Первые российские законы о судоустройстве. Концепция су­дебной реформы в РСФСР. Конституция Российской Федерации. Судоустройственные федеральные конституционные законы.

Очевидно, что основные направления реформирования судебной си­стемы были предопределены задачей не столько построения той или иной модели суда и судебной системы в целом, сколько освобождения этого органа государственной власти, равно как и иных, от советского прошло­го, что, на наш взгляд, во многом и стало первопричиной недостаточной глубины и продуманности преобразований в сфере судоустройства и су­дебного процесса.

Основные задачи и направления будущей судебной реформы в Рос­сии были определены в постановлении Верховного Совета РСФСР № 1801-1^[141], одобрившем Концепцию судебной реформы в РСФСР. Од­нако, прежде чем кратко охарактеризовать этот важнейший документ, необходимо обратить внимание на то, что чуть раньше в РСФСР (вслед за СССР) были учреждены Конституционный и арбитражные суды, то есть было положено начало переходу от принципа внутренней специали­зации, лежавшего в основе построения судебной системы, к принципу внешней специализации, а как показало время, на самом деле — к идее допустимости существования принципа смешанной специализации (по­скольку в судах общей юрисдикции сохранится внутренняя специализа­ция, в арбитражных судах она возникнет практически в первые же годы и затем будет законодательно оформлена).

Конституционный Суд РСФСР был учрежден Законом РСФСР от 12 июня 1991 года «О Конституционном Суде РСФСР»^[142] в целях охраны суверенитета народов РСФСР, защиты конституционного строя РСФСР, основных прав и свобод человека, признанных Конституцией РСФСР прав и законных интересов граждан и юридических лиц, поддержания верховенства и непосредственного действия Конституции РСФСР на всей территории Российской (статья 2). Конституционный Суд призна­вался высшим судебным органом конституционного контроля в РСФСР, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопро­изводства путем:

1) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности международ­ных договоров и нормативных актов;

2) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности правоприме­нительной практики;

3) дачи заключений в установленных указанным Законом случаях.

Статья 1 содержала прямой запрет на рассмотрение Конституцион­ным Судом политических вопросов.

Конституционный Суд РСФСР избирался в составе 15 судей Съездом народных депутатов РСФСР по представлению Председателя Верховно­го Совета РСФСР тайным голосованием.

Каждый судья Конституционного Суда РСФСР избирался в индивиду­альном порядке. Избранным считалось лицо, получившее большинство голосов от общего числа народных депутатов РСФСР

Срок полномочий Конституционного Суда РСФСР не был ограничен.

Таким образом, конструкция Конституционного Суда РСФСР суще­ственно отличалась от конструкции 1993 года, которая будет описана ни­же.

Приблизительно через две недели Законом РСФСР от 4 июля 1991 го­да «Об арбитражном суде»^[143] были учреждены арбитражные суды, при­званные заменить советский государственный арбитраж^[144].

Арбитражные суды осуществляли судебную власть при разрешении споров, вытекающих из гражданских правоотношений (экономические споры) и из правоотношений в сфере управления (споры в сфере управ­ления).

Арбитражные суды разрешали споры между предприятиями, учрежде­ниями, организациями (включая колхозы), являющимися юридическими лицами (далее — организации), а также гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее — граждане-предприниматели).

В случаях, установленных законодательными актами Российской Фе­дерации, арбитражный суд разрешал и споры с участием органов госу­дарственной власти и управления, а также организаций, не являющихся юридическими лицами.

Арбитражные суды разрешали споры с участием организаций с ино­странными инвестициями, организаций и граждан-предпринимателей,

которые находились на территории другого государства, в случаях, преду­смотренных Законом и Арбитражным процессуальным кодексом Россий­ской Федерации.

Задачами арбитражного суда провозглашались:

— защита охраняемых законом прав и интересов организаций и граж­дан;

— единообразное и правильное применение законодательства;

— содействие правовыми средствами соблюдению законодательства и укреплению законности в экономических отношениях (статья 3).

Система арбитражных судов включала в себя:

— Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;

— Высшие арбитражные суды республик в составе Российской Феде­рации;

— краевые арбитражные суды;

— областные арбитражные суды;

— городские арбитражные суды;

— арбитражный суд автономной области;

— арбитражные суды автономных округов.

Президиумом Верховного Совета Российской Федерации по предло­жению Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации могли быть образованы арбитражные суды безотносительно к национально-государ­ственному и административно-территориальному устройству Российской Федерации (статья 10).

Естественно, арбитражные суды в Российской Федерации составляли единую систему.

А теперь вернемся к Концепции судебной реформы РСФСР, кото­рая восприняла нововведения и в какой-то степени обосновала их. Со­гласно пункту 2 постановления № 1801-1 основными задачами судебной реформы являются:

— обеспечение суверенного права РСФСР осуществлять правосудие и уголовное преследование на своей территории в соответствии с соб­ственным материальным и процессуальным правом;

— утверждение судебной власти в государственном механизме как са­мостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной;

— защита и неуклонное соблюдение основных прав и свобод челове­ка, конституционных прав граждан в судопроизводстве;

— закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соот­ветствующих законодательных актах демократических принципов орга­низации и деятельности правоохранительных органов, положений, отве­чающих рекомендациям юридической науки;

— достижение уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразде­лений, а также материального, бытового и социального обеспечения ра­ботников правоохранительных органов, соответствующего возлагаемой на эти органы и их работников ответственности;

— обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой стати­стики.

Важнейшими направлениями судебной реформы были признаны:

— создание федеральной судебной системы;

— признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных^[145] в случаях, установленных законом;

— расширение возможностей обжалования в суд неправомерных дей­ствий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;

— организация судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;

— дифференциация форм судопроизводства;

— совершенствование системы гарантий независимости судей и под­чинения их только закону, закрепление принципа их несменяемости.

Далее в Концепции судебной реформы были весьма последовательно и детально раскрыты основные идеи и мероприятия реформы (раздел IV), при этом выделены несколько иные структурные элементы, как то: ре­форма законодательства, судебная власть, назначение суда и его место в системе правоохранительных органов, статус судей и работников пра­воохранительных органов, судебная система, прокуратура, организация следственного аппарата, адвокатура и оказание юридической помощи, Министерство юстиции РСФСР, материально техническое обеспечение юстиции, судебно-правовая статистика, уголовный процесс, гражданский процесс. Каждый из подразделов содержал описание соответствующего направления, при этом, например, уголовный процесс был охарактери­зован весьма подробно, а гражданский — лаконично.

Концепция, равно как названные выше законы должны были стать основой последующей деятельности целого ряда предполагаемых групп по подготовке серии или пакета законопроектов по реализации судебной реформы на практике^[146].

Однако общественно-политическая жизнь в 1992—1993 годах была весьма динамичной (напомним, что эти годы не стали временем последо­вательного спокойного эволюционного развития РСФСР, ее превраще­ния в некое новое государство согласно гипотетическому плану; напро­тив, события развивались бурно, вплоть до попыток роспуска парламента и отставки Президента, и даже до вооруженных столкновений).

Еще один акт этого периода — Закон Российской Федерации «О ста­тусе судей в Российской Федерации» будет рассмотрен ниже, там, где речь пойдет о становлении и развитии института статуса судей.

Конституция Российской Федерации 1993 года и судоустрой- ственные федеральные конституционные законы. Динамика развития судебной системы 1996—2007 годы. Конституция Россий­ской Федерации 1993 года провозгласила независимость судебной вла­сти Российской Федерации (статьи 10, 118 и другие), основные принци­пы организации и деятельности судебной власти — независимость судов, запрет на осуществление правосудия каким-либо иным органом государ­ственной власти, кроме суда, запрет на создание чрезвычайных судов, состязательность и гласность судопроизводства, финансирование судов только из федерального бюджета, основы правового статуса судей — не­зависимость, несменяемость и неприкосновенность (статьи 118—123); непосредственно учредила Конституционный Суд Российской Федера­ции, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные и иные суды (статьи 125—128). Полномочия судов, за исключением Конституционного, были определе­ны в более чем общей форме, состав федеральной судебной системы и «иных судов» вообще не обозначен, что впоследствии породило острую дискуссию.

Несмотря на тот факт, что Концепция (упомянутые ранее Законы, как и все остальное советское и российское законодательство, действовали, согласно положениям пункта 2 раздела второго Конституции, в части, не противоречащей новой Конституции) формально не была признана не­действующей, в основу законопроектной работы естественным образом легли нормы новой Конституции. Однако их явно не хватало, и, в первую очередь, проблему создавало то, что действующая Конституция Россий­ской Федерации не содержит исчерпывающего ответа на вопрос о струк­туре судебной системы с точки зрения федеративного характера России. В течение 1994—1996 годов, периода региональной суверенизации, в хо­де которой новое федеральное правительство столкнулось с проблемой «расползания» Российской Федерации применительно к становлению судебной власти, с трудом удалось договориться о содержании только од­ного акта — Федерального конституционного закона «О судебной систе­ме Российской Федерации»^[148], ставшим неким весьма условным ядром современного судоустройственного законодательства.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Россий­ской Федерации» (далее — Закон о судебной системе), к сожалению, яв­ляется рамочным, то есть содержит лишь основы регулирования сферы судоустройства. Но, тем не менее, в результате упоминавшейся дискус­сии, развернувшейся прежде всего между субъектами Российской Феде­рации и федеральным центром, а также между представителями различ­ных юридических школ и ведомств, было достигнуто относительное един- ство^[149] подходов и, наконец, определен состав и структура федеральной судебной системы и судебных систем субъектов Российской Федерации, сформированы основные положения правового статуса судей, определен порядок финансирования судов и т. д.

В статье 4 Закона о судебной системе сказано: «Правосудие в Рос­сийской Федерации осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Фе­деральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных настоящим Федеральным конституционным законом, не допускается».

Согласно указанному Закону в Российской Федерации действуют фе­деральные суды, конституционные (уставные) суды (к моменту принятия Конституции они уже существовали в некоторых субъектах Российской Федерации и, несмотря на сопротивление сторонников существования единой унитаризированной судебной системы, а также Верховного Суда Российской Федерации, их существование было легитимизировано) и мировые судьи субъектов Российской Федерации (этот институт в реаль­ности появится значительно позже, в 1999 году), составляющие единую судебную систему Российской Федерации.

К федеральным судам относятся:

— Конституционный Суд Российской Федерации;

— Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;

— Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбит­ражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации^[150], составляющие систему федеральных арбитражных судов.

К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституцион­ные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федера­ции.

Согласно Закону о судебной системе суды в Российской Федерации осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции Российской Федера­ции и закону. Судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом по­рядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитраж­ных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия.

Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законода­тельной и исполнительной властей.

Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Судебная система Российской Федерации едина. Ее единство обеспе­чивается путем:

— установления судебной системы Российской Федерации Конститу­цией Российской Федерации и Законом о судебной системе;

— соблюдения всеми федеральными судами и мировыми судьями уста­новленных федеральными законами правил судопроизводства;

— применения всеми судами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепри­знанных принципов и норм международного права и международных до­говоров Российской Федерации, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Российской Федерации;

— признания обязательности исполнения на всей территории Россий­ской Федерации судебных постановлений, вступивших в законную силу;

— законодательного закрепления единства статуса судей;

— финансирования федеральных судов и мировых судей из федераль­ного бюджета (статья 3).

Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Рос­сийской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, созданные в соответствии с Конституцией Российской Федерации, могут быть упразднены только путем внесения поправок в Конституцию Рос­сийской Федерации. Другие федеральные суды создаются и упраздняют­ся только федеральным законом.

Должности мировых судей и конституционные (уставные) суды субъ­ектов Российской Федерации создаются и упраздняются законами субъ­ектов Российской Федерации.

Согласно статье 125 Конституции Российской Федерации, статье 18 Закона о судебной системе, статье 3 Федерального конституционного за­кона «О Конституционном Суде Российской Федерации»^[151] Конститу­ционный Суд Российской Федерации является судебным органом кон­ституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Этот судебный орган в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховен­ства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации:

1. Разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федера­ции:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных норма­тивных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Фе­дерации и совместному ведению органов государственной власти Россий­ской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Феде­рации;

2. Разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) между высшими государственными органами субъектов Россий­ской Федерации;

3. Проверяет по жалобам на нарушение конституционных прав и сво­бод граждан и по запросам судов конституционность закона, применен­ного или подлежащего применению в конкретном деле;

4. Дает толкование Конституции Российской Федерации;

5. Дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвиже­ния обвинения Президента Российской Федерации в государственной из­мене или совершении иного тяжкого преступления;

6. Выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ве­дения;

7. Осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конститу­цией Российской Федерации, Федеративным договором^[152] и федеральны­ми конституционными законами; может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Кон­ституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации, если эти права не противоречат его юридической при­роде и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.

К числу иных полномочий к настоящему моменту относятся полномо­чия в сфере подготовки и проведения общенационального референдума. Согласно статье 23 Федерального конституционного закона «О референ­думе Российской Федерации»^[153], не позднее чем через 10 дней со дня по­ступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Россий­ской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту Российской Феде­рации. Решение Конституционного Суда Российской Федерации подле­жит незамедлительному опубликованию. Полномочия Конституционного Суда в этой сфере уточнены его Постановлением от 21 марта 2007 года по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В. И. Лакеева, В. Г. Соловьева и В. Д. Уласа^[154], в котором Суд заявил о своей компетентности рассматри­вать все вопросы, связанные с подготовкой референдума, поскольку они имеют конституционно-правовую природу.

Еще раз подчеркнем, компетенция Конституционного Суда может быть изменена не иначе как путем внесения изменений в Конституцию Российской Федерации или в соответствующие федеральные конститу­ционные законы.

Конституционный Суд Российской Федерации действует в пленарном составе или в составе двух палат. Его деятельность обеспечивается Ап­паратом, состоящим из профильных департаментов, секретариатов судей, приемной, библиотеки и т. д. То есть в Конституционном Суде использу­ются обе из известных моделей организации работы судебных учрежде­ний: офис суда и офис судьи. Представляется, что более чем 15-летний опыт работы, с одной стороны, и существенный объем обращений (см. статистические отчеты о деятельности Конституционного Суда Россий- ской Федерации, публикуемые им в ежегодном издании «Конституцион­ный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения»), с дру­гой стороны, свидетельствуют о необходимости некоторых преобразо­ваний как собственно организационно-управленческого, так и процес­суального типа.

Во-первых, необходимо вернуться к вопросу о более жестких крите­риях допустимости обращений в Конституционный Суд Российской Фе­дерации. В настоящий момент Конституционный Суд принимает к своему производству в рамках части 4 статьи 125 Конституции Российской Фе­дерации практически все жалобы граждан, чьи права и свободы наруше­ны или предположительно нарушены законом, примененным или подле­жащим применению в конкретном деле. При этом допустимыми считают­ся индивидуальные и коллективные обращения (часть первая статьи 96 Закона о Конституционном Суде), а под «конкретным делом» понимает­ся дело, рассмотренное или начатое рассмотрением в суде или ином орга­не, применяющем закон (пункт 2 статьи 97 Закона о Конституционном Суде). Запрос суда, упомянутый в части 4 статьи 125 Конституции Рос­сийской Федерации, вынесен в отдельную главу XIII Закона. Между тем представляется, что такая законодательная интерпретация норм части 4 статьи 125 является расширительной. Федеральный законодатель истол­ковал союз «и» как разделительный, и тем самым «разорвал» жалобу и запрос суда. Как следствие, словосочетание «конкретное дело» также было истолковано весьма широко. Думается, что в тексте Конституции союз «и» все-таки является соединительным. С одной стороны, такая трактовка логична с точки зрения экономии права: акт первичного право­применения (и тем более «факт» гипотетического применения) не явля­ется окончательным, он может быть обжалован в административном и судебном порядке и, следовательно, отменен или изменен. То есть пред­полагаемое нарушение субъективного права будет исключено опера­тивно (имея в виду, что процедура конституционного судопроизводства весьма длительна) и с наименьшими затратами как для заявителя, так и для государства (что также очевидно). В свою очередь, в Конституцион­ный Суд Российской Федерации попадет лишь та жалоба, которая дейст­вительно заслуживает внимания этого Высокого Суда^[155]. С другой сторо­ны, в норме части 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации со­держится упоминание лишь об одном порядке, установленном федераль­ным законом, предназначенном для рассмотрения жалобы и запроса суда, который и применил оспариваемый закон в конкретном деле. Дополни­тельным аргументом в пользу такого истолкования служит и традиция употребления выражения «конкретное дело» именно к делам судебным, в органах исполнительной власти обычно рассматриваются вопросы или жалобы. Конечно, необходимо иметь в виду и собственно лексическое толкование союза «и», все-таки чаще употребляемого именно как соеди­нительный. Кроме того, описанный подход существенно снижает нагруз­ку на Конституционный Суд, что будет способствовать глубине изучения дел. Что касается гарантий судебной защиты, то в этом случае их не ста­новится меньше, напротив, предоставляются дополнительные, о чем бы­ло сказано выше.

