарги громадянина. Якщо воно викликано порушенням установленого порядку розгляду, то посадові особи, які допустили порушення прав громадя­нина, несуть відповідальність відповідно до їх посадових інструкцій та законодавства України.

Письмові скарги громадян, адресовані керівнику публіч­ного органу, підлягають обов’язковому розгляду керівни­ком публічного органу (посадовою особою, що виконує його обов’язки) або заступниками керівника публічного органу відповідно до їхніх повноважень з метою визначення належ­ності питань, порушених у цих скаргах, до компетенції пуб­лічних органів, також визначення виконавця, до компетенції якого належить вирішення порушеного у скарзі питання.

Звернення жінок, яким присвоєно почесні звання Украї­ни «Мати-героїня», Героя України, Героя Радянського Союзу, Героя Соціалістичної Праці, статус інваліда Великої Вітчизня­ної війни, беруться під особистий контроль та розглядаються керівниками публічних органів особисто.

На розгляд керівнику публічного органу або його заступ­никам скарги громадян подаються в день їх надходження.

Повторні та дублетні скарги, які надійшли після опрацю­вання первинної скарги, подаються на розгляд разом з мате­ріалами розгляду первинної скарги.

Доручати розгляд скарги громадянина посадовій особі, рі­шення, дія або бездіяльність якої оскаржується, забороняється.

Рішення, які приймаються за скаргами, мають бути мо­тивованими й ґрунтуватися на нормах законодавства та до­ведені до відома заявника. Посадова особа, визнавши скаргу такою, що підлягає задоволенню, зобов’язана забезпечи­ти своєчасне й правильне виконання прийнятого рішення, а в разі визнання питання скарги обґрунтованим - ужити захо­дів до поновлення порушених прав громадян.

У разі розгляду скарг особлива увага приділяється вирі­шенню проблем, із якими звертаються ветерани війни та пра­ці, інваліди, громадяни, які постраждали внаслідок Чорно­бильської катастрофи, багатодітні сім’ї, одинокі матері та інші громадяни, які потребують соціального захисту та підтримки.

Треба зазначити, що на будь-якому етапі розгляду скар­ги публічний орган (посадова особа) мусить забезпечи­ти суб’єкту звернення та іншим учасникам адміністратив­ного провадження реалізацію їхніх процесуальних прав. Згідно зі Законом України «Про звернення громадян», суб'єкт звернення має такі права:

- особисто викласти аргументи особі, що перевіряла скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги;

- знайомитися з матеріалами перевірки;

- подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає скаргу;

- бути присутнім при розгляді скарги;

- користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це уповноваження у встановленому законом порядку;

- одержати письмову відповідь про результати розгляду скарги;

- висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотри­мання таємниці розгляду скарги;

- вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали ре­зультатом порушень встановленого порядку розгляду скарг.

Вказаний обсяг процесуальних прав суб'єкта звернення в цілому є достатнім для реалізації його законних інтересів у процесі розгляду скарг. Разом з тим, на нашу думку, суб'єкт звернення повинен мати право вимагати відшкодування не тільки тих збитків, що стали результатом порушень вста­новленого порядку розгляду скарг, але і тих, які були заподіяні через невиконання чи неналежне виконання рішень зі скарги.

Своєю чергою, на суб'єкта вирішення справи покладають­ся певні обов'язки:

- об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти скарги;

- у разі прийняття рішення про обмеження доступу гро­мадянина до відповідної інформації при розгляді скарги склас­ти про це мотивовану постанову;

- на прохання громадянина запрошувати його на засідан­ня відповідного органу, що розглядає його скаргу;

- скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у ви­падках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, не­відкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли право­порушенням;

- забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв'язку зі скаргою рішень;

- письмово повідомляти громадянина про результати перевірки скарги і суть прийнятого рішення;

- вживати заходів із відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завда­но громадянину в результаті ущемлення його прав чи закон­них інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, із вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийня­те рішення до відома органу місцевого самоврядування, тру­дового колективу чи об'єднання громадян за місцем прожи­вання громадянина;

- у разі визнання заяви чи скарги необгрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;

- не допускати безпідставної передачі розгляду скарг іншим органам;

- організовувати та перевіряти стан розгляду скарг гро­мадян, вживати заходів із усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.

Наведений перелік обов'язків суб'єкта вирішення справи доцільно доповнити обов'язком ознайомлення учасників ад­міністративного провадження з їх процесуальними правами та обов'язками, що було б додатковою гарантією їх реалізації у заданому провадженні.

Одночасно треба наголосити на важливій особливості, яка характеризує зміст провадження за скаргою. Вона проявля­ється у тому, що зазначене провадження характеризується чіт­ко встановленими строками.

