ПОНЯТТЯ ТА ОСОБЛИВОСТІ ПРОВАДЖЕННЯ ЗА СКАРГАМИ ФІЗИЧНИХ І ЮРИДИЧНИХ ОСІБ

Конституція України встановлює важливі способи захисту прав і законних інтересів громадян:

- адміністративно-правовий спосіб захисту прав і свобод громадян, закріплений у статті 40 Конституції України, яка передбачає, що громадянин має право направляти індивідуаль­ні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядуван­ня та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у вста­новлений законом строк.

- судовий захист прав і свобод (стаття 55 Конституції України)^[201], який гарантується кожному громадянину і реа­лізується судами загальної та конституційної юрисдикції (відповідно до ст. 3 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»)^[202].

Конституційні норми деталізовано та конкретизовано у низці таких нормативних актів, як:

1) Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р.;

2) Указ Президента України «Про заходи щодо забез­печення конституційних прав громадян на звернення» від 19 березня 1997 р.;

3) Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, органі­заціях незалежно від форм власності, в засобах масової інфор­мації (затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р.).

Крім загальнодержавних нормативних актів, важливі пи­тання забезпечення прав громадян на звернення регламен­товано відомчими нормативними актами. Такими, напри­клад, є Положення про порядок роботи зі зверненнями грома­дян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України (затверджене Наказом МВС України від10.10.2004 р.

Зазначені нормативні акти містять як матеріальні, так і процесуальні норми й утворюють законодавство України про звернення громадян.

Матеріальні норми визначають:

- поняття звернень громадян до органів державної влади, місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб;

- види звернень;

- вимоги до звернень;

- предмет звернень;

- права та обов’язки суб’єктів звернень;

- права та обов’язки органів, що розглядають звернення;

- сферу застосування законодавства про звернення громадян;

- відповідальність за порушення законодавства про звер­нення громадян;

- компетенцію суб’єктів, що здійснюють контроль і наг­ляд щодо виконання законодавства про звернення громадян.

Загальним для всіх способів є універсальний спосіб захис­ту - звернення у відповідні органи з скаргою. Тобто доречно стверджувати, що за допомогою адміністративної скарги мож­на відстоювати та захищати, а також усувати перешкоди для реалізації будь-якого права чи задоволення будь-якого ін­тересу, який не суперечить загальним принципам і діючим нормам права.

За допомогою скарги в Україні можна захистити будь-які права й інтереси - загальносуспільні, спеціальні та службо­ві, до речі, не лише ті, які прямо порушені чи ущемлені, але й ті, стосовно яких у осіб виникають сумніви щодо їх «непо- рушення» публічними владними суб’єктами, скажімо, скарга, яка подана в зв’язку з можливими порушеннями.

Наведене положення, безумовно, вважається позитивним елементом системи правової демократичної держави і потре­бує фіксації в законодавстві, формується щодо адміністратив­ної скарги.

Знову-таки, виходячи зі змісту правових установ, дореч­но констатувати, що інститут адміністративної скарги може використовуватися суб’єктами як у позитивно управлінських відносинах, так і в відносинах, які пов’язані з примусовим впливом, зокрема пов’язаних із застосуванням заходів караль­ного характеру.

Провадження за скаргами громадян становить один із важливих напрямів управлінської діяльності, спрямованих на оперативне вирішення і врегулювання спірних відносин, до яких причетний відповідний суб’єкт владних повноважень. Його важливість була закріплена і серед пріоритетних завдань Концепції адміністративної реформи в Україні, яка визначи­ла необхідність покращення законодавчого регулювання ме­ханізму позасудового захисту прав і свобод громадян, що від­бувається шляхом подання адміністративної скарги до відпо­відного органу, який розглядає та вирішує справи щодо скарг у порядку, наближеному до судового провадження^[203]. Нині провадження за скаргами громадян врегульовані Законом України «Про звернення громадян», іншими законодавчими та підзаконними нормативно-правовими актами.

Суб'єкти інструментарного захисту прав, свобод та інте­ресів приватних осіб у сфері публічного адміністрування ви­користовують такі види адміністративних інструментів, як:

1) адміністративна медіація;

2) адміністративне оскарження;

3) притягнення винних посадових осіб публічної адмініс­трації до спеціальної дисциплінарної відповідальності;

4) відшкодування шкоди, завданої незаконними діями (бездіяльністю) суб'єктів публічної адміністрації;

5) засоби самозахисту - легальні засоби протесту.