Во-вторых, представляется необходимым изменить подход к порядку рассмотрения дел (в организационном плане). В настоящий момент «про­пускная способность» Конституционного Суда невелика, в том числе и из-за того, что дела рассматриваются либо Пленумом Суда, либо одной из двух палат. В отличие от принципа специализации, лежащего в основе структурной организации большинства ординарных судов, в конституци­онных судах палаты, коллегии, присутствия реже имеют явно выражен­ную специализацию, чаще они универсальны в своей юрисдикции. Одна­ко рассмотрение дел возможно и вполне справедливо и меньшим числен­ным составом судей, например 5 или 7. Причем назначение судей в такой так называемый «рабочий состав» во многом способствовало бы процес­су «конвергенции знаний» внутри Суда, и опять же глубине изучения де­ла за счет сокращения числа судей: у судей, участвующих в обсуждении, появляется больше времени для детального обсуждения. Обратим вни­мание, что подобным путем пошел Европейский Суд по правам человека, отказавшись от излишней, затрудняющей и замедляющей процесс рас­смотрения дел коллегиальности.

В-третьих, к сожалению, до сих пор не оформилась самостоятельная процессуальная компетенция судьи-секретаря Конституционного Суда. В отличие от судов общей и арбитражной юрисдикций, в составе Консти­туционного Суда наряду с традиционными для нашей страны фигурами председателя суда и заместителя председателя суда, действует этот отно­сительно новый институт. А ведь именно судья-секретарь в рамках пол­номочия по организационному обеспечению подготовки и проведения за­седаний Конституционного Суд Российской Федерации (пункт 2 статьи 27 Закона о Конституционном Суде) мог бы решать вопрос о допустимости рассмотрения Судом обращений (вынося решение в форме определения об отказе в принятии к рассмотрению). Существуют и иные процессуаль­ные резервы этого хорошо известного зарубежному законодательству ин­ститута.

Завершая рассмотрение вопросов совершенствования институцио­нальной или собственно судоустройственной части законодательства о Конституционном Суде, обратим внимание еще на один аспект, на пер­вый взгляд, непосредственно к нему не относящийся. Речь пойдет о необ­ходимости законодательного закрепления письменного процесса^[156]. Ка­жется, в этом случае, так же как и в ряде других, срабатывает привычка. Письменный процесс в рамках советского процессуального права ассо­циировался с закрытостью и волокитой, правилом была устность процес­са, при условии фиксации основных его моментов в протоколе и, конеч­но, в судебном решении. Вероятно, существенным аргументом в первые годы существования Советской власти была и неграмотность подавляю­щего большинства населения. Однако письменный процесс весьма ха­рактерен для судов, осуществляющих нормоконтроль — конституционных и административных: ведь они очень редко, почти никогда не рассматри­вают вопросы факта, а только вопросы права. Как следствие, сложность исследуемых вопросов, письменная форма обращений (да еще и так на­зываемая квалифицированная письменная форма, предполагающая, что обращение должно отвечать зафиксированным требованиям содержа­тельного характера), и письменная же форма представления экспертных и иных заключений. Состязание обеспечивается обменом состязатель­ных бумаг (термин, хорошо известный российскому арбитражному про­цессу). Устные слушания проводятся только в тех случаях, когда это дей­ствительно необходимо. Конституционных препятствий для учреждения такой формы судопроизводства нет. Наличие письменного процесса дол­жно повлечь за собой более четкое законодательное регулирование уст­ройства Конституционного Суда, уточнение компетенции его отдельных подразделений и должностных лиц (включая более детальное регулиро­вание сроков совершения отдельных действий и придание им юридиче­ской силы, то есть признание процессуальными фигурами некоторых ра­ботников Аппарата, к которым впоследствии может быть обращена су­дебная претензия).

Итак, создатели Конституции, а также новый федеральный законода­тель существенным образом изменили организационную модель Консти­туционного Суда Российской Федерации, исключив из его компетенции, во-первых, вопросы о конституционности правоприменительной практи­ки, тем самым выведя из его, хотя и косвенного, но процессуального под­чинения иные суды, то есть предопределив исключение характеристики «высший суд», и, во-вторых, полномочия активного конституционного контроля, то есть принятия к рассмотрению вопросов по собственной инициативе Конституционного Суда, тем самым завершив его именно судебную природу, характерным признаком которой является инцидент­ность контроля. Кроме того, был изменен численный состав (с 15 до 19 судей^[157]) и порядок его формирования. Последний был увязан с поряд­ком назначения судей Верховного и Высшего Арбитражного судов Рос­сийской Федерации. С момента вступления в силу Конституции Россий­ской Федерации судьи этих федеральных судов назначаются на свои дол­жности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Феде­рации по представлению Президента Российской Федерации.

Круг субъектов, обладающих правом выдвижения кандидатов в Кон­ституционный Суд, однако, существенно шире. Согласно статье 9 Закона о Конституционном Суде предложения о кандидатах на должности судей этого Суда вносят члены (депутаты^[158]) Совета Федерации и депутаты Го­сударственной Думы, а также законодательные (представительные) ор­ганы субъектов Российской Федерации, высшие судебные органы и фе­деральные юридические ведомства, всероссийские юридические сообще­ства, юридические научные и учебные заведения из числа признанных авторитетных юристов — ученых и практиков. Таким образом, в данном случае в механизме отбора кандидатов и в процедуре назначения их на должность участвуют все три ветви государственной власти, с одной сто­роны, и институты гражданского общества, так или иначе имеющие про­фессиональную юридическую окраску, — с другой. Это обстоятельство, безусловно, представляется достоинством выработанной российским за­конодателем схемы формирования одного из ведущих государственных институтов. Часто высказываемое предложение о необходимости введе­ния порядка самовыдвижения кандидатов на должности судей Конститу­ционного Суда Российской Федерации, равно как и введения институтов квалификационного экзамена и конкурса, на наш взгляд, не только не обосновано теоретически, но приведет к снижению авторитетности Кон­ституционного Суда, что вряд ли можно признать разумным.

Согласно статье 126 Конституции Российской Федерации и статье 19 Закона о судебной системе Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, адми­нистративным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Он осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции, включая военные и специализированные федеральные суды.

Верховный Суд в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда второй инстанции (кассационной), в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, а в случаях, предусмотренных фе­деральным законом, — также и в качестве суда первой инстанции.

Этот Суд является непосредственно вышестоящей судебной инстан­цией по отношению к верховным судам республик, краевым (областным) судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и автономных округов, военным судам военных округов, флотов, видов и групп войск.

Верховный Суд Российской Федерации дает разъяснения по вопросам судебной практики.

В составе Верховного Суда Российской Федерации функционируют Судебная коллегия по гражданским делам, Судебная коллегия по уго­ловным делам, Военная коллегия, Кассационная коллегия, Президиум и Пленум (последний не имеет процессуальных полномочий).

Верховный Суд Российской Федерации действует также на основании Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР»^[159], которым до сих пор определен не только его правовой статус, но и статус иных судов общей юрисдикции, за исключением военных судов и мировых судей. Вопрос о скорейшей необходимости принятия федерального конституционного за­кона о судах общей юрисдикции неоднократно не только рассматривался в научной среде, но и был предметом рассмотрения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и даже Конститу­ционного Суда Российской Федерации^[160]. Основной проблемой в данном случае выступает позиция Верховного Суда Российской Федерации, по­лагающего необходимым принятие отдельного закона о своем правовом статусе (соответствующий проект был внесен Верховным Судом в Госу­дарственную Думу в 2000 году) и отдельного закона о статусе иных су­дов общей юрисдикции (проект отсутствует). Президент Российской Фе­дерации в 1999 году внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Фе­дерации», предполагавший комплексное регулирование всех вопросов правового статуса судов общей юрисдикции, включая Верховный Суд Российской Федерации и мировых судей. Однако в 2006 году это проект был отозван (очевидно, что к этому моменту он устарел). К сожалению, несмотря на безусловную необходимость существования такого акта, его до сих пор нет, не наблюдается и какая бы то ни было активность субъек­тов законодательной инициативы в этой области, что влечет за собой ряд негативных последствий, таких, например, как рассогласование компе­тенционных норм Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»^[161], УПК Российской Федерации и ГПК Российской Федера­ции в части определения компетенции этого судебного учреждения, а также весьма интенсивное наполнение процессуального законодатель­ства нормами институционального характера и т. д.

Верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд го­рода федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), суд автономной области, суд автономного округа в соответствии со статьей 20 Закона о судебной системе в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции (касса­ционной), в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.

Эти суды являются непосредственно вышестоящими судебными — кассационными — инстанциями по отношению к районным судам, дей­ствующим на территории соответствующего субъекта Российской Феде­рации.

Районный суд в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда первой и второй инстанции и осуществляет другие полно­мочия, предусмотренные федеральным конституционным законом.

Районный суд является непосредственно вышестоящей судебной ин­станцией — апелляционной^[162] — по отношению к мировым судьям, дей­ствующим на территории соответствующего судебного района (статья 21 Закона о судебной системе).

Военные суды создаются по территориальному принципу по месту дислокации войск и флотов и осуществляют судебную власть в войсках, органах и формированиях, где федеральным законом предусмотрена во­енная служба.

Военные суды в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.

Согласно требованиям статьи 128 Конституции Российской Федера­ции и нормам Закона о судебной системе полномочия, порядок создания и деятельности федеральных судов должны быть определены федераль­ным конституционным законом. Как уже было отмечено, в настоящее время отсутствует федеральный конституционный закон о судах общей юрисдикции. В развитие приведенных положений статьи 22 Закона о су­дебной системе принят только Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации»^[163] (далее — Закон о военных су­дах). Его принятие было обусловлено весьма сложным положением этого вида судов общей юрисдикции. Напомним, что военные трибуналы отно­сились к судам Союза ССР и, соответственно, не регулировались респуб­ликанским законодательством. После распада Советского Союза воз­никла необходимость легитимизировать их положение в Российской Фе­дерации. С этой целью были приняты постановление Верховного Совета Российской Федерации от 17 февраля 1993 года № 4502-1 «О некото­рых вопросах реализации положений Закона Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” в отношении судей военных су­дов, об их материальном обеспечении и мерах их социальной защиты»^[164] и Федеральный закон «О некоторых вопросах организации и деятель­ности военных судов и органов военной юстиции»^[165]. Однако было оче­видно, что сохранение советской модели имеет временный характер, по­скольку не устраняет противоречий, возникших между названными ак­тами и Законом о судебной системе. К сожалению, в ходе разработки и принятия Закона о военных судах ряд вопросов также не нашел своего решения. В частности, не удалось, несмотря на высказанные предложе­ния, реализовать идею о «гражданской мантии» судей военных судов и о переходе от субъектного принципа определения компетенции (юрис­дикции) к предметному (то есть резкому сужению компетенции военных судов до рассмотрения дел о воинских преступлениях). Предложения об отказе от института военных судов, точнее, о сохранении их в «спящем состоянии» и их активизации только в условиях военного времени либо в местах расположения воинских контингентов Российской Федерации за ее пределами практически вообще не обсуждались. Оппозиция со сторо­ны Управления военных судов Министерства юстиции Российской Феде­рации (тогда еще осуществлявшего функцию по обеспечению судов и су­дей) и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, так называемого военного лобби в Государственной Думе была непреклонна.

Согласно нормам Закона о военных судах в Российской Федерации в качестве военных судов действуют Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, окружные (флотские) суды (по своему статусу приравненные к судам областного уровня) и гарнизонные военные суды (по своему статусу приравненные к районным судам).

Военным судам подсудны:

1) гражданские и административные дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов во­еннослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (далее — военнослужащие), граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений;

2) дела о преступлениях, в совершении которых обвиняются военно­служащие, граждане, проходящие военные сборы, а также граждане, уволенные с военной службы, граждане, прошедшие военные сборы, при условии, что преступления совершены ими в период прохождения воен­ной службы, военных сборов;

3) дела об административных правонарушениях, совершенных воен­нослужащими, гражданами, проходящими военные сборы.

Граждане, уволенные с военной службы, граждане, прошедшие воен­ные сборы, вправе обжаловать в военный суд действия (бездействие) ор­ганов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие права, свободы и охраняемые законом интересы указанных граждан в период прохождения ими военной службы, военных сборов.

Подсудность дел об административных правонарушениях и дел о пре­ступлениях, в совершении которых обвиняются военнослужащие, граж­дане, проходящие военные сборы, а также граждане, уволенные с воен­ной службы, граждане, прошедшие военные сборы, которые совершили правонарушения в период прохождения военной службы, военных сбо­ров, и гражданские лица, устанавливается соответствующими федераль­ными процессуальными законами.

Военные суды в случаях и порядке, которые установлены федераль­ным законом, рассматривают материалы о совершении военнослужащи­ми, гражданами, проходящими военные сборы, грубых дисциплинарных проступков, за совершение которых может быть назначен дисциплинар­ный арест.

Военным судам, дислоцирующимся за пределами территории Россий­ской Федерации, подсудны все гражданские, административные и уго­ловные дела, подлежащие рассмотрению федеральными судами общей юрисдикции, если иное не установлено международным договором Рос­сийской Федерации.

Военные суды также рассматривают жалобы на применение лицом, производящим дознание, следователем или прокурором заключения под стражу в качестве меры пресечения, а равно на продление указанными лицами сроков содержания под стражей в отношении военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, а также жалобы на действия (без­действие) военных прокуроров и принятые ими решения по делам, рас­следуемым в отношении военнослужащих, граждан, проходящих воен­ные сборы.

Военные суды в пределах своих полномочий и порядке, установлен­ном федеральным законом, рассматривают дела и материалы, связанные с ограничениями конституционных свобод и прав на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообще­ний, на неприкосновенность жилища (статья 7).

Итак, организационная структура и компетенция судов подсистемы судов общей юрисдикции, хотя и претерпела некоторые изменения (в первую очередь в части включения в нее военных судов, с некоторым рас­ширением их компетенции), но в целом воспроизвела существовавшую в советский период времени модель. Не удалось отказаться от идей иерар­хического единства судебной системы, совпадения судебных округов с границами административно-территориальных единиц, представлений о кассационно-надзорной природе судов жалобных инстанций и о допу­стимости сосуществования в одном и том же суде нескольких судебных инстанций^[166].

Согласно статье 127 Конституции Российской Федерации, статье 23 Закона о судебной системе и статье 9 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации»^[167] (далее — Закон об арбитражных судах) Высший Арбитражный Суд Россий­ской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел^[168], рассматриваемых арбитражными судами.

Этот Суд выступает вышестоящей судебной инстанцией по отноше­нию к федеральным арбитражным судам округов, арбитражным апелля­ционным судам и арбитражным судам субъектов Российской Федерации.

Высший Арбитражный Суд осуществляет в предусмотренных феде­ральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятель­ностью арбитражных судов.

Высший Арбитражный Суд рассматривает в соответствии с федераль­ным законом дела в качестве суда первой инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.

Высший Арбитражный Суд дает разъяснения по вопросам судебной практики.

В составе Высшего Арбитражного Суда действуют Судебная коллегия по рассмотрению споров, вытекающих из гражданских правоотношений, Судебная коллегия по рассмотрению споров, вытекающих из админи­стративных правоотношений, Президиум и Пленум (последний не имеет процессуальных полномочий).

Высший Арбитражный Суд, так же как и Конституционный и Верхов­ный, обладает правом законодательной инициативы по вопросам своего ведения.

Федеральный арбитражный суд округа в пределах своей компе­тенции рассматривает дела в качестве суда кассационной инстанции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам.

Федеральный арбитражный суд округа является вышестоящей судеб­ной инстанцией по отношению к действующим на территории соответ­ствующего судебного округа арбитражным апелляционным судам и ар­битражным судам субъектов Российской Федерации.

Арбитражный апелляционный суд'^[169] в пределах своей компетен­ции рассматривает дела в качестве суда апелляционной инстанции, а так­же по вновь открывшимся обстоятельствам.

Арбитражный суд субъекта Российской Федерации в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда первой инстан­ции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам.

В нижестоящих арбитражных судах также действуют коллегии, спе­циализирующиеся на рассмотрении гражданских и административных дел.