Так, термін розгляду скарги громадян обчислюється з дня, наступного за днем реєстрації скарги в публічному органі, по день реєстрації скаржнику відповіді на його скаргу. Якщо останній день терміну розгляду скарги припадає на неробо­чий день, то останнім днем терміну вважається перший після нього робочий день.

Скарги розглядаються й щодо них приймаються рішення в термін не більше одного місяця від дня їх надходження, врахо­вуючи вихідні, святкові й неробочі дні, а ті, які не потребують додаткового вивчення та проведення перевірки за ними, - невідкладно, але не пізніше 15 днів від дня їх реєстрації.

Якщо в місячний термін вирішити порушені у скарзі пи­тання неможливо, то керівник відповідного публічного орга­ну або його заступник установлюють термін, потрібний для розгляду звернення, про що повідомляється особі, яка його подала. При цьому загальний строк вирішення питань, пору­шених у зверненні, не може перевищувати 45 днів. Названі терміни врегульовано ст. 17 Закону України «Про звернення громадян», де зазначається, що скарга на рішення, яке оскар­жувалось, може бути подана до органу або посадовій особі ви­щого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадяни­на з прийнятим рішенням. Скарги, подані з порушенням вказа­ного терміну, не розглядаються.

Одночасно треба зауважити, що термін адміністративно­го оскарження, який передбачений ст. 17 Закону України «Про звернення громадян», суперечить ст. 289 Кодексу України про адміністративні правопорушення, де визначено, що скаргу на постанову по справі про адміністративне правопорушен­ня може бути подано протягом десяти днів з дня винесення постанови^[220]. Для врегулювання цих розбіжностей потрібно або встановити єдиний термін подання скарг, або обумовити у Законі України «Про звернення громадян» можливість вста­новлення в законодавчих актах інших термінів оскарження.

Скарги, що подані з порушенням зазначеного у законі тер­міну, не розглядаються. Натомість окремими нормативно- правовими актами передбачено, що якщо термін подання скарг пропущений з поважної причини, він може бути понов­лений органом чи посадовою особою, що розглядає скаргу.

Наприклад, у п. 16 Інструкції про порядок розгляду звер­нень та особистого прийому громадян в органах Державної податкової служби зазначено, що пропущений з поважної при­чини строк може бути поновлений органом Державної по­даткової служби, який розглядає скаргу. Тобто вказана норма порушує правило поведінки, встановлене у ст. 8 Закону Украї­ни «Про звернення громадян». Водночас, з точки зору демо­кратичних принципів формування законодавства, неможливо заборонити розгляд скарг, термін подання яких пропущено з об’єктивних причин. Тому, на наш погляд, зазначена стаття по­требує редагування у наступному: «Звернення громадян, тер­мін подання яких пропущено з об’єктивних причин, може бути поновлено органом, що розглядає звернення».

Треба відзначити, що під час розгляду скарги заборо­няється розголошення відомостей про громадян та змісту скарги не причетним до виконання скарги особам.

Відповідь за результатами розгляду скарги в обов’язковому порядку надається тим публічним органом, який його отримав і до компетенції якого входить розв’язання порушених у скар­зі питань, за підписом керівників або осіб, яким право вчиняти підпис надано керівником публічного органу.

Рішення про відмову в задоволенні вимог або прохань, ви­кладених у скарзі, доводиться до відома громадянина в пись­мовій формі з посиланням на чинне законодавство й викладен­ням мотивів відмови, а також із роз’ясненням порядку оскар­ження прийнятого рішення. При цьому зазначаються заходи, які вживались публічним органом для перевірки такої скарги.

Скарга вважається повністю опрацьованою, якщо розгля­нуто всі поставлені в ній питання, прийнято обґрунтоване рішення й ужито необхідних заходів щодо вирішення поруше­них питань, а скаржника повідомлено про результати розгля­ду скарги й прийняте рішення.

Слід додати, що законодавством установлено зобов’язання узагальнювати зміст скарг, критичні зауваження, які в них містяться, з метою своєчасного виявлення причин, що при­зводять до порушення прав та інтересів громадян, вивчен­ня громадської думки, удосконалення роботи публічної адмі­ністрації. Особливу ж увагу приділено усуненню причин, які викликають повторні й колективні скарги, а також змушують громадян звертатися до органів публічної влади, засобів ма­сової інформації з питань, які можуть і повинні розглядатись публічною адміністрацією на місці. За результатами аналі­зу обов’язково складається аналітична довідка з конкретни­ми пропозиціями щодо подальшого вдосконалення організа­ції роботи зі зверненнями громадян.

3.