Спільним для всіх видів інструментарного захисту прав, свобод та інтересів приватних осіб у сфері публічного адмініс­трування є те, що вони:

1) мають спільну мету - відновити порушене право, цим попередивши такі правопорушення в подальшому;

2) здійснюються в позасудовий (адміністративний) спосіб.

Проте між ними існують й деякі відмінності, адже вони мають різну юридичну природу:

- адміністративна медіація є інститутом юридичного примирення;

- адміністративне оскарження є різновидом адміністра­тивного провадження за скаргами, заявами та пропозиціями осіб;

- притягнення винних посадових осіб публічної адмініс­трації до спеціальної дисциплінарної відповідальності харак­теризує інститут юридичної відповідальності;

- легальні засоби протесту, що реалізують право грома­дян на самозахист.

Зміст інституту адміністративного оскарження характе­ризується двома основними складовими: по-перше, це наяв­ність правовідносин між приватною особою та органом пуб­лічної влади, що виникають у зв'язку з реалізацією управлін­ських функцій органами, наділеними владними повноважен­нями; по-друге, предметом і підставою оскарження є рішення, дії чи бездіяльність органів публічної влади^[204].

В. Бевзенко, вважає, що адміністративне оскарження - це, по-перше, один із видів правового захисту особи в адмі­ністративно-правових відносинах зі суб’єктами публічної адміністрації, який становить собою звернення до вищестоя­щого органу або посадової особи щодо незаконності рішень, дій чи бездіяльності підпорядкованого суб’єкта; по-друге, сві­дома вольова, цілеспрямована поведінка фізичної чи юри­дичної особи, що полягає у зверненні до суб’єкта публічної адміністрації з вимогою захистити її публічні права, свободи, інтереси від незаконної діяльності (бездіяльності) підпоряд­кованого суб’єкта^[205].

І. П. Голосніченко та М. Стахурський адміністративні про­вадження щодо вирішення звернень громадян у вигляді скарг називають самостійною групою норм, що регулюють адміністративно-правовий порядок поновлення прав і свобод людини та громадянина, і, залежно від суб’єкта вирішення, поділяють його на два підвиди: провадження в справах за скар­гами, що вирішуються в органах виконавчої влади чи місцево­го самоврядування, посадовими особами органів управління, і провадження за скаргами, що вирішуються в судовому по­рядку, - адміністративна юстиція^[206].

Право на загальне адміністративне оскарження є необме­женим, невідчужуваним правом громадян. Кожна приватна особа може подати скаргу, якщо вважає, що рішення чи дії ор­ганів публічної влади (посадових осіб) є неправомірними й по­рушують її права, свободи чи законні інтереси. Загальні засади інституту адміністративного оскарження визначено Законом України від 02.10.1996 р. № 393 «Про звернення громадян».

Виходячи з аналізованого Закону, оскарження в адмініс­тративному порядку слід розуміти як установлений законами України та підзаконними актами порядок захисту порушених рішеннями, діями або бездіяльністю органів публічної влади прав, свобод і законних інтересів громадян, що здійснюєть­ся через подання скарг - письмових або усних на особистому прийомі - і передбачає обов'язок визначених посадових осіб реагувати й ухвалювати рішення по суті поставлених питань у встановлені строки^[207].

Фізичні та юридичні особи мають право на оскарження дій (бездіяльності) суб'єктів надання адміністративних по­слуг у сфері правоохоронної діяльності, їхніх посадових осіб та адміністраторів центрів надання адміністративних послуг, які організовують та/або безпосередньо надають відповідну адміністративну послугу, та їхніх рішень, здійснюваних (ухва­лених) у ході її надання, у досудовому та судовому порядку.

Рішення, дії (бездіяльність) можуть бути оскаржені, якщо: 1) порушено права й свободи чи законні інтереси фізичної або юридичної особи (осіб); 2) створено перешкоди для здій­снення фізичною або юридичною особою (особами) її прав, свобод чи законних інтересів; 3) незаконно покладено на фі­зичну чи юридичну особу (осіб) будь-які обов'язки або її неза­конно притягнуто до відповідальності^[208].

Підставою для відкриття провадження за скаргами гро­мадян є подання особою скарги до органу державної влади чи його посадової особи. Відповідно до ст. 3 Закону України «Про звернення громадян», скарга - це звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних ор­ганів, органів місцевого самоврядування, підприємств, уста­нов, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб^[209].