Очевидно, что подсистема арбитражных судов восприняла организа­ционную модель, установленную Законом об арбитражном суде 1991 го­да. Однако далее подсистема продолжила свое развитие, и к числу ее не­сомненных успехов необходимо отнести отказ от принципа совпадения в одном суде двух и более инстанций и почти полный отказ от принципа совпадения границ судебных территорий с границами территориальных образований. К сожалению, иерархическая структура управления, ха­рактерная для административно-командного государства и экономики, в подсистеме арбитражных судов сохранилась почти в полном объеме, по­скольку именно Высший Арбитражный Суд Российской Федерации осу­ществляет не только процессуальное (что естественно), но и фактически организационное управление подсистемой, что, в частности, нашло непо­средственное отражение на законодательном уровне. Высший Арбит­ражный Суд не только изучает и обобщает практику применения арбит­ражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регули­рующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, дает разъяснения по вопросам судебной практики (пункт 5 части 1 статьи 10 Закона об арбитражных судах); разрабатывает предло­жения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых ак­тов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной эко­номической деятельности (пункт 6 указанной статьи); ведет судебную статистику и организует работу по ее ведению в арбитражных судах; (пункт 7), но и решает вопросы образования постоянных судебных при­сутствий арбитражных судов (пункт 9.1). Кроме того, согласно части 3 названной статьи, именно Высший Арбитражный Суд принимает обяза­тельный для арбитражных судов в Российской Федерации регламент по вопросам, касающимся внутренней деятельности арбитражных судов в Российской Федерации и взаимоотношений между ними. Необходимо также обратить внимание на полномочия Высшего Арбитражного Суда в части непосредственной организации арбитражных судов. Пленум Выс­шего Арбитражного Суда: утверждает по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда членов судебных коллегий и председате­лей судебных составов Высшего Арбитражного Суда, а также судей, входящих в состав Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (пункт 5 части 1 статьи 13 Закона об арбитражных судах); решает вопросы создания в структуре арбитражных судов судебных коллегий по рассмотрению отдельных категорий дел (пункт 5.1); утвер­ждает в порядке, предусмотренном Законом об арбитражных судах, ме­ста постоянного пребывания федеральных арбитражных судов округов (пункт 6); решает вопросы образования постоянных судебных присут­ствий в составе арбитражных апелляционных судов и арбитражных су­дов субъектов Российской Федерации, определяет место их пребыва­ния и назначает их руководителей из числа заместителей председателей соответствующих судов (пункт 6.1); утверждает по представлению председателя федерального арбитражного суда округа судей федераль­ного арбитражного суда округа, входящих в состав президиума феде­рального арбитражного суда округа (пункт 7); утверждает по представле­нию председателя арбитражного суда субъекта Российской Федерации судей арбитражного суда субъекта Российской Федерации, входящих в состав президиума арбитражного суда субъекта Российской Федерации (пункт 8); утверждает по представлению председателя арбитражного апелляционного суда судей арбитражного апелляционного суда, входя­щих в состав президиума арбитражного апелляционного суда (пункт 8.1); решает другие вопросы организации и деятельности арбитражных судов в Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом об ар­битражных судах (пункт 10).

Картину завершают полномочия Высшего Арбитражного Суда в части обеспечения арбитражных судов. Согласно статье 44 Закона об арбит­ражных судах организационное обеспечение деятельности арбитражных судов в Российской Федерации осуществляется Высшим Арбитражным Судом. Именно он производит подбор и подготовку кандидатов в судьи, организует работу по повышению квалификации судей и работников ап­паратов арбитражных судов, осуществляет финансирование арбитраж­ных судов, обеспечивает контроль за расходованием финансовых средств, выделяемых арбитражным судам.

Даже функции администратора арбитражного суда, руководящего ап­паратом арбитражного суда, определяются Председателем Высшего Ар­битражного Суда Российской Федерации (статья 45).

Кроме того, в соответствии со статьей 47 Закона об арбитражных су­дах, хотя общая численность судей и работников аппаратов арбитражных судов в Российской Федерации, в том числе судей и работников аппарата Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, устанавливается федеральным законом, но численность судей и работников аппаратов фе­деральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов Российской Федерации устанавливается Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в пределах общей численности судей и работни­ков аппаратов арбитражных судов в Российской Федерации.

И наконец, последний штрих. Размер расходов на содержание феде­ральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов Российской Федерации устанавливается Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации с учетом мнения Совета председателей арбит­ражных судов в пределах, установленных федеральным законом о феде­ральном бюджете (статья 46 Закона об арбитражных судах).

Специализированные суды. Согласно статье 26 Закона о судебной системе в Российской Федерации могут быть созданы путем принятия фе­дерального конституционного закона о внесении изменений и дополнений в названный Закон специализированные суды только по рассмотрению гражданских и административных дел. К настоящему моменту суды, соз­дание которых предусмотрено приведенной нормой, отсутствуют, хотя, конечно, с точки зрения доктрины арбитражные суды являются специа­лизированными. Вместе с тем на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации находятся два законо­проекта, нормы которых предусматривают учреждение административ­ных судов в составе подсистемы судов общей юрисдикции и определение их правового статуса и порядка деятельности. Речь идет о проектах фе­дерального конституционного закона «Об административных судах в Российской Федерации» и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, внесенных Верховным Судом Российской Феде- рации^[170]. Таким образом, очевидно, что в отличие от арбитражных судов, в которых административные дела или дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются соответствующими профильными коллегиями (то есть по принципу внутренней специализации) на основа­нии норм АПК (в котором содержится специальный раздел, состоящий из трех глав и детально регулирующий особенности производства по этим отнюдь не гражданским по своей правовой природе делам), суды общей юрисдикции «настроены» на развитие внешней специализации. Уточним, что в настоящий момент административные дела рассматриваются суда­ми общей юрисдикции по нормам ГПК Российской Федерации, содержа­щего, так же как и АПК, соответствующие раздел и главы. Иными слова­ми, законодательное предложение Верховного Суда Российской Федера­ции не представляется обоснованным с точки зрения не только норм Конституции и Закона о судебной системе, но и здравого смысла.

Согласиться с необходимостью формирования самостоятельных адми­нистративных судов и самостоятельного или обособленного институцио­нального, равно как и процессуального, акта, регулирующего проблемы административной юстиции (в узком смысле этого слова) можно и нужно только при условии последовательной реализации норм статей 118, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, которые, на наш взгляд, пред­определяют формирование административных судов в составе подсисте­мы судов общей юрисдикции. Конкретная модель «не просматривается» за скупостью конституционных норм, но было бы логично предположить, что в данном случае, имея в виду особенности правовой природы админи­стративной юстиции, следовало бы как раз учредить относительно само­стоятельные административные суды, обладающие всеми полномочиями административной юстиции по всему кругу дел (то есть речь не только об изъятии законодательного оформленного вторжения в компетенцию об­щих судов со стороны арбитражных, но и освобождение от не свойствен­ных им функций военных судов, а отчасти и Конституционного Суда Рос­сийской Федерации). Естественно, что при таком подходе возможно и не­обходимо формирование Кодекса административного судопроизводства.

Судебные системы субъектов Российской Федерации, как уже было отмечено выше, могут включать в себя только два вида судов: кон­ституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации и миро­вых судей (статьи 27 и 28 Закона о судебной системе).

Конституционные (уставные) суды субъекта Российской Федерации могут создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Фе­дерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъ­екта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Рос­сийской Федерации. В своем определении от 6 марта 2003 года по запро­сам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государ- ственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»^[171] Конституционный Суд Российской Федерации придал этой норме Закона о судебной системе диспозитивный характер, фактически разрешив субъектам Российской Федерации наде­лять конституционные (уставные) суды) иными полномочиями.

Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Рос­сийской Федерации производится за счет средств бюджета соответствую­щего субъекта Российской Федерации.

Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации рассматривает отнесенные к его компетенции вопросы в порядке, уста­новленном законом субъекта Российской Федерации.

Решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Фе­дерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмот­рено иным судом^[172].

Процесс учреждения конституционных (уставных) судов в Российской Федерации не стал всеобщим — подавляющее большинство субъектов Федерации их не учредило. Думается, что причин для этого несколько. Во-первых, конституции (уставы) субъектов Федерации в части описа­ния конституционно-правового статуса человека в основном повторяют Конституцию Российской Федерации. Следовательно, граждане (а имен­но они стали основными субъектами — инициаторами обращений в орга­ны конституционной юстиции как на федеральном, так и на субъектном уровнях, причем до такой степени, что можно констатировать факт по­степенного перерождения конституционных судов в суды по правам чело­века) предпочитают экономить свои силы, обращаясь непосредственно в Конституционный Суд Российской Федерации, деятельность которого к тому же хорошо им известна. Во-вторых, существует определенное не­доверие граждан к субъектным конституционным (уставным) судам, по­скольку они зачастую воспринимаются (далеко не всегда оправданно) как местные или зависимые от руководства субъекта суды. И наконец, в процесс защиты прав активно включились суды общей юрисдикции^[173].

Мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает граж­данские, административные и уголовные дела в качестве суда первой ин­станции (статья 28 Закона о судебной системе)^[174]. Полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливаются федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации. Таким законом стал Федераль­ный закон «О мировых судьях в Российской Федерации»^[175]. Именно этот акт установил правовой статус мировых судей. Однако в отличие от оха­рактеризованных выше судебных органов простое или линейное регули­рование института мировых судей оказалось невозможным.

Предопределяющим фактором в процессе формирования текста фе­деральных законов, посвященных правовому статусу мировых судей, вы­ступают конституционные нормы. Во-первых, речь идет о статье 118, нормой части 1 которой установлено, что правосудие в Российской Феде­рации осуществляется только судом. В совокупности с нормой статей 11 и 46 это означает, что Российская Федерация обязана и вправе учредить государственные суды, компетенция которых (по субъектному, объект­ному, пространственному и темпоральному критериям) универсальна^[176]. Подтверждение такой позиции содержится и в частях 2 и 3 статьи 118. Во-вторых, статья 119 Конституции Российской Федерации установила общие требования к кандидатам на должности судей в Российской Феде­рации вне зависимости от того, судьями каких судов они являются. Эти два обстоятельства вынудили законодателя создать действующую в на­стоящий момент модель института мировых судей. С другой стороны, как уже отмечалось выше, целый ряд статей Конституции Российской Феде­рации содержит упоминание не только о федеральных судах, но и судах вообще (статьи 1 18, 123, 124), что в свою очередь позволило законода­телю учредить мировых судей в качестве судей субъектов Российской Федерации, а не федеральных. В то же время названные статьи породили некоторый дуализм модели, что отчетливо просматривается, например, в решении таких вопросов, как определение числа мировых судей и миро­вых участков — на основании совместной или «связанной» законодатель­ной инициативы соответствующего субъекта Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации (часть 2 статьи 4 Закона о ми­ровых судьях), ресурсное обеспечение деятельности мировых судей (см. соответствующий раздел исследования) или вопроса об организационном руководстве мировыми судьями.

Таким образом, несмотря на то что термин «мировой судья» или «ми­ровая юстиция» хорошо известен, и, казалось бы, его содержание не вы­зывает особых вопросов, при анализе российского законодательства не­обходимо иметь в виду, что учрежденный Законом о судебной системе институт под названием «мировой судья» не имеет ничего общего с ин­ститутом мировых судей, который до сих пор существует в ряде стран, от­носящихся к англо-саксонскому правовому кругу^[177], или с существовав­шим до Октябрьской Революции 1917 года в нашей стране^[178]. Дело в том, анализ норм Закона о мировых судьях, касающихся отбора кандидатов на должности мировых судей, их полномочий и порядка осуществления ими своей деятельности, прекращения их полномочий, свидетельствует о включении этого института именно в государственный судебный меха­низм (хотя и остается достаточно широкое поле для сотрудничества с гражданским обществом), идентичный соответствующему механизму ор­ганизации отбора, деятельности и прекращения полномочий судей госу­дарственных судов. Особенно ярким свидетельством этого являются по­ложения статей 1 и 3 Закона о мировых судьях, а также статьи 4 Закона о судебной системе. Иными словами, современный российский мировой судья — это государственный судья низшей инстанции, назначаемый (из­бираемый) на должность и действующий в соответствии с требованиями федеральной Конституции (статьи 119—123, отчасти 126), федерального законодательства (статья 28 Закона о судебной системе) и субъектного законодательства. На мирового судью распространяется действие Кодек­са судебной этики — источника права корпоративного характера, утверж­денного VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 года^[179]. Поэтому в ходе исследования института мирового судьи в современной России правильнее было бы проводить аналогии отнюдь не с мировой юстицией, как это часто делается^[180], а с судьями судов ограниченной юрисдикции, встречающихся повсеместно в судебных системах штатов США, или с судьями судов малой инстанции или полицейских судов во Франции.

Помимо Закона о мировых судьях и, естественно, процессуальных актов, а также КоАП Российской Федерации, на уровне Федерации был принят еще один важный акт — Федеральный закон «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации»^[181]. Законодатель сознательно вывел эти, в общем-то техни­ческие, характеристики в отдельный акт, имея в виду количество субъек­тов Российской Федерации и порядок формирования соответствующей законодательной инициативы (о чем было сказано выше).

На основании и во исполнение норм федерального законодательства в субъектах сформировалась весьма обширная и нетрадиционная для Российской Федерации сфера. Законодательство составляют три относи­тельно самостоятельных группы актов:

— законы институционального типа о правовом статусе мировых су­дей в соответствующем субъекте Российской Федерации (обычно носят название «О мировых судьях в^[182]...» или «О порядке назначения и дея­тельности мировых судей в.»);

— законы обеспечительного типа — «О создании судебных участков и должностей мировых судей в.» или «О границах (иногда — схемах) су­дебных участков...», нормы которых детально регулируют вопросы тер­риториальной подсудности либо непосредственно в тексте закона, либо в форме приложений — схем и списков соответствующих территорий;

— законы комплексного характера, объединяющие как институцио­нальные аспекты, так и вопросы территориальной подсудности (встре­чаются относительно редко среди актов, принятых в 1999 году — начале 2000 года, часто — среди актов, принятых после 2001 года и, как прави­ло, имеют название «О мировых судьях.»)^[183].

Практически во всех субъектах Российской Федерации существует еще одна группа актов, но уже подзаконного характера, посвященных определению деталей правого статуса аппарата мирового судьи (основы этого статуса, как правило, определяются в последних статьях законов о мировых судьях)^[184].

Кардинальным образом изменилась система обеспечения судеб­ной власти. Статья 124 Конституции Российской Федерации закрепила принцип финансирования судов только из федерального бюджета и при условии обеспечения возможности полного и независимого осуществле­ния правосудия в соответствии с федеральным законом.

Обратим внимание, что адекватное финансирование, или финансиро­вание, которое обеспечивает возможность полного и независимого пра­восудия в соответствии с федеральным законом, является одним из со­ставных элементов более общего понятия — должного или адекватного ресурсного обеспечения судов с целью успешной реализации последними идеи должного, справедливого или естественного правосудия^[185]. Итак, на­ряду с финансовым обеспечением судебной системы необходимо должное организационное, материально-техническое, научно-аналитическое, ин­формационное, коммуникативное и иное ресурсное обеспечение. Кроме того, это понятие охватывает кадровое обеспечение судебной системы — в части комплектования как судейского корпуса, так и аппарата судов.

Из подобного толкования и исходил российский законодатель. Вопро­сы ресурсного обеспечения независимого правосудия стали предметом целого ряда законов: о судебной системе (статьи 30 и 31); о Конституци­онном Суде (статья 111); об арбитражных судах (статьи 44—47); о воен­ных судах (статьи 29, 32—34, 37, 38, 44); о мировых судьях (статья 10) и Федерального закона «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»^[186] (статьи 6, 10, 14, 16—17, 19).

В соответствии с нормами названных законов в России сложились не­сколько относительно самостоятельных систем ресурсного обеспечения судов.

Первая заключается в передаче данной группы полномочий аппара­там соответствующих судов. Такая модель реализована в Конституцион­ном, Верховном и Высшем Арбитражном судах, а также в конституцион­ных (уставных) судах субъектов Федерации.

Вторая модель охватывает все федеральные суды общей юрисдикции, а частично — и мировых судей (поскольку модель обеспечения последних обладает существенной спецификой, она будет рассмотрена как само­стоятельная). Все федеральные суды общей юрисдикции — верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов, районные суды, а также военные суды — обеспечиваются специально созданным для этих целей в судебной системе государственным органом — Судеб­ным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации. Вер­ховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов феде­рального значения, суд автономной области, суды автономных округов, военные суды обеспечивает центральный аппарат Судебного департамен­та (статья 6 Закона о Судебном департаменте). Районные суды обеспечи­вают территориальные управления (отделы) Судебного департамента (статья 14). Эти подразделения располагаются в каждом субъекте Феде­рации. Непосредственно деятельность каждого суда общей юрисдикции в рамках этой организационной модели обеспечивается администрато­ром суда, находящимся в двойном подчинении — председателя суда и ру­ководителя соответствующего подразделения Судебного департамента (статьи 17—19 Закона о Судебном департаменте). Естественно, непо­средственная деятельность суда обеспечивается и его аппаратом.

Некоторые особенности ресурсного обеспечения военных судов уста­новлены упомянутым Законом о военных судах. Часть 2 статьи 32 этого акта вводит двухступенчатую процедуру обеспечения. На первом этапе обеспечение транспортом, средствами связи, вооружением, служебными помещениями, их обслуживание, эксплуатация и охрана, а также хране­ние архивов осуществляется соответствующими органами Вооружен­ных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований и органов, в которых федеральным законом предусмотренная военная служба. Второй этап заключается в последующей оплате Судебным де­партаментом произведенных услуг. В период до 1 января 2000 года (пере­ходный период вступления Закона в юридическую силу) действовали ста­рые правила, установленные еще в советский период^[187].

Федеральные арбитражные суды округов и федеральные арбитраж­ные суды субъектов Федерации (собственно субъектные арбитражные суды в России отсутствуют), как раньше уже отмечалось, обеспечивает Высший Арбитражный Суд, точнее его аппарат. Организационное, кад­ровое и информационное обеспечение, а также финансирование арбит­ражных судов осуществляется Высшим Арбитражным Судом самостоя­тельно. Материально-техническое снабжение и обеспечение служебны­ми помещениями арбитражных судов, а также медицинское, жилищное, социально-бытовое обслуживание судей арбитражных судов осущест­вляется соответствующим органом исполнительной власти по месту на­хождения арбитражного суда за счет средств федерального бюджета. Фе­деральные органы исполнительной власти и органы исполнительной вла­сти субъектов Федерации обязаны оказывать содействие Высшему Ар­битражному Суду и в организационном обеспечении нижестоящих судов (статья 44 Закона об арбитражных судах). Непосредственная деятель­ность арбитражных судов обеспечивается их аппаратами, возглавляемы­ми руководителями аппарата — администраторами (должность админи­стратора в арбитражных судах введена в 2003 году).

Третья модель ресурсного обеспечения рассчитана на мировых судей. Но прежде чем охарактеризовать ее, напомним, что согласно статье 124 Конституции Российской Федерации наряду с адекватностью финансиро­вания оно должно осуществляться только из федерального бюджета. Как было показано выше, финансовое обеспечение судов — лишь один из элементов должного ресурсного обеспечения. Именно поэтому, а также исходя их того, что Закон о судебной системе (статьи 4 и 28) учредил ми­ровых судей как суды субъектов Федерации, российский законодатель «развел» собственно финансирование и иное ресурсное обеспечение. Существует еще одно серьезное обстоятельство — количество мировых судей — около 15 тысяч, что не является предельным. То есть речь идет об увеличении таким путем численности судейского корпуса Российской Федерации почти в 1,5 раза. В этих условиях (как юридических, так и фактических) распределение бремени содержания мировой юстиции между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Федерации пред­ставляется вполне оправданным.

В результате, в отличие от модели ресурсного обеспечения конститу­ционных (уставных) судов субъектов Федерации, полностью обеспечива­емых за счет соответствующего субъекта, финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты, предусмотрен­ные для судей федеральными законами, осуществляются из федераль­ного бюджета через Судебный департамент при Верховном Суде, а мате­риально-техническое и иное ресурсное обеспечение осуществляется за счет соответствующего субъекта Федерации (статья 10 Закона о миро­вых судьях). Кадровое обеспечение в части формирования судейского корпуса этого вида судов осуществляет Судебный департамент (статья 14 Закона о Судебном департаменте), а в части формирования аппаратов мировых судей — соответствующие органы исполнительной власти субъ­екта Федерации (статья 9 Закона о мировых судьях). В настоящий мо­мент обсуждается вопрос о передаче вопросов обеспечения мировых су­дей и их аппаратов на федеральный уровень. Имея в виду вышеизложен­ное, полагаем, что такие предложения не основаны на нормах Закона о судебной системе (статья 28) и не отвечают сложной правовой природе мировой юстиции в России. Во всяком случае, подобные предложения должны сопровождаться серьезными законодательными изменениями, и не только непосредственно Закона «О мировых судьях в Российской Фе­дерации» (о чем обычно идет речь), но и названного Федерального кон­ституционного закона. Необходимо также иметь в виду, что Конституци­онный Суд Российской Федерации в определении от 4 октября 2001 года № 182-О по запросам Правительства Мурманской области и Законо­дательного Собрания Читинской области о проверке конституционности пункта 2 статьи 9 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»^[188] сформулировал следующую право­вую позицию. В соответствии со статьей 118 (часть 3) Конституции су­дебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом. Единство судебной системы, как закреплено Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», обеспечивается, в частности, финан­сированием федеральных судов и мировых судей из федерального бюд­жета (статья 33); мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдик­ции субъектов Федерации, относятся к судам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 4), их полномочия и порядок деятельности устанавливаются федеральным законом и законом субъекта (часть 2 статьи 28), а финансирования мировых судей осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдель­ными строками в федеральном бюджете (часть 2 статьи 33).

Исходя из того, что, по смыслу данных положений, из федерального бюджета осуществляется финансирование деятельности только самих мировых судей и что мировые судьи являются судьями общей юрисдик­ции субъектов Российской Федерации, материально-техническое обес­печение их деятельности возложено Законом о мировых судьях на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Далее, Конституционный Суд установил, что в соответствии со стать­ей 32 Закона о судебной системе аппарат суда осуществляет обеспечение работы суда, а работники аппарата являются государственными служа­щими. Федеральный закон «Об основах государственной службы Рос­сийской Федерации» относит к государственной службе федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федера­ции, и государственную службу субъектов Российской Федерации, на­ходящуюся в их ведении (статья 3). Поскольку мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов Федерации, то и государственная служба в аппаратах мировых судей находится в ведении субъектов Рос­сийской Федерации. В силу этого работники аппаратов мировых судей отнесены Законом о мировых судьях к государственным служащим субъ­ектов Федерации, что предполагает финансирование расходов на оплату их труда, иное материально-техническое и социально-бытовое обеспече­ние за счет субъектов Российской Федерации.

Собственно порядок финансирования судов в Российской Федерации определен в настоящий момент статьей 33 Закона о судебной системе и принятым в ее развитие Федеральным законом «О финансировании су­дов Российской Федерации»^[189]. Указанная статья устанавливает правило, согласно которому финансирование осуществляется на основе утверж­денных федеральным законом нормативов (пока отсутствуют) и указыва­ется отдельными строками в федеральном бюджете. Статья 3 Закона о финансировании судов устанавливает правила помесячного исполнения федерального бюджета в этой части, а также правила списания со счетов Главного управления федерального казначейства Министерства финан­сов Российской Федерации в безакцептном (бесспорном) порядке при­читающихся судам сумм в случае их невыплаты. Эта же статья устанавли­вает и правила финансирования судов в случае отсутствия федерального бюджета на текущий год. Статья 4 названного Закона содержит еще одну важную для российской практики новеллу: суды распоряжаются сред­ствами, выделенными на обеспечение их деятельности, самостоятельно.

Статья 33 Закона о судебной системе и статья 2 Закона о финансиро­вании судов определяют также порядок разработки проекта федерально­го бюджета в части финансирования судебной системы на будущий год. Правительство Российской Федерации обязано осуществлять подготовку проекта во взаимодействии с Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным судами и руководителем Судебного департамента при Вер­ховном Суде, Советом судей Российской Федерации (орган судейского сообщества). В случае разногласия Правительство Российской Федера­ции обязано прилагать к проекту федерального бюджета соответствую­щие предложения судебной власти. Представители перечисленных выше органов вправе участвовать в обсуждении федерального бюджета в Фе­деральном Собрании.

Для обеспечения нормы статьи 124 Конституции Российской Федера­ции в части должного финансирования судов в России названными стать­ями установлен специальный защитный механизм, не позволяющий кому бы то ни было уменьшать причитающиеся судебной системе финансовые средства (на текущий или будущий финансовые годы) без согласия су­дебной власти в лице таких органов судейского сообщества, как Всерос­сийский съезд судей и Совет судей.

Несмотря на столь ясное регулирование, вопросы должного финанси­рования судов были предметом рассмотрения в Конституционном Суде в 1998 году, хотя в тот период действовала только статья 33 Закона о су­дебной системе. Закон о финансировании судов еще не был принят (от­части он стал одним из результатов рассмотрения вопроса Конституци­онным Судом). В Постановлении от 17 июня 1998 года № 23-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» Конституционный Суд признал оспоренное положение не соответствующим Конституции, ее статьям 76 (часть 3) и 124, поскольку оно позволяет Правительству самостоятельно сокращать расходы федерального бюджета на судебную систему без уче­та конституционных гарантий ее финансирования^[190].

Таким образом, очевидно, что в новейшее время из механизма ресурс­ного, в том числе финансового обеспечения судебной системы полностью исключено Министерство юстиции Российской Федерации и его терри­ториальные органы. При этом и на конституционном уровне, и на уровне законодательном нашло отражение понимание необходимости адекват­ного ресурсного обеспечения, без которого независимое правосудие не­возможно. Однако для закрепления этой максимы на практике потребо­валось вмешательство Конституционного Суда Российской Федерации. Проблема выделения адекватных ресурсов не решена в полной мере и сегодня. Как свидетельствуют дебаты по законам о федеральных бюдже­тах, практически каждый год предпринимаются попытки сокращения со­ответствующих расходов. Аналогичным образом проходит и обсуждение федеральных целевых программ, направленных на институциональную поддержку развития судебной власти.

Существует еще один аспект обеспечения судебной власти, о котором пишут и говорят нечасто, — непосредственное управление судом. Этот аспект включает в себя множество вопросов: от принятия на работу работников аппарата суда до их освобождения от должности, от форми­рования регламента работы суда до обеспечения его соблюдения, от рас­пределения дел судьям до выбора режима движения дела и т.д. Несмотря на появление фигуры администратора суда (в судах общей юрисдикции — после 1999 года, в арбитражных судах — после 2003 года), фактически все бразды правления по-прежнему остаются в руках председателя суда и его заместителей. Председатель суда воспринимается и наукой, и прак­тикой как руководитель государственного учреждения, обладающий практически всей полнотой управленческих функций. При этом в отли­чие от собственно государственных учреждений председатель суда вплоть до 2002 года назначался на должность без определения срока пребыва­ния в ней (только председатель Конституционного Суда Российской Фе­дерации избирался и избирается на свою должность своими коллегами, судьями этого Суда, на определенный срок, остальные назначаются на должность в порядке, аналогичном порядку назначения судьи). Отреше­ние председателя суда или его заместителей от должности также прохо­дило в общем порядке. Именно председатель отвечает за кадровый подбор судей, обеспечивает рассмотрение ими дел, распределяет дела в зависи­мости от квалификации и загруженности судей, сложности дела и т. д. (закон чрезвычайно скуп в этом отношении)^[191], рассматривает обраще­ния «пользователей судебных услуг» о недолжном поведении судьи и принимает (не принимает) решение об обращении в квалификационную коллегию судей, представляет судью к присвоению очередного класса и повышению в должности. Именно председатель суда руководит аппара­том суда применительно к обеспечению последним деятельности суда в узком смысле слова. Администратор суда, к сожалению, фактически стал своеобразным «завхозом», находящимся к тому же в двойном подчине­нии — председателя суда и соответствующего отделения Судебного де­партамента при Верховном Суде Российской Федерации или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Иными словами, современ­ный менеджмент, научная организация труда в суде, профессионализа­ция персонала, формирование управления на основании прошедших про­верку практикой подходов (выделение функции стратегического или об­щего управления судом, реализуемой главным клерком или администра­тором офиса суда; обеспечение текущей работы суда в целом или офиса суда, осуществляемой многочисленным персоналом суда — старшими клерками структурных подразделений, служащими суда, секретарями су­дебных заседаний, операторами видео- или аудиофиксации судебных за­седаний и т. п.; обеспечение работы собственно судьи или офиса судьи — советники, помощники, секретари судьи)^[192] пока не в полной мере вос­требованы российским правосудием.

Недостатки такого научно не обоснованного подхода к проблеме не­посредственного управления судом, на наш взгляд, очевидны. Система нуждается в реформировании, создании жесткой законодательной ба­зы, нормы которой, во-первых, отделили бы процессуальную деятель­ность от непроцессуальной, во-вторых, выделили бы собственно управ­ленческие полномочия и передали их администратору суда, который дол­жен стать своего рода «исполнительным директором», реально возгла­вив аппарат суда и отвечая как за организацию процесса рассмотрения дел (включая законодательное закрепление правил проведения назначе­ния дел судьям сотрудниками аппарата суда методом случайной выборки и формирование гибких систем управления движением дел в зависимости от их сложности), так и за организацию неправосудной деятельности суда как учреждения; в-третьих, кадровые полномочия председателей суда в части корпуса судей должны быть существенно ограничены, а кадровые полномочия в отношении государственных гражданских служащих^[193] пе­реданы администратору суда (может быть, сохранены в двойном веде­нии). Председатель суда должен стать всего лишь старшим судьей, пред­ставляющим в случае необходимости суд вне его стен. Именно в законе должны найти отражение общие принципы организации суда как учреж­дения, а широко расцветшее в условиях отсутствия законодательного ре­гулирования внутреннее нормотворчество судов в этой сфере^[194], как представляется, необходимо постепенно исключить — внутренние регла­менты судов могут и должны лишь конкретизировать законодательные нормы (которые, напомним, обладают, помимо прочих, признаком общей доступности) применительно к условиям конкретного суда.

Завершая характеристику современного состояния судоустройства в Российской Федерации необходимо обратить внимание на существенные изменения институтов, обеспечивающих деятельность суда. К их числу традиционно относят адвокатуру и прокуратуру, следствие (во всем его многообразии) и институт исполнения судебных решения (как в части приговоров, так и судебных актов по гражданским и административным делам, постановлений по делам об административных правонарушениях). Каждый из этих институтов был преобразован.

Адвокатура освободилась от непосредственного управления со сторо­ны Министерства юстиции Российской Федерации и постепенно превра­щается в самоуправляющуюся негосударственную корпорацию, осущест­вляющую публичные функции (чем, собственно говоря, этот институт и должен быть), хотя попытки поставить ее под контроль государства не прекращаются. Дополнительные услуги населению (в основном социаль­но ущербным категориям: беднейшим слоям населения, пенсионерам, инвалидам, детям и т. п.) оказывают организованные в 2006 году центры при Министерстве юстиции (институт, известный за рубежом как «муни­ципальная адвокатура»)^[195].

Прокуратура Российской Федерации также существенно трансфор­мирована. Исчезла пресловутая функция общего надзора, видоизмени­лось следствие (образован Следственный комитет при Генеральной про­куратуре Российской Федерации и т. п.). Исполнение уголовных наказа­ний передано в гражданское ведомство — Министерство юстиции Россий­ской Федерации, принципиально изменены система наказаний и практика их отбывания. Преобразовано и исполнительное производство. Органи­зация и деятельность каждого из названных институтов урегулирована новыми законодательными актами — соответственно федеральными за­конами «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Российской Феде­рации», «О прокуратуре Российской Федерации», Уголовно-исполни­тельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах». Следует так­же отметить обновление института нотариата.

Кроме того, появились и вполне успешно функционируют два новых для Российской Федерации и весьма существенных в рассматриваемом контексте института: омбудсман — Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, и счетный суд — Счетная палата Российской Федерации. Деятельность этих институтов также регулируется новыми актами — Федеральным конституционным законом «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации».

Развитие процессуального законодательства. Хотя исследо­вание новейшего процессуального законодательства и не составляют предмет настоящей работы, представляется уместным рассмотреть здесь те его аспекты, которые непосредственно связаны с институциональным дизайном российской судебной власти. Причем как процессуальные эти аспекты квалифицируются скорее по российской традиции, поскольку они, на наш взгляд, хотя и имеют процессуальную ипостась, но относятся все-таки к судоустройственному законодательству^[196]. Несомненно, пер­вым таким элементом стало существенное изменение интерпретации об­щепринятого принципа свободного доступа к правосудию. Весьма важна и рецепция принципа состязательности и соответствующее изменение роли суда в судебном процессе. К числу значимых изменений в граждан­ском, уголовном и арбитражном судопроизводстве относятся также из­менение роли прокурора, принципиальное изменение подхода к формам участия населения в деятельности правосудия, в частности учреждение суда присяжных заседателей в уголовном процессе. Не менее важен при­менительно к теме исследования и институт арбитражных заседателей, также учрежденный в годы реформ и позже несколько преобразованный. Значение формирования в Российской Федерации апелляционного про­цесса в судах жалобных инстанций уже отчасти было охарактеризовано выше.