Основними ознаками скарги як підстави здійснення про­вадження правоохоронними органами є такі:

а) скарга виступає процесуальною формою вирішення адміністративно-правового спору, який виник із приводу за­конності рішення, дії чи бездіяльності правоохоронних орга­нів, їхніх посадових осіб;

б) скарга є вимогою про захист у позасудовому поряд­ку прав, свобод чи законних інтересів скаржника (фізичної або юридичної особи) у зв'язку з виданням адміністративно­го акта чи прийняттям рішення або іншої дії (бездіяльності) посадової особи правоохоронного органу;

в) вона подається у зв'язку з поновленням чи захистом прав і законних інтересів скаржника (фізичної або юридичної особи) до вищого органу чи посадової особи, уповноваженої розглядати адміністративні скарги;

г) скарга подається безоплатно;

ґ) правоохоронний орган (посадова особа), що розглядає скаргу, може як скасувати адміністративний акт (рішення), так і ухвалити позитивне рішення у справі^[210].

Отже, керуючись наведеним вище, скаргу можна розгля­дати як засіб захисту прав і свобод людини від протиправних рішень чи бездіяльності, що сприяє їх утвердженню та віднов­ленню без звернення до суду.

Є такі види скарг:

1) за формою надходження: поштою; на особистому прийомі; через уповноважену особу; через органи влади; через засоби масової інформації; від інших органів, установ, організацій.

2) за ознакою надходження: первинна; повторна; дублет­на; неодноразова; масова;

3) за статтю авторів звернень: чоловіча; жіноча;

4) за суб'єктом: індивідуальна; колективна; анонімна;

5) за типом: телеграма; лист; усна;

6) за категоріями авторів звернень: учасник війни; дити­на війни; інвалід Великої Вітчизняної війни; інвалід війни; учасник бойових дій; ветеран праці; інвалід I групи; інвалід II групи; інвалід III групи; дитина-інвалід; одинока мати; мати- героїня; багатодітна сім'я; особа, що потерпіла від Чорнобиль­ської катастрофи; учасник ліквідації наслідків аварії на Чор­нобильській АЕС; Герой України; Герой Радянського Союзу; Герой Соціалістичної Праці; дитина; інші категорії;

7) за соціальним станом авторів звернень: пенсіонер; робітник; селянин; працівник бюджетної сфери; державний службовець; військовослужбовець; підприємець; безробіт­ний; учень, студент; служитель релігійної організації; особа, що позбавлена волі; особа, воля якої обмежена; інші;

8) за результатами розгляду: вирішено позитивно; відмов­лено у задоволенні; дано роз’яснення.

За формою скарги можна класифікувати на адміністра­тивні скарги та позовні заяви.

Скарга та адміністративний позов - це специфічні форми звернення фізичних та юридичних осіб, через які вони вислов­люють своє невдоволення діями або бездіяльністю, рішен­нями публічних органів управління та їхніх посадових осіб. Адміністративний позов (позовна заява) багато в чому схо­жий з адміністративною скаргою, але схожість ця зовнішня. В адміністративній скарзі позовний елемент не має заверше­ної форми. Подача адміністративної скарги не робить грома­дянина стороною, не обумовлює його особистої участі в адмі­ністративному процесі. «Скаржник, - як справедливо зазна­чає М. Д. Загряцков, - не має ознаки сторони в суперечці про право, він залишається особою, яка просить»^[211]. Така позиція у правових відносинах набуває характеру вертикалі. Громадя­нин чекає рішення за своєю скаргою «зверху». Тимчасом по­дання позову до адміністративного суду призводить до виник­нення оригінальних управлінських відносин: вони є правоохо­ронними і одночасно горизонтальними, в них суб’єкти (гро­мадянин - позивач і посадова особа - відповідач) протисто­ять один одному як рівні сторони. Позивач не очікує «милості» згори, а отримує рішення незалежного та об’єктивного орга­ну. Фізична чи юридична особа, невдоволена діями (бездіяль­ністю) або рішеннями публічної адміністрації, бере особисту участь у процесі як сторона. Право адміністративного позову є правом громадянина на судовий захист у випадках порушен­ня його суб’єктивного права в галузі публічного управління.

Також треба зупинитися на теоретичних термінах «скар­га» і «оскарження», оскільки в теоретичній літературі на прак­тиці ці терміни часто вживають як синонімічні.

Уперше непорозуміння щодо цих термінів уніс законода­вець, який у Конституції СРСР 1977 року використав вислів не «право на скаргу», а «право на оскарження».