Прежде всего, обратим еще раз внимание на кардинальное измене­ние содержания основного права человека применительно к судебной власти — свободный доступ к суду^{[197] [198] [199] [200] [201] [202] [203] (статья 46 Конституции Россий­ской Федерации). Фундаментальность этого принципа характеризуется в первую очередь его универсальным действием: иными словами, нет субъ­ектов, которые не могут обратиться в суд, нет объектов спорных отноше­ний, которые не могут стать предметом рассмотрения суда, нет террито­рий, на которые не распространяется компетенция ординарных судов, и, наконец, действие этого принципа характеризуется обычно практически универсальной темпоральной составляющей[204]. Применительно к судо­устройству, что очевидно, этот принцип означает наличие в государстве достаточного или адекватного количества судей и судов, созданных на ос­новании закона, удобно расположенных и работающих в удобное для пользователя время[205]: Применительно к судебному процессу этот прин­цип также выражается, с одной стороны, в достаточном количестве судей и судов, а с другой — в формировании соответствующих процедур, кото­рые делают возможным и облегчают обращение в суд за защитой своего права, рассмотрение судом первой инстанции такого обращения, устра­няют излишние барьеры для обращения в суд жалобной инстанции и га­рантируют рассмотрение этим судом жалобы (защита от судебных оши­бок), в экстраординарных случаях — беспрепятственное обращение в суд в связи с вновь открывшимися обстоятельствами фактического и юриди­ческого характера, и, наконец, неукоснительное и своевременное испол­нение судебных решений[206].}

Медленная, но неуклонная трансформация восприятия суда от его оценки как последнего звена (причем не решающего, а только оформля­ющего принятое ранее решение) в системе правоохранительных органов к осознанию его как самодостаточной государствообразующей (и очень сложно организованной) ветви власти привел к еще одному принципи­альному изменению — изменению процессуальной роли суда. Активная роль суда в советском уголовном (проявление обвинительного уклона) и гражданских процессах, его стремление в силу предписаний процес­суального закона установить объективную истину, даже если стороны (в широком смысле слова) и хотели бы остановиться на истине относи­тельной, не раскрывая перед судом всей глубины социального конфлик­та, неизбежно привели к пассивности сторон, и, может быть, именно здесь лежит одна из глубинных, корневых причин невостребованности суда российским обществом на первых этапах судебной реформы и не­значительной востребованности его в современных условиях. Концепту­альный отказ от активизма суда, переход его к роли беспристрастного арбитра в условиях истинной состязательности как в гражданском, так и в уголовном процессе^[207] (при сохранении условий для защиты публично­го интереса, понимаемого здесь как помощь и даже защита социально слабой или ущербной стороны) в ближайшее время неизбежно приведет к осознанию обществом изменения роли суда, его назначения и значения. При этом очень важным является уяснение неизбежности процессуаль­ного равенства сторон, в первую очередь стороны обвинения (представ­ленной государственным обвинителем — прокурором) и стороны защиты (адвоката). Хотя к настоящему моменту статусы и не сбалансированы в полном объеме — к сожалению, еще сохраняются некоторые ограниче­ния полномочий адвоката на стадии предварительного расследования — тем не менее изменения имеют базовый характер: адвокат вправе прини­мать участие в расследовании с самой ранней стадии, вправе собирать доказательства и обращаться к судье с ходатайством об их сохранении, пользуется соответствующим иммунитетом и т. д. Не менее принципиаль­ны изменения в статусе прокурора в гражданском процессе. Трудно пере­оценить отказ от его роли надзирающего за законностью и фактически дающего окончательное заключение по делу и переход его на позицию стороны, представляющей государство, причем участвующей в процессе только в тех случаях, когда это предусмотрено законом — в публичном интересе и т. п. Таково же положение прокурора в арбитражном про­цессе.

Не менее важно и проникновение в российское общество идеи транс­парентности правосудия (равно как и всего государства). Принцип гласности был хорошо известен советскому законодательству, однако в условиях нового конституционного регулирования он приобрел принци­пиально иное значение. В советские годы проблема опубликования (в какой бы то ни было форме, кроме зачитывания в судебном заседании и вручения копий сторонам) судебных решений не стояла. Традиционной формой ознакомления с практикой были обзоры судебной практики и по­становления пленумов по этим вопросам, подготавливаемые верховными судами республик в составе СССР и Верховного Суда Союза ССР То есть до пользователя доводились только те судебные решения, которые, по мнению этих судов, были правильны и полезны. Составить объективное представление о корпусе судебных решений было практически невоз­можно. Аналогичная ситуация складывалась с судебной статистикой. Ко­нечно, и в советские годы исследователь мог получить допуск к судебным решениям и материалам судебной статистики, но только по ходатайству соответствующего научного или учебного заведения и с разрешения ру­ководителя суда. В современных условиях проблема опубликования су­дебных решений для широкого или, точнее, неограниченного круга чита­телей сдвинулась с мертвой точки с учетом того, что «полная осведом­ленность о практике всех судов является одним из главных условий спра­ведливого применения закона»^[208].

Сразу оговоримся, что под «опубликованием судебных решений» име­ется в виду отнюдь не узкое значение слова «опубликование», чаще всего сводимое к размещению документов, имеющих письменную форму, в пе­риодических печатных изданиях (газетах, журналах и т. п.). Применитель­но к обусловленному Конституцией Российской Федерации и междуна­родными обязательствами Российской Федерации требованию транс­парентности правосудия в понятие «опубликование судебных решений» следует вкладывать значительно более широкий смысл.

Речь может и должна идти об опубликовании судебного решения, во- первых, в форме его устного оглашения (что скорее относится к пробле­мам, связанным с предоставлением/получением информации о конкрет­ном судебном процессе и поэтому будет рассмотрено применительно ко второй форме транспарентности) и, во-вторых, в форме вручения копий решения сторонам (что также относится к информации о конкретном су­дебной процессе).

Обеспечение доступа к информации в двух следующих формах долж­но исходить из понимания двойственности нужд: с одной стороны, их ис­пользование возможно применительно к условиям конкретного процес­са, а с другой — должно обеспечивать и публичный интерес. Обе формы могут быть реализованы в электронном или ином машиночитаемом виде.

Итак, в-третьих, речь идет о такой форме, как депонирование реше­ний суда в канцелярии, секретариате, архиве (или иной равноценной службе) в письменном или машиночитаемом виде (считается допустимой взамен оглашения при пустом зале).

В-четвертых, о собственно опубликовании. Различается опубликова­ние в случае наличия множественности сторон (считается допустимым применение взамен вручения копий судебного решения) и регулярное (можно сказать, как раз в интересах обеспечения принципа транспарент­ности, с одной стороны, и свободы информации — с другой) опубликова­ние в печатных средствах массовой информации, а также в форме регу­лярно выходящих сборников судебных решений (часто в виде приложе­ний к соответствующему журналу или газете).

И, в-пятых, достаточно распространенной, но не относящейся к офи­циальным, формой опубликования является опубликование судебных ре­шений в опосредованном или оригинальном виде в научно-исследова­тельской и учебной литературе^[209].

Представляется, что регулирование вопросов опубликования^[210] долж­но быть осуществлено на двух уровнях, взаимно дополняющих друг дру­га. Причем в качестве критерия формирования законодательных новелл должен, на наш взгляд, выступать именно разумный компромисс интере­сов обеспечения принципа транспарентности и свободы информации (или критерий публичного начала), с одной стороны, и критерий обеспе­чения прав и свобод человека (или критерий частного начала, начала частной жизни) — с другой.

Во-первых, судоустройственное законодательство должно содержать недвусмысленные нормы относительно обязательности опубликования судебных решений, что должно выражаться в формировании императив­ного предписания судам осуществлять опубликование^[211] (сегодня такое правило содержится только применительно к решениям суда общей юрисдикции об оспаривании нормативного правового акта — статьи 253 ГПК Российской Федерации и суда арбитражной юрисдикции по анало­гичному вопросу — статья 196 АПК Российской Федерации, пункты 3 и 23 Перечня сведений о деятельности Правительства Российской Феде­рации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, утверж­денного постановлением Правительства Российской Федерации и фе­деральных органов исполнительной власти от 12 февраля 2003 года № 98^[212]) с указанием соответствующего средства (средств) массовой ин­формации^[213], а законодательство о средствах массовой информации — корреспондирующие нормы, детализирующие порядок такого опублико­вания. Судоустройственное законодательство должно содержать также перечни условий (может быть, в виде перечисления категорий дел), при которых судебные решения подлежат обязательному опубликованию и при которых судебные решения могут быть опубликованы. Процессуаль­ное законодательство, в свою очередь, должно содержать детальные пра­вила, позволяющие суду реализовать эти полномочия в рамках конкрет­ного судебного процесса. И наконец, необходимо развитие еще одной разновидности актов, пока еще слабо разработанных в нашей стране, — регламентов судов, которые должны содержать весьма подробное регу­лирование организации и деятельности аппарата судов в рассматривае­мой сфере^[214].

Особую сложность при реализации такой схемы представляет про­блема защиты персональных данных (частные начала), которая, в свою очередь, решается в два этапа — на законодательном уровне и в ходе кон­кретного судебного процесса, когда судья принимает решение об опу­бликовании (и форме опубликования, например, обезличенной), то есть существует дополнительный механизм, обеспечивающий действие «част­ного интереса».

Во-вторых, учитывая значительный массив судебных решений (в со­вокупности около 10 миллионов в год), в судоустройственном законода­тельстве должны быть сформулированы нормы, позволяющие осущест­влять выборочное опубликование судебных решений, произведенное на основе объективного отбора, с целью оперативного или своевременного предоставления обществу судебной информации (следовательно, в тек­сте закона должны содержаться предписания относительно сроков пе­редачи информации и ее опубликования) в собственном смысле слова. Причем механизм отбора должен обеспечить опубликование как типич­ных решений, так и решений, идущих вразрез с преобладающими тенден­циями в судебной практике — только в этом случае отбор может быть признан репрезентативным^[215]. В качестве допустимых критериев отбора могут выступать: иерархический, географический, отраслевой, сущност­ной, а также оценочный. Важно отметить, что в информационной базе должны содержаться решения, вступившие в юридическую (законную) силу, равно как и сведения о провозглашенных судебных решениях, вре­мени их вступления в силу, обжаловании и результатах рассмотрения жа­лобы (представления) вышестоящим судом.

В законе также должны быть установлены правила формирования институции, осуществляющей такой отбор. Соответствующий совет (ко­миссия, постоянно действующая рабочая группа) должен осуществлять отбор на профессиональной основе, следовательно, в его состав должны быть включены юристы. Поскольку судьи весьма загружены работой, предварительный отбор мог бы осуществляться работниками суда (на­пример, помощниками судей, которые хорошо осведомлены о рассмот­ренных делах и могут указать наиболее типичные/нетипичные, актуаль­ные или интересные). С другой стороны, работники архивных служб судов могли бы производить ретроспективный отбор (например, за прошедший год, пять лет и т. п.). Организатором или координатором такого процесса могла бы стать информационная или архивная служба суда. Результаты такого отбора могли бы быть предметом рассмотрения совета по опубли­кованию решений конкретного суда. В состав совета стоило бы включить наиболее опытных судей, адвокатов и прокуроров, практикующих в со­ответствующем суде. Было бы полезным изыскать возможность и вклю­чить в состав подобных советов, хотя бы на уровне региональных судов (окружных арбитражных и областных и приравненных к ним судов общей юрисдикции), представителей университетской и прикладной юридиче­ской науки^[216].

Имея в виду уже сложившуюся в Российской Федерации практику опубликования судебных решений, следовало бы также включить в со­став таких советов представителей юридических журналов и иных специ­ализированных изданий, электронных правовых сетей и т. д.

При этом полагаем необходимым формирование тотальных, вклю­чающих все постановленные судебные решения, баз Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации. Бы­ло бы желательно, чтобы такие базы имели и региональные суды (окруж­ные арбитражные и областные и приравненные к ним суды общей юрис­дикции). Думается, что по мере развития электронных средств связи во­прос о формировании тотальных баз всех судов Российской Федерации будет решен автоматически.

В любом случае необходимо помнить, что доминантой в процессе за­конодательного регулирования в рассматриваемой сфере должно быть обеспечение именно транспарентности (естественно, с учетом действия конфиденциальности), поскольку, в конечном счете, публичность направ­лена на защиту сторон от тайного правосудия, не подпадающего под кон­троль общественности, и что именно публичность является одним из средств сохранения доверия к судам всех уровней^[217].

И последнее. Думается, что при формировании соответствующего за­конодательного пакета для ограничения доступа к информации о судеб­ных решениях следовало бы использовать не только предметный, объ­ектный и ситуационный критерии, но и субъектный критерий. Во всяком случае, можно выделить несколько групп пользователей подобной ин­формации и, соответственно, сформировать несколько уровней доступа:

— полный или неограниченный — для работников суда, адвокатов, прокуроров и иных лиц, так или иначе прямо заинтересованных в деле правосудия;

— частично ограниченный (например, при доступе к полнотекстовым базам или архивам при помощи обременения обязанностью сохранять соответствующие тайны под угрозой уголовного или административного преследования)— для исследователей;

— также частично ограниченный (может быть, также при условии не­разглашения некоторых сведений под угрозой уголовного или админи­стративного преследования) — для журналистов.

Особенно актуальным такой подход представляется для обеспечения открытости «бумажных баз», где иные способы ограничения сопряжены с существенными затратами времени и сил. В электронных же базах воз­можно формирование специального института дифференцированной ак­кредитации, установления специальных кодов или паролей и т. п.^[218]

Специфическим результатом получения/предоставления судебной ин­формации этой формы выступает информация о судьях, имплицитно со­держащаяся в конкретных судебных решениях. Дело в том, что совокуп­ный объем информации, почерпнутый из судебных решений, вынесенных тем или иным судьей, позволяет в большинстве современных государств составить представление не только о подходах судебной практики к ре­шению тех или иных вопросов, но и о самих судьях. Такая информация является важным источником, позволяющим независимым образом осу­ществлять гражданский контроль за деятельностью суда, к чему, на наш взгляд, необходимо постепенно привыкать. В частности, если судья, на­пример, при рассмотрении административных дел всегда оказывается на стороне органов государственной власти, или при рассмотрении брако­разводных дел на стороне женщин, у адвоката противной стороны могут быть объективные основания для отвода судьи по конкретному делу. Ко­нечно, не исключено, что судья был прав в своих решениях, но возможен и иной исход.

Иными словами, последовательная реализации принципа транспа­рентности существенным образом повлияет (хотя и в несколько отдален­ном будущем) на состояние независимости судебной власти, качество ее реализации конкретными судьями и судом в целом, облегчит переход су­дебной системы к новому качеству, ее трансформацию.

Следующий «двуликий» институт — участие народа в отправле­нии правосудия. При рассмотрении его судоустройственного или ин­ституционального (в зависимости от формы и вида реализации этого конституционного принципа — часть 5 статьи 32) должны быть созданы соответствующие организационные модели, которые позволили бы граж­данам непосредственно принимать участие в том или ином процессе. За­конодатель указал следующие формы: присяжные заседатели, арбитраж­ные заседатели и народные заседатели (статьи 8 и 5 Закона о судебной системе).

Институт присяжных заседателей в уголовном процессе поя­вился еще до принятия Конституции Российской Федерации^[219] в целях реализации Концепции судебной реформы. В годы реформ он несколько раз подвергался корректировке, направленной на сужение круга дел, подлежащих рассмотрению с участием присяжных заседателей, а также на расширение его географии^[220]. К сожалению, демократический потен­циал этого института и сегодня используется далеко не в полную силу. Кроме того, имея в виду недостаточную «подконтрольность» или «по­слушность» присяжных заседателей, вынесение ими странных с точки зрения современной судебной системы решений, сложности, связанные с формированием коллегии присяжных заседателей (население отказы­вается от исполнения своего гражданского долга, мотивируя это, как правило, занятостью и страхом перед преступным миром, а зачастую на­прямую говоря о нежелании быть хоть в какой-то степени причастным к «делам судебным»), государство, да и представители самой судебной власти все чаще пытаются минимизировать применение этого институ­та. Представляется, что единственной реальной гарантией его существо­вания по-прежнему выступают конституционные нормы, в частности часть 2 статьи 20.

Вопрос о расширении сферы применения института присяжных засе­дателей как в уголовном, так и в гражданском и арбитражном процессах, равно как иные проблемы, связанные с возможным расширением «вла­сти» присяжных (например, резкое сужение возможности опротестова­ния и обжалования вердикта присяжных и соответствующего приговора), к сожалению, практически не обсуждаются на правительственном уров­не.