Поняття скарги нами було визначено вище, а от оскар­ження - це встановлений нормами права послідовний по­рядок дій щодо подання скарги до публічної адміністрації (суду) та її посадових осіб (судді), які уповноважені вирішу­вати адміністративно-правовий спір (у межах встановленої компетенції), з метою охорони суб’єктивних прав та інтересів, які порушені або можуть бути порушені рішеннями, діями чи бездіяльністю владного суб’єкта адміністративно-правових відносин.

Тобто оскарження - це діяльність щодо реалізації публіч­ної скарги. Треба зауважити, що порядок реалізації скарги за­лежить від того, до якого органу (посадової особи) звертаєть­ся особа. Відповідно звернення особи до публічного органу управління регламентується законодавством про звернення громадян, іншими нормативно-правовими актами галузевого напрямку і закладають процедурні основи розгляду позитив­них справ управлінського та сервісного характеру.

Таким чином, розгляд і вирішення скарг фізичних та юри­дичних осіб здійснюється публічною адміністрацією у пев­ному, регламентованому правовими нормами порядку, через окреме адміністративно-процедурне провадження.

Слід підкреслити той факт, що можливість захисту прав громадян за допомогою подання скарги встановлена значною кількістю актів, згідно з якими широкому колу відповідних по­садових осіб ставиться обов’язок розглядати адміністративні скарги.

Суб’єктами адміністративного оскарження виступають будь-які суб’єкти публічної адміністрації, яким в ієрархіч­ній системі органів державної влади, органів місцевого само­врядування належить вище або керівне становище щодо тих суб’єктів, дії, рішення чи бездіяльність яких є предметом ад­міністративного оскарження. На думку В. Бевзенка, суб’єкт розгляду адміністративної скарги об’єктивно існуватиме за сукупності таких умов, як: наявність ієрархічної (інстанцій- ної) моделі організації суб’єктів публічної влади; наявність вертикального підпорядкування одного суб’єкта публічної адміністрації іншому; використання в межах ієрархічної (ін- станційної) моделі організації суб'єктів публічної влади жор­стких владно-примусових методів публічного управління^[212].

Адресатами скарги можуть бути:

- Президент України;

- Уповноважений Верховної Ради з прав людини;

- органи виконавчої влади (в тому числі найвищі) та їхні посадові особи;

- органи прокуратури України;

- органи протидії корупції, насамперед НАЗК;

- уповноважений Верховної Ради України з прав людини тощо^[213].

Предметом адміністративного оскарження є рішення, процедурні рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів надання ад­міністративних послуг у сфері правоохоронної діяльності (або їхніх посадових осіб чи адміністраторів), що здійснювалися чи приймалися в ході надання відповідної адміністративної послуги, та які, на думку зацікавленої фізичної або юридич­ної особи (осіб) (скаржника, ініціатора звернення тощо), при­звели до порушення її прав і свобод чи законних інтересів. Рішення може оскаржуватися на предмет його незаконності або недоцільності.

Скарга на процедурне рішення, дію чи бездіяльність по­дається разом зі скаргою на рішення суб'єкта надання адмі­ністративної послуги у сфері правоохоронної діяльності (або його посадових осіб чи адміністраторів). Окремо від рішен­ня можна оскаржувати дії або бездіяльність суб'єкта надання адміністративної послуги у сфері правоохоронної діяльності (або його посадових осіб чи адміністраторів)^[214].

До основних елементів скарги можна віднести: предмет (рішення, дії чи бездіяльність правоохоронних органів, їхніх посадових осіб), підстави (порушення прав та інтересів фі­зичних чи юридичних осіб, які допущені рішеннями, діями чи бездіяльністю правоохоронних органів, їхніх посадових осіб), зміст (вимоги суб'єкта звернення), суб'єкти (суб'єкт звернен­ня - фізична чи юридична особа, суб'єкт вирішення справи за скаргою - правоохоронний орган, його посадові особи)^[215].

Оскарження рішень, дій чи бездіяльності реалізується у встановленому законом порядку, з дотриманням відповід­них строків та процедури розгляду і вирішення. Сукупність таких процесуальних дій утворюють провадження за скар­гами громадян, під якими прийнято розуміти регламентова­ну адміністративно-процесуальними нормами діяльність ор­ганів публічної адміністрації з розгляду скарг, заяв і пропози­цій окремих громадян та їхніх колективів^[216]. Така процедура включає в себе не тільки розгляд звернень, а й їх вирішення.

2.