Не менее сложна судьба института арбитражных заседателей. Этот институт был учрежден в 1995 году в качестве экспериментального статьей 8 Федерального закона «О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»^[221]. Практика рассмот­рения дел с участием шеффенов^[222], представлявших бизнес-сообщество, была признана полезной, и в 2001 году был принят Федеральный закон «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Россий­ской Федерации»^[223]. Согласно нормам этого акта арбитражные заседате­ли привлекаются к осуществлению правосудия при рассмотрении арбит­ражными судами субъектов Российской Федерации в первой инстанции подведомственных дел в порядке и случаях, установленных законом. Иными словами, в арбитражных судах, так же как и в общих, участие на­рода в отправлении правосудия минимизировано, но если в судах общей юрисдикции коллегии присяжных заседателей формируются для рас­смотрения наиболее тяжких категорий преступлений (в гражданском процессе эта форма не применяется) и, соответственно, как правило, действуют на уровне областных и приравненных к ним судов, то в арбит­ражных судах арбитражные заседатели участвуют в работе судов низше­го звена, хотя и рассматривающих подавляющее большинство дел.

Далее. Если круг дел, рассматриваемых с участием присяжных засе­дателей, определен вполне исчерпывающих образом (см. пункт 2 части 2 статьи 30 и часть 3 статьи 31 УПК Российской Федерации), то с участием арбитражных заседателей в принципе может быть рассмотрено любое дело (статья 1 Закона об арбитражных заседателях и статья 19 АПК Рос­сийской Федерации). Инициаторами в обоих случаях являются стороны (опять-таки в широком смысле слова), но федеральное законодательство может содержать и ограничения (см., например, статью 223 АПК, посвя­щенную особенностям рассмотрения дел о банкротствах). Однако, как показывает практика, число дел, рассмотренных с участием арбитраж­ных заседателей, невероятно мало.

Следующее отличие заключается в принципиально различном по­рядке формирования списков заседателей. Списки присяжных заседате­лей (общий и запасной) формируются на основе избирательных списков (статьи 4, 5 и 7 Закона о присяжных заседателях) высшим исполнитель­ным органом государственной власти субъекта Российской Федерации раз в 4 года, а собственно состав коллегии присяжных заседателей — не­посредственно судом, рассматривающим дело, при активном участии сто­рон (статьи 324 — 329). Списки арбитражных заседателей формируют сами арбитражные суды субъектов Российской Федерации на основе предложений о кандидатурах арбитражных заседателей, направленных в указанные суды торгово-промышленными палатами, ассоциациями и объединениями предпринимателей, иными общественными и профессио­нальными объединениями (часть 1 статьи 3 Закона об арбитражных за­седателях). Затем списки арбитражных заседателей представляются ар­битражными судами субъектов Российской Федерации в Высший Арбит­ражный Суд Российской Федерации и утверждаются Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Утвержденные списки ар­битражных заседателей публикуются в «Вестнике Высшего Арбитражно­го Суда Российской Федерации» и могут быть опубликованы в иных сред­ствах массовой информации^[224]. Иными словами, арбитражные заседатели практически целиком и полностью зависимы от судебной ветви власти.

И конечно, необходимо обратить внимание на качественный состав списков присяжных и арбитражных заседателей, предопределенный тре­бованиями закона. В случае с присяжными заседателями они миними­зированы, поскольку целью института является вовлечение в сферу осу­ществления правосудия наибольшего числа добропорядочных граждан (статья 3 Закона о присяжных заседателях). В случае с арбитражными заседателями — формально так же, хотя и существует весьма важное ограничение — несовместимость с государственной службой (статья 2 Закона об арбитражных заседателях), но порядок их отбора приводит к совершенно иным результатам. Как правило, арбитражные заседатели — весьма уважаемые в своем сообществе предприниматели и (или) акаде­мические работники.

В завершение этого раздела еще раз обратим внимание, что, несмот­ря на норму федерального конституционного закона о судебной системе, стоящего в иерархии законов выше чем федеральные, в том числе коди­фицированные, последние игнорировали предопределенность существо­вания народных заседателей. Вероятно, сыграла свою роль весьма не­приглядная практика советских времен. Многочисленные предложения о сохранении шеффенского суда как в уголовном, так и в гражданском процессах, что позволило бы если не исключить, то хотя бы несколько снизить, смягчить проявления произвола судьи в процессе, остались без внимания. В результате подавляющее большинство уголовных и граж­данских дел рассматривается сегодня судьей единолично^[225]. Предприня­тые в конце 90-х годов прошлого века попытки ввести рассмотрение дел по первой инстанции коллегиями в составе из трех судей не были реали­зованы на практике в связи с недостатком судей и недостаточным в этом случае финансированием.

Существует еще один вопрос, который также имеет институциональ­ные и процессуальные формы выражения — вопрос административ­ной юстиции. Выше уже неоднократно было обращено внимание на это проблему^[226]. Здесь более подробно охарактеризуем состояние процессу­альной стороны вопроса. По причине отсутствия единого подхода к фор­мированию института административного суда сложился двойственный подход к формированию административно-процессуальных норм. Сегод­ня они содержатся в ГПК (главы 23 — 25) и в АПК (главы 22—24) Рос­сийской Федерации. Проблема в том, что по своему содержанию нормы различаются и, следовательно, возникнет не только дуализм в институ­циональных, в материальных подходах к решению одних и тех же проб­лем, но и собственно дуализм процессуальный, что особенно недопусти­мо применительно к оспариванию актов государства, поскольку может существенно снизить уровень защищенности негосударственных субъек­тов, нарушению их процессуального равенства в смысле, неоднократно выявленном Конституционным Судом Российской Федерации примени­тельно к равенству субъектов одной категории (статья 19 Конституции Российской Федерации). Несколько различен подход к определению объ­екта регулирования (административные правоотношения или все-таки публичные), порядок рассмотрения дел судами (наличие/отсутствие апелляционной инстанции, подход к институту вновь открывшихся об­стоятельств и т. п.), квалификация судей и т.д. Необходимо отметить и различия в отношении к существованию негативной административной процедуры — досудебного порядка рассмотрения этой группы дел. В ар­битражных судах все больше укрепляется тенденция придания таким процедурам обязательного характера, суды общей юрисдикции в боль­шей степени ориентируются на уже достигнутый и подтвержденный Кон­ституцией Российской Федерации уровень — беспрепятственный доступ к правосудию (статья 46).

Ситуация не изменится в лучшую сторону и в случае принятия также уже упоминавшегося проекта федерального конституционного закона об административных судах и проекта кодекса об административном судо­производстве, напротив, положение дел лишь усугубится: если сегодня институциональные и процессуальные подходы хотя и различаются, но сопоставимы, то после принятия названных актов разойдутся оконча­тельно.

Существует еще одна серьезная проблема, связанная одновременно с организацией судебной системы и организацией судебного процесса. Это проблема судебного надзора как исключительной или неординар­ной стадии российского судебного процесса. Надзор представлен во всех видах судебного процесса, хотя его конкретная конфигурация несколько различается от вида к виду. Этот вид судебного производства практически не встречается в зарубежной практике, своеобразным аналогом может служить только судебная ревизия, известная германскому праву. Но ре­визионный порядок пересмотра действительно является исключитель­ным. Надзорный же, напротив, несмотря на его оценку доктриной как экстраординарного, практически стал ординарным. Как правило, суд над­зорной инстанции выступает четвертой, а то и пятой, инстанцией. Реше­ния же к моменту возбуждения надзорного производства уже вступили в силу, зачастую исполнены. Хотя новое процессуальное законодательство и изменило в лучшую сторону упомянутый институт, к сожалению, этого не достаточно. Именно применительно к институту судебного надзора в отношении Российской Федерации Комитет Министров Совета Европы констатировал наличие так называемого структурного портфеля, то есть наличие системной проблемы в законодательстве, препятствующей эф­фективной защите основных прав и свобод (Промежуточная резолюция Комитета Министров Совета Европы Rec DH (2006) 1 относительно на­рушений принципов юридической определенности по надзору в граж­данских исках в Российской Федерации — принятые общие меры и не­решенные вопросы). Отметив существенное продвижение российского гражданского процесса в сторону европейских стандартов в этой сфере (к числу которых отнесены ограничение круга субъектов — инициаторов надзорной стадии только сторонами по делу и лицами, чьи интересы за­тронуты решением суда; ограничение возможностей инициировать над­зорное производство в течение года с момента вынесения обжалуемого решения), Комитет, тем не менее, счел ситуацию недостаточно изменив­шейся и оставил вопрос «на контроле». Многочисленные вопросы, воз­никающие на практике у граждан, организаций, органов государственной власти в связи с осуществлением Верховным Судом и судами областно­го уровня судебного надзора в рамках гражданского судопроизводства, привели к комплексному рассмотрению Конституционным Судом Рос­сийской Федерации института судебного надзора в гражданском процес­се значительного числа норм, а по сути — практически всей конструкции главы 41 в деле о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 ГПК Российской Федерации, постановление по которому оглашено 5 февраля 2007 года. Имея в виду глобальность признания оспоренных норм неконституцион­ными, что привело бы к большему нарушению прав, нежели в действую­щей системе правового регулирования, Конституционный Суд воздержал­ся от такого решения, подчеркнув вместе с тем, что «этим с федерального законодателя не снимается обязанность — исходя из требований Консти­туции Российской Федерации и с учетом рассматриваемого Постановле­ния — в разумные сроки установить процедуры, реально обеспечивающие своевременное выявление и пересмотр ошибочных судебных постанов­лений до их вступления в законную силу, и привести правовое регулиро­вание надзорного производства в соответствие с признаваемыми Россий­ской Федерацией международно-правовыми стандартами»^[227]. Решение проблемы судебного надзора в русле европейских подходов не только по­требует кардинальных изменений собственно процессуальных норм, но и, что самое важное, должно повлечь изменение институциональных норм, определяющих институциональный дизайн системы. К сожалению, проект соответствующего федерального закона, внесенный Верховным Судом Российской Федерации в 2007 году в Государственную Думу Феде­рального Собрания и уже ставший Законом, идет скорее по традицион­ному пути малых изменений, не решая проблемы пересмотра норм за­конодательства по существу. Однако в условиях признания оспоренных норм ГПК конституционными иной подход весьма затруднен. Это же об­стоятельство делает возможным дальнейшее игнорирование проблемы надзора в уголовном и арбитражном процессах. Вообще позиция Консти­туционного Суда, который старается в максимально возможной степени выявлять конституционно-правовой смысл норм российского законода­тельства, воздерживаясь от применения принадлежащих ему конститу­ционных полномочий непосредственно, хотя бы и во имя защиты прав человека, кажется, все в большей степени дает обратный результат, по­скольку приводит к определенной пассивности федерального законода­теля и Правительства Российской Федерации, на которые и возложена обязанность по устранению возникающих пробелов и т. п. — ведь пробел- то не возник...

И наконец, последний институт, который весьма динамично развива­ется на протяжении последних 15 лет. Речь идет о естественном в усло­виях отказа от командно-административной экономики росте интереса практики и, как следствие, законодателя к внесудебным или квазису- дебным формам разрешения социальных конфликтов. Формально возможность разрешения конфликтов во внесудебном порядке существо­вала и в Советском Союзе, например, в сфере трудовых отношений (кон­фликтные комиссии), в сфере гражданского права (третейские суды по вопросам разрешения конфликтов между гражданами согласно прило­жению № 3 к ГПК РСФСР 1964 года и главе XXII ГПК РСФСР 1923 го­да, действовал и международный коммерческий арбитраж^[228]), но сущ­ность этих институтов в советских условиях была принципиально иной.

Поиск альтернатив государственным судам обусловлен рядом факто­ров, которые различаются в зависимости от конкретного общества, го­сударства, культуры, правовой системы, устройства судоустройства, эф­фективности работы суда, степени развития и сложности экономических и иных отношений и других обстоятельств. Одним из основных факторов развития альтернативного разрешения споров (далее — АРС) является недостаточная эффективность работы судебной системы при рассмотре­нии отдельных категорий дел, которая может заключаться в перегружен­ности судов, длительности судебного разбирательства, неквалифициро­ванном рассмотрении дел и т. д.

Вместе с тем недостаточная эффективность работы государственных судов не является единственным движущим фактором развития АРС. К другим причинам его развития можно отнести стремление сторон сохра­нить деловые и партнерские отношения, избежать огласки конфликта и разрешить спор к взаимному удовлетворению и, наконец, гибкость АРС. С учетом специфики деятельности суда — применение закона — достичь подобного при разбирательстве в государственном суде практически не­возможно. Именно поэтому АРС широко применяется в сфере бизнеса.

Обязательной целью действий участвующих в АРС лиц является до­стижение вполне определенного результата — урегулирование конфлик­та или разрешение спора. В этом смысле АРС следует отличать от раз­личных способов предотвращения споров и управления ими. Процедура предотвращения споров представляет собой определенные действия по анализу и планированию, направленные на структурирование сторонами своих действий таким образом, чтобы изначально избежать или миними­зировать возможность возникновения самого спора. Такие способы пред­отвращения споров могут включать: юридический аудит (legal audit) — установление источников потенциальных или реальных споров с целью уменьшить или исключить риски их возникновения; партнерство (part­nering) — выработку стратегии деятельности сторон в рамках договорных отношений, направленной на разрешение конкретных проблем и имею­щей целью гармонизацию отношений между сторонами; а также «филь­трование» споров (filtering of disputes) — организацию многоуровневой системы оценки споров на каждой стадии их развития, позволяющей вы­являть те споры, которые могут быть решены без судебного или арбит­ражного разбирательства^[229].

В мировой практике много форм АРС, среди которых можно назвать такие, как экспертное определение (заключение) (expert determination), переговоры, переговоры с участием посредника (facilitated negotiation или facilitation), примирение (conciliation), посредничество (mediation), посредничество-арбитраж (med-arb), независимое разрешение (adjudi­cation), мини-процесс (mini-trial), установление обстоятельств (fact find­ing), комиссии по рассмотрению споров (dispute review boards), частный суд (private judging), предварительная независимая оценка (early neutral evaluation), «суд с множеством дверей» (multi-door courthouse), досудеб­ное совещание по урегулированию спора (settlement conference), упро­щенный суд присяжных (summary jury trial) и собственно арбитраж (arbi­tration) или третейский суд и т.д.

В настоящий момент нормы российского законодательства в отно­шении АРС носят отрывочный и декларативный характер. Закон не опре­деляет понятие альтернативных способов разрешения споров и примири­тельных процедур, отсутствуют перечень допустимых или рекомендован­ных для использования способов АРС, принципы и гарантии их исполь­зования. На устранение такого положения направлен обсуждаемый в на­учном и бизнес-сообществах с 2006 года проект федерального закона «О посредничестве (медиации)», вероятность принятия которого весьма ве­лика.

Актуальность использования АРС в России особенно возросла в свя­зи с принятием в 2002 году нового АПК. Глава 15 «Примирительные про­цедуры. Мировое соглашение» содержит положение о том, что стороны могут урегулировать спор, заключив мировое соглашение или используя другие примирительные процедуры, если это не противоречит федераль­ному закону, что дало дополнительный импульс развитию квазисудебных форм. В результате возникло и достаточно устойчиво развивается не только значительное число третейских судов (реже — арбитражей), цен­тров медиации и т. д. Стали выходить специализированные научные изда­ния.

Федеральный закон «О третейских судах»^[230] также был принят в 2002 году, и тоже в основном воспроизводит нормы актов международно­го бизнес-сообщества. Необходимо еще раз отметить, что система тре­тейских судов и арбитражей (в том числе и при Торгово-промышленной палате) существовала и в советское время, но, естественно, после за­крепления на конституционном уровне принципа экономической свободы (статьи 8, 34, 35 и 37) вместе с частным бизнесом интенсивно стали раз­виваться и квазисудебные способы разрешения споров.

Несколько раньше был учрежден и весьма эффективно действовал в 1990-х годах XX века еще один институт АРС — Третейский информаци­онный суд, впоследствии — Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации.

Важно отметить, что не все споры могут быть предметом альтерна­тивного разрешения. В рамках АРС могут рассматриваться прежде все­го споры, вытекающие из гражданско-правовых отношений и возникаю­щие между их участниками, также широко этот институт используется при рассмотрении семейных и трудовых споров^[231]. В ряде стран (Велико­британия, Германия, США, Франция) к АРС прибегают при разрешении конфликтов, возникших в сфере управления, а некоторые из его элемен­тов ограниченно используются в уголовном процессе (restorative justice — восстановительное правосудие) Великобритании, Австралии, Новой Зе­ландии, Канады и других^[232]. В целом использование АРС для разрешения споров публично-правового характера по-прежнему является скорее ис­ключением, чем правилом, несмотря на то что в последнее время страны Европы пришли к выводу об эффективности такого подхода (Рекоменда­ция Rec (2001) 9 Комитета Министров государств — членов Совета Евро­пы по альтернативам судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами^[233] и Рекомендация Rec (99) 19 Комитета Министров Совета Европы относительно посредничества в уго­ловных делах).

Правовой статус судей и органов судейского самоуправле­ния. Судьба судебной власти в конкретном государстве почти всегда предопределена историей возникновения и развития данного государства и, соответственно, его правовой системы. Исключение составляют лишь случаи принципиального отказа от исторически существовавшей модели и переход на абсолютно новую (напомним, что именно так случилось в СССР, такая же практика характерна для стран — бывших колоний). Од­нако значительную роль в становлении независимости (как совокупности обособленности от других органов государства и беспристрастности) судебной власти, качества, которое, как мы полагаем, и составляет суть современного правосудия, играют судьи. И хотя общеизвестный вопрос А. С. Грибоедова «А судьи кто?» и не относится к судьям по статусу, имен­но ответ на него во многом определяет и ответ на главный вопрос настоя­щего исследования — «А есть ли, состоялась ли судебная власть в Рос­сийской Федерации?»

Общая характеристика динамики развития законодатель­ства о статусе судей в 1992-2008 годах. Основы правового ста­туса судей в Российской Федерации установлены непосредственно нор­мами Конституции Российской Федерации (статьи 119—124, 128 и др.), нормами Закона о судебной системе (статьи 5, 8, 11 — 15), Законом Рос­сийской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и целым рядом вспомогательных федеральных законов: «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Фе­дерации», «О государственной защите судей, должностных лиц право­охранительных и контролирующих органов» и другими.

Ядром соответствующего законодательного блока является Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», ко­торый был принят 26 июня 1992 года^[234], то есть после принятия Концеп­ции судебной реформы и до принятия Конституции Российской Федера­ции. Текст Закона о статусе судей явился результатом труда одной из ра­бочих групп, созданных в целях реализации положений Концепции.

Конституция Российской Федерации воспроизвела основные положе­ния этого Закона, конечно, в весьма сжатой форме, как уже ранее отме­чалось в форме конституционных принципов статуса судей:

— независимость (статьи 118, 120, 124);

— несменяемость судей (статья 121);

— неприкосновенность (статья 122);

— особый порядок наделения судей полномочиями и прекращения их полномочий (статьи 119, 128 и корреспондирующие им положения ста­тей 83 и 102);

— участие народа в управлении делами государства, в том числе в форме не только профессиональных, но и непрофессиональных судей (статья 32; непосредственно в Конституции Российской Федерации упо­мянута только форма «присяжные заседатели» — статья 20)^[235].

Закон о судебной системе содержит несколько более развернутую ха­рактеристику статуса судей, но при этом также весьма лаконичен. В то же время анализ его норм свидетельствует, несмотря на его статус, о его вторичности по отношению к Закону о статусе судей, в связи с чем оста­новимся на характеристике последнего.

Первоначальная редакция Закона о статусе судей в основном воспро­изводила (естественно, с поправками на новую социальную реальность, в первую очередь в части признания на государственном уровне идеи раз­деления властей) положения последнего советского закона о статусе судей, что в данном случае можно оценить как положительный фактор, поскольку позднее советское законодательство отличалось высоким тех­нико-юридическим качеством: логичностью концепции и структуры, пол­нотой регулирования и выверенностью текста норм, наличием факульта­тивных разделов, определяющих порядок вступления закона в силу, осо­бенности его действия и т. д.

Этим отличалась и первоначальная редакция Закона о статусе судей. Отметим сразу, многократно (более 10 раз) внесенные в рассматривае­мый Закон изменения и дополнения, к сожалению, несмотря на их обос­нованность и целесообразность в ряде случаев (о чем ниже), привели к разбалансировке, если не сказать к разрушению, текста Закона. Сегодня в Законе о статусе судей, с одной стороны, «не хватает» нормативного регулирования, например в части определения порядка прохождения судьями своей службы, установления полномочий и порядка реализации их дисциплинарными органами, а с другой стороны, содержатся явно не относящиеся к предмету его регулирования вопросы, например урегули­рован вопрос о полномочиях председателей судов.

Остановимся на характеристике лишь основных актов, внесших те или иные изменения в Закон о статусе судей.

Итак, Закон о статусе судей^[236] претерпел следующие изменения:

— в 1993 году были признаны утратившими силу положения пунк­тов 2, 3 и 5 статьи 6 относительно избрания судей советами народных де­путатов, верховными советами, как непосредственно противоречащие нормам новой российской Конституции^[237];

— в 1993 году была предпринята первая попытка истолкования кон­ституционного понятия «несменяемость судьи», оно интерпретировано законодателем как «бессрочность» пребывания судьи в должности, за исключением мировых и впервые назначенных судей районных и гарни­зонных военных судов^[238];

— в 1995 году на волне «парада суверенитетов» в Законе появилась норма об обязательности учета мнения субъекта Российской Федерации при назначении судей федеральных судов, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации^[239], одновременно были изменены положения, определяющие основания приостановления и прекращения полномочий судей (статьи 13 и 14 Закона) и был установ­лен повышенный (по отношению к минимальным, как решит законода­тель, конституционным требованиям — статья 119) возрастной ценз для кандидатов на судейские должности^[240];

— в 1999 году была изменена статья 3 Закона: судьям, пребывающим в отставке, были предоставлены широкие возможности для трудоустрой­ства, в частности в качестве государственного или муниципального слу- жащего^[241];

— в 2000 году наконец-то на законодательном уровне был урегулиро­ван вопрос об удостоверениях судей^[242];

— в 2001 году состоялась так называемая «реформа Козака»^[243], в хо­де которой были существенным образом пересмотрены положения За­кона, касающиеся требований, предъявляемых к кандидатам на должно­сти судей, обязательного медицинского освидетельствования кандидатов, квалификационного экзамена, проверки достоверности документов и сведений, представляемых кандидатом, порядка наделения полномочия­ми судей (окончательно исключено положение о необходимости согласо­вания с субъектом Российской Федерации), председателей и заместите­лей председателей судов, установлены сроки полномочий судей и пре­дельный возраст пребывания в должности председателей и заместителей председателей судов, восстановлена дисциплинарная ответственность судей и порядок привлечения к ней, изменен порядок привлечения судей к уголовной ответственности и осуществления оперативно-розыскных мер, а также введено требование о необходимости постоянного повыше­ния квалификации судей^[244];

— в 2004 году в ходе упорядочения системы разграничения предметов ведения и полномочий в сфере взаимоотношений федерального центра, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, в Закон о статусе судей были внесены дополнения в части изменения порядка обес­печения судей жильем^[245];

— в 2005 году Закон был уточнен, с одной стороны, в части объявле­ния вакансии судьи и ее замещения, а с другой — в части порядка испол­нения обязанностей судьей, чьи полномочия прекращены; кроме того, был повышен предельный возраст пребывания в должности судьи^[246];

— в 2007 году была изменена редакция нормы статьи 3 Закона в части недопустимости осуществления судьями научной, преподавательской и иной творческой деятельности, финансируемой только за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций и граждан, лиц без гражданства^[247];

— также в 2007 году были внесены изменения, касающиеся учрежде­ния Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации и передачи функций по возбуждению уголовных дел в отношении судей в его ведение^[248].

Важно обратить внимание еще на один блок законодательных изме­нений, связанных с принятием в 2002 году Федерального закона «Об ор­ганах судейского сообщества в Российской Федерации»^[249], когда из За­кона о статусе судей были исключены нормы об органах судейского сооб­щества и о квалификационных коллегиях судей, поскольку отныне эти положения содержатся в указанном Федеральном законе.

Кроме того, в 2004 году Всероссийский съезд судей принял Кодекс су­дейской этики^[250] — важный акт, номы которого являются основной для применения дисциплинарной ответственности судей.

Очевидно, что Закон о статусе судей не отличается стабильностью норм. При этом даже из приведенного краткого описания можно сделать вывод о весьма непоследовательном отношении федерального законода­теля к проблемам статуса судьи. Конечно, некоторой нестабильностью от­личается сегодня не только этот вид законодательства, но проблема в том, что судьи, напомним еще раз, являются носителями государственной вла­сти, призванными реализовывать именно публичные функции государства по защите конституционных право и свобод граждан! И в этом их принци­пиальное отличие от многих других категорий граждан. Нестабильность правового положения, невозможность разумного на основе закона пред­видения развития своей судьбы делает именно судей наиболее уязвимыми, поскольку порождает стремление «выжить», «удержаться», сохранить свое положение при любых изменениях законодательства, а следователь­но, стремление к лояльности при оценке в судебном заседании тех или иных отношений, тех или иных норм закона. В условиях, когда институт независимости судьи постоянно модифицируется и то, что вчера составля­ло его основы, завтра оказывается отмененным, такие настроения приоб­ретают характер господствующих. Примером служат две волны судейских отставок, первая из которых была порождена «реформой Козака», а вто­рая — законопредложениями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 2007 года, направленными на обязательное декларирование доходов судьями, изменение системы социального обеспечения и т.д.

Содержательные аспекты правового положения судей и со­ответствующих преобразований в этой сфере. Основу правового статуса судей составляет несколько относительно самостоятельных ин­ститутов. Конфигурация их совокупности в конечном счете и определяет качество судебной власти, то есть такое состояние этого вида государст­венной власти, при котором пользователь уверен в справедливости су­дебного решения или в беспристрастности суда и универсальности судеб­ной защиты (см., в частности, первый принцип Первого показателя «Не­зависимость» Бангалорских принципов поведения судей^[251]). О второй составляющей уже было сказано выше применительно к универсально­сти судебной власти по критериям субъекта и предмета спора, времени и места (территории). Поэтому здесь остановимся на тех институтах (и по­динститутах), которые оказывают влияние именно на качество судейско­го корпуса и тем самым определяют качество судебной власти.

Порядок формирования судейского корпуса. Этот элемент стату­са судей непосредственно определяет качественный состав любого суда в Российской Федерации. В свою очередь этот институт включает в се­бя несколько подинститутов (этапов): предварительный отбор кандида­тов на должности судей; собственно формирование корпуса; вступление судьи в должность. Каждый из подинститутов может представлен самыми различными процедурами^[252].

Согласно части 1 статьи 128 Конституции Российской Федерации (воспроизведенной и, естественно, детализированной в законодательстве о статусе судей) судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представле­нию Президента Российской Федерации.

Судьи других федеральных судов назначаются Президентом Россий­ской Федерации в порядке, установленном федеральным законом (часть 2 указанной статьи).

Судьи конституционных (уставных) судов субъектов Российской Фе­дерации и мировые судьи назначаются (избираются) на должности в со­ответствии с федеральными законами (установлены только общие прин­ципы) и законами субъектов Российской Федерации (статья 13 Закона о судебной системе).

После своего первого назначения (избрания) судья приносит присягу, и по общему правилу с этого момента и начинают течь его полномочия.

Приведенная схема не изменялась с момента принятия Конституции Российской Федерации. В целом, наличие подобных правил — один из устойчивых признаков системы разделения властей, свидетельствующий о демократическом характере распределения государственно-властных полномочий между тремя ветвями власти. Участие Президента и парла­мента (как правило, именно верхней его палаты) страны в процессе фор­мирования судейского корпуса — явление широко распространенное и проверенное временем (участие парламента более характерно для фор­мирования корпуса судей высших судов страны, высшего органа испол­нительной власти — практически повсеместно). Вместе с тем Европей­ская хартия о статусе судей^[253] в качестве общего принципа формирова­ния судейского корпуса страны предусматривает необходимость участия в названном процессе и третьей власти — судебной (п. 1.3). В Россий­ской Федерации судебная власть также принимает участие в этом про­цессе, хотя и в иной форме — на стадии предварительного отбора.

Но кто же предлагает Президенту Российской Федерации кандидату­ры на должности судей федеральных судов и как можно приобрести кон­ституционный статус кандидата на должность судьи?

Отбор кандидатов на должности судей судов Российской Феде­рации, как федеральных, так и субъектов Российской Федерации, осу­ществляется на конкурсной основе (часть 5 статьи 13 Закона о судебной системе). Однако существует три относительно самостоятельные модели предварительного отбора.

Первая модель регулирует порядок отбора кандидатов на должности судей федерального Конституционного Суда. В соответствии со статьей 9 Закона о Конституционном Суде предложения о кандидатурах на долж­ности судей этого Суда могут вноситься Президенту Российской Федера­ции парламентариями обеих палат федерального парламента, законода­тельными (представительными) органами субъектов Федерации, высши-

ми судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями из числа лиц, достигших к моменту назначе­ния возраста не менее 40 лет, с безупречной репутацией, имеющих выс­шее юридическое образование и стаж работы по юридической профес­сии не менее 15 лет, обладающих высокой квалификацией в области права (статья 8 Закона о Конституционном Суде). Президент представ­ляет соответствующие кандидатуры (кандидатуру) Совету Федерации не позднее месяца с момента открытия вакансии. Верхняя палата россий­ского парламента обязана рассмотреть вопрос о назначении на долж­ность судьи Конституционного Суда не позднее 14 дней с момента полу­чения представления Президента. Каждый судья Конституционного Суда назначается на должность в индивидуальном порядке тайным голосова­нием. Назначенным считается кандидат, получивший при голосовании большинство от общего числа членов Совета Федерации. Председатель верхней палаты приводит лицо, назначенное судьей Конституционного Суда, к присяге, текст которой содержится в части второй статьи 10 За­кона о Конституционном Суде. Детально процедуры обсуждения и голо­сования по кандидатуре в Совете Федерации урегулированы нормами главы 27.1 его Регламента.

Итак, нормы Закона о Конституционном Суде весьма неконкретны: точно не определен круг субъектов, номинирующих кандидатуру на долж­ность. Каждый раз Президент Российской Федерации, равно как и его Администрация, может достаточно свободно интерпретировать практи­чески каждый из терминов, от «высшего судебного органа» (законода­тельство весьма различно трактует это понятие) и до «федеральными юридическими ведомствами» (термин, вообще не используемый иными российскими законами и подзаконными нормативными актами); не со­всем ясны и критерии отбора, они имеют так называемый автономный характер и также могут толковаться в зависимости от ситуации и от субъ­екта, осуществляющего отбор. Заметим, что понятия «признанный ав­торитет», «заслуженная репутация» и тому подобные достаточно часто встречаются и в других законодательных конструкциях. Однако в право­вых системах стран развитой демократии эти понятия имеют более усто­явшееся значение, а в нашей стране, они, как правило, к сожалению, сводятся к формальным критериям: доктор юридических наук, лицо за­нимает высокий пост — следовательно, имеет высокую квалификацию, а если нет ученой степени или почетного звания — не имеет таковой, и т. п. Заметим также, что активное инициативное выдвижение кандидатур на должности судей Конституционного Суда имело место только в первые годы его существования. И последнее замечание: Закон о Конституцион­ном Суде не содержит специального требования о конкурсе, то есть о на­личии более чем одной кандидатуры на должность судьи этого Суда.

Вторая модель характеризует порядок предварительного отбора кан­дидатов на должности судей федеральных судов общей и арбитражной юрисдикции (включая судей Верховного и Высшего Арбитражного су­дов), а также мировых судей. До представления на должность каждый из кандидатов должен:

— сдать квалификационный экзамен^[254] (часть 4 статьи 5 Закона о ста­тусе судей);

— получить рекомендацию соответствующей квалификационной кол­легии судей^[255] (часть 6 статьи 5);

— документы, представленные кандидатом и подтверждающие его со­ответствие предъявляемым к судьям квалификационным требованиям²⁵⁰, должны пройти проверку достоверности (части 6 и 7 статьи 5);

заседаниями — советами судей из числа судей различных родов и видов судов, также в состав квалификационных коллегий судей включаются представители общественности и по одному представителю Президента Российской Федера­ции в каждой коллегии.

²⁵⁰ Квалификационные требования заслуживают отдельной характеристики. Де­тально они установлены статьей 4 Закона о статусе судей, и как было уже от­мечено выше, подвергались изменениям в ходе реформ в области статуса судей. От весьма простых и ясных критериев, изложенных в первоначальной редак­ции статьи 4 Закона о статусе судей: «Судьей может быть гражданин Россий­ской Федерации, достигший 25-летнего возраста, имеющий высшее юриди­ческое образование, сдавший квалификационный экзамен, не допустивший порочащих его поступков. При этом судьей вышестоящего суда может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30-летнего возраста и имею­щий стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет, а судьей Вер­ховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Россий­ской Федерации — достигший 35-летнего возраста и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 10 лет», законодатель пришел к много­уровневой и сложной системе требований, что само по себе может оценивать­ся только положительно, однако важно, чтобы выдвигаемые законодателем требования не только соответствовали Конституции Российской Федерации (относительно возрастного и профессионального ценза выше уже были выра­жены сомнения доктринального конституционно-правового характера), но и не были чрезмерными, то есть неоправданно затрудняющими доступ к профес­сии. Важно также отметить, что в результате «реформ Козака» рассматривае­мая статья не только была дополнена законодательными дефинициями «стажа работы по юридической профессии», более развернутыми характеристиками возрастного и профессионального цензов, но и весьма спорными положения­ми о обязательном медицинском освидетельствовании кандидата на должность судьи (статья 4.1 Закона о статусе судей в действующей редакции). При этом хотя список заболеваний, препятствующих назначению на должность судьи, и формируется органом исполнительной власти в области здравоохранения (на основании заключений врачебных комиссий), но утверждается решением Со­вета судей Российской Федерации — ныне действующий решением от 26 де­кабря 2002 года (Российская газета. № 13. 2003. 21 января). Важно обратить внимание еще на одно обстоятельство: понятие «высшее юридическое образо­вание» уже не представляется ясным и понятным после введения двухуровне­вой системы высшего образования. Согласно разъяснению Высшей квалифи­кационной коллегии судей Российской Федерации квалификация «бакалавр» не дает гражданину права претендовать на должность судьи (Вестник ВАС РФ. 2004. № 6). Представляется, что все эти вопросы должны быть устранены, и устранены на законодательном уровне.

— как положительный результат всей совокупности обстоятельств — получить представление квалификационной коллегии судей председате­лю соответствующего суда (часть 9 статьи 5);

— получить представление председателя соответствующего суда Пре­зиденту Российской Федерации (часть 9 статьи 5).

Есть еще один — получение рекомендации Комиссии при Президенте Российской Федерации по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов^[256]. Комиссия создана в 1994 году и с тех пор помогает Президенту Российской Федерации в отборе, оценке и представлении или назначении кандидатур на должности федеральных судей. Президент осуществляет назначение федерального судьи в двух­месячный срок со дня получения необходимых материалов^[257].

Таким образом, Президент, и тем более Совет Федерации, выбирает кандидатуру на должность судьи федеральных судов не произвольно, а ограничен имеющимся списком представленных лиц, судебная же власть, хотя по формальным критериям и не обладает «решающим голосом», по факту является основным субъектом предварительного отбора.

Судьи иных федеральных судов, председатели и заместители предсе­дателей федеральных судов назначаются на должность в конкретном суде указом Президента.

До осуществления реформы 2001—2002 годов порядок назначения председателей и заместителей председателей судов общей и арбитраж­ной юрисдикции определялся нормами Закона РСФСР «О судоустрой­стве РСФСР», о котором было упомянуто выше. Аналогичные вопросы в Конституционном Суде были решены нормами Закона о нем: председа­тель, заместитель председателя и судья-секретарь избираются составом суда. В 2001 году соответствующие положения были включены в Закон о статусе судей — статья 6.1 (что не относится непосредственно к предмету его регулирования).

Председатель, заместитель председателя и судья — секретарь Консти­туционного Суда избираются на свои должности на срок три года в пле­нарном заседании этого Суда (статья 23 Закона о Конституционном Суде). Руководители Верховного и Высшего Арбитражного судов — председате­ли и заместители председателей — назначаются согласно статье 6.1 За­кона о статусе судей на свои должности практически в том же порядке, что и судьи этих судов, но сроком на шесть лет. Исключение составляет роль Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации^[258], которая в этом случае значительна, поскольку именно она представляет Президенту кандидатуры на соответствующие должности своим заключе­нием не позднее чем за два месяца до истечения срока полномочий пред­седателей Верховного и Высшего Арбитражного судов. Кроме того, одно и то же лицо может быть назначено на должность председателя или за­местителя председателя Верховного или Высшего Арбитражного судов (равно как и иных федеральных судов общей или арбитражной юрисдик­ции) в соответствующем суде неоднократно, но не более двух раз подряд.

«Реформа Козака» привнесла в законодательство о статусе судей и новое представление о толковании понятия «несменяемость судьи», установив своеобразный срок — предельный возраст пребывания судей в должности: в начале 70 лет — для судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации, 65 лет — для су­дей иных судов, кроме назначенных на должность впервые сроком на три года, в окончательной редакции возраст был уравнен — 70 лет (статья 11 Закона о статусе судей) и тем самым уточнив интерпретацию запрета на произвольное увольнение, перевод или перемещение судьи (без его со­гласия) в пределах этого своеобразного срока. Несмотря на существен­ную критику этого положения в российском судейском сообществе, не­обходимо обратить внимание, что представления о допустимости суще­ствования срока занятия судейского кресла весьма распространены в мире. Во многих государствах судьи назначаются (избираются) на опре­деленный, достаточно длительный, обеспечивающий состояние незави­симости срок. К числу этих государств можно отнести Японию (очень сложный порядок назначения/избрания, сопряженный с регулярной про­лонгацией полномочий народом), Швейцарию (избрание), Грузию (на­значение), Румынию (назначение), ряд штатов США (избрание/назначе- ние). Пожизненно (до достижения определенного законом пенсионного возраста — 65—75 лет) назначаются судьи в Великобритании, Греции, Израиле, Канаде, Франции, ФРГ, Эстонии, иных государствах. Часто нормы о сроке (бессрочности) отправления судейских полномочий до­полняются указаниями о сроке полномочий руководителей судов (срок легислатуры, не более двух сроков подряд и т. п.).

Представление председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов должны быть внесены Президенту не позднее чем за 2 месяца до истечения срока полномочий председателя, заместителя председателя федерального суда, а в случае досрочного прекращения их полномочий — не позднее чем за 3 месяца. Отклоненные кандидатуры руководителей федеральных судов могут быть повторно представлены для назначения не ранее чем через год в описанном порядке.

Установление срока занятия должностей председателями и замести­телями председателей судов, ранее сохранявшими на практике свои дол­жности до ухода в отставку, вызвало ряд обращений в Конституционный Суд. Конституционный Суд, рассмотрев вопрос об установлении 6-лет­него срока занятия должности председателем суда и его заместителями и возможности повторного занятия названных должностей, в своих опре­делениях от 15 февраля 2005 года № 1-О по запросу Верховного Суда Российской Федерации^[259], от 11 марта 2005 года № 3-О по жалобе граж­данина Смакова Р М.^[260] и № 148-О по жалобе граждан Гришина М. И., Грошевой Г. И. и др.^[261], пришел к выводу о конституционности оспаривае­мых норм, поскольку введение определенного срока пребывания в долж­ности председателя или заместителя председателя федерального суда са­мо по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных гарантий статуса судей, в том числе применительно к лицам, назначен­ным на указанные должности до вступления в силу соответствующих за­конодательных изменений (обращавшиеся руководители федеральных судов были назначены на должности ранее), поскольку за этими лицами сохраняется конституционно-правовой статус судьи, его гарантии рас­пространяются на них в полной мере, то есть их судейский статус не из­меняется и не ухудшается, при этом для всех судей возможность быть на­значенными на должность председателя или заместителя председателя суда обеспечивается равным образом.

Кроме того, следует отметить, что судья федерального суда по его за­явлению может быть назначен на должность, аналогичную занимаемой им, в другой суд того же уровня, в нижестоящий суд в описанном поряд­ке, но при этом нет необходимости получать положительное заключение соответствующей квалификационной коллегии судей (статья 6 Закона о статусе судей).

Назначение (избрание) судей конституционных судов субъектов Рос­сийской Федерации, равно как и квалификационные требования к ним, процедуры предварительного отбора и вступления в должность, как вы­ше уже было отмечено, осуществляются на основании федеральных за­конов и в порядке, установленном законами субъектов Российской Феде­рации. Конституционность такого подхода была неоднократно подтверж­дена Конституционным Судом Российской Федерации.

Таким образом, институт формирования судейского корпуса основан на принципе превалирования судебной власти в этом процессе: именно судебная власть в лице ее различных представителей имеет юридические и фактические возможности для конкретного регулирования (и удельный вес его, как было показано, весьма велик) всех стадий и этапов формиро­вания судейского корпуса, и только на завершающей стадии — собственно назначение (избрание) судьи на должность — в процессе принимают ак­тивное участие представители законодательной власти и Президент.

Порядок прохождения судьями службы является следующим со­ставным элементом статуса судей. Первоначальная редакция Закона о статусе судей содержала несколько основных моментов, определяющих статус собственно судьи, его карьеру. Во-первых, как уже отмечалось выше, пребывание судьи в должности не было ограничено каким-либо сроком (статья 11). Во-вторых, был введен запрет на вертикальное или горизонтальное перемещение судьи в том же суде или в другой суд без его согласия (статья 12). В-третьих, был учрежден институт приостанов­ления полномочий при возникновении обстоятельств, временно препят­ствующих деятельности судьи, при этом к числу таких обстоятельств было отнесено, наряду с признанием лица безвестно отсутствующим, как это ни странно, занятие деятельностью, несовместимой с должностью судьи и применение принудительных мер медицинского характера (статья 13). В-четвертых, были созданы институты прекращения полномочий судей, включая особый порядок прекращения и четко определенные (так на­зываемые регулярные и порочащие) основания прекращения полномо­чий судьи (статья 14), основания отставки судьи — не пенсии по старости лет или по выслуге лет, а именно отставки, при этом судейская пенсия также была учреждена (статьи 14 и 15). И наконец, в обеспечение зако­нодательных новелл Верховным Советом Российской Федерации 13 мая 1993 года были утверждены два ключевых для понимания статуса судьи положения: Положение о квалификационных коллегиях судей и Положе­ние о квалификационной аттестации судей^[262]. Первый из этих актов утра­тил свою юридическую силу в связи с принятием Закона об органах су­дейского сообщества в 2002 году.

Очевидно, что в 1992 году законодатель создал вполне достаточные условия для обеспечения независимости судей как в институциональном, так и в материальном отношении. Напомним, что выше отчасти была представлена и процессуальная составляющая этого феномена (хотя но­вое процессуальное законодательство и появилось гораздо позже, в 2000—2002 годах).

Однако, имея в виду проблематику настоящего раздела, охарактери­зуем два указанных выше положения, поскольку именно в их нормах на­шло достаточно полное отражение представление о том, как именно судьи осуществляют свою службу.

Согласно ныне отсутствующей статье 18 Закона о статусе судей (по­вторим, утратила силу в связи с принятием Закона об органах судейского сообщества) основное бремя организации прохождения судейской служ- бы^[263] легло на квалификационные коллегии судей. Этот орган, согласно первоначальной редакции Закона о статусе судей, был самостоятельным и не входил в систему органов судейского сообщества (статья 17). Зако­ном об органах судейского сообщества его правовая природа была изме­нена, и сегодня квалификационные коллегии судей являются таковыми, несмотря на то обстоятельство, что осуществляют по сути государственно­властные или публичные функции.

Квалификационные коллегии судей были учреждены для рассмотре­ния следующих вопросов:

— отбор кандидатов на должности судей;

— приостановление и прекращение полномочий судей;

— прекращение отставки судей;

— обеспечение неприкосновенности судей;

— проведение аттестации судей и присвоение им квалификационного класса.

Система квалификационных коллегий судей состояла из Высшей ква­лификационной коллегии судей, квалификационных коллегий судей Вер­ховного Суда Российской Федерации, судей республик в составе Россий­ской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, судей военных округов, групп войск и флотов, а также Высшего Арбитражного Суда Российской Феде­рации и других арбитражных судов. Иными словами, квалификационные коллегии были созданы при двух высших судах страны и по территори­альному и юрисдикционному принципу — для судей остальных судов. Разобщение судей, работающих в судах общей, военной и арбитражной юрисдикции к моменту принятия Закона об органах судейского сообще­ства было общераспространенным явлением. Что касается судей консти­туционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, то о них в судейском сообществе вообще не вспоминали.

Положение о квалификационных коллегиях судей весьма детально регулировало реализацию всех перечисленных в приведенном перечне полномочий квалификационных коллегий, за исключением последнего, реализация которого была регламентирована Положением о квалифика­ционной аттестации судей.

Таким образом, пройдя достаточно жесткую систему отбора, направ­ленную на установление не только истинной профессиональной квали­фикации кандидата на должность судьи, но и выявление его личностных особенностей, молодой судья попадал в суд, где его деятельностью руко­водили председатель суда, его заместители, председатели судебных кол­легий и составов (там, где есть такие структурные подразделения), пред­седательствующие судьи при коллегиальном рассмотрении дел. С другой стороны, за его деятельностью пристально следила квалификационная коллегия судей, сформированная из судей. Представления о приостанов­лении полномочий или их прекращении, равно как представления о при­своении очередного класса и проведении квалификационной аттестации направлялись и направляются в соответствующую квалификационную коллегию руководителем суда, к представлению прилагается характери­стика, также подготовленная председателем суда, и т. д. и т. п.^[264] Пред­ставляется, что выводы очевидны.

Кроме перечисленных выше институтов, обеспечивающих карьеру судьи, в 1993 году был учрежден еще один, весьма спорный институт: введено подобие испытательного срока длительностью 5 лет для впервые назначенных судей районных и гарнизонных военных судов. В 1995 году этот срок был сокращен до 3 лет. Вопрос о конституционности этого но­вовведения неоднократно рассматривался Конституционным Судом Рос­сийской Федерации (около 10 раз^[265]), который, к сожалению, признал соответствующим Конституции Российской Федерации существование подобного срока, мотивируя его необходимость особой значимостью го­сударственно-властных полномочий судьи.

Порядок приостановления и прекращения полномочий судьи. Этот элемент правового статуса судей, так же как и предыдущие, рас­крывает систему существующих гарантий независимости судьи и, соот­ветственно, судебной власти, также занимая ключевое место в ней. Так же как и иные институты, он существенно видоизменился в ходе рефор­мы 2001—2002 годов.

Особый порядок приостановления и прекращения полномочий судьи составляет, по общему признанию, основную гарантию реализации на практике конституционного принципа несменяемости судей, поскольку создает систему мер, избавляющую судью от неоправданных попыток го­сударства и недовольной результатом рассмотрения дела стороны пре­следовать его за профессиональную деятельность. Действующий россий­ский Закон о статусе судей (в редакции Закона от 15 декабря 2001 года) содержит исчерпывающие перечни оснований приостановления полно­мочий судьи и их прекращения. К числу первых часть 1 статьи 13 относит:

1) признание судьи безвестно отсутствующим решением суда, всту­пившим в юридическую силу;

2) возбуждение уголовного дела в отношении судьи либо привлечение его в качестве обвиняемого по другому уголовному делу;

3) участие судьи в предвыборной кампании в качестве кандидата в со­став органа законодательной (представительной) власти Российской Фе­дерации или органа законодательной (представительной) власти субъек­та Федерации;

4) избрание судьи в состав органа законодательной (представитель­ной) власти Российской Федерации или органа законодательной (пред­ставительной) власти субъекта Федерации^[266].

Перечень оснований прекращения полномочий судьи определен За­коном о статусе судей также исчерпывающим образом:

1) письменное заявление судьи об отставке;

2) неспособность по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам осуществлять полномочия судьи;

3) письменное заявление судьи о прекращении его полномочий в свя­зи с переходом на другую работу или по иным причинам;

4) достижение судьей предельного возраста пребывания в должности судьи или истечение срока полномочий судьи, если они были ограничены определенным сроком;

5) увольнение судьи военного суда с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе;

6) прекращение гражданства Российской Федерации;

7) занятие деятельностью, несовместимой с должностью судьи;

8) вступление в законную силу обвинительного приговора суда в от­ношении судьи либо судебного решения о применении к нему принуди­тельных мер медицинского характера;

9) вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспо­собности судьи либо о признании его недееспособным;

10) смерть судьи или вступление в законную силу решения суда об объявлении его умершим;

11) отказ судьи от перевода в другой суд в связи с упразднением или реорганизацией суда.

Решение о приостановлении или прекращении полномочий судьи по- прежнему принимает квалификационная коллегия судей соответствую­щего уровня, однако их система в связи с принятием Закона об органах судейского сообщества видоизменена: она стала двухуровневой. Соглас­но статье 11 названного Закона формируется Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации и квалификационные коллегии судей субъектов Федерации^[267]. Квалификационные коллегии судей те­перь формируются из числа не только судей федеральных судов и судов субъектов Федерации, но и представителей общественности и Президен­та Российской Федерации. Судья, полномочия которого были приоста­новлены или прекращены, или судья, которому отказано в приостанов­лении полномочий, может обжаловать это решение в Высшую квалифи­кационную коллегию судей. Ее решение может быть обжаловано в Вер­ховный Суд Российской Федерации^[268]. Отметим, что, согласно нормам статьи 8 Закона о мировых судьях приведенный выше порядок распро­страняется и на мировых судей^[269].

Закон о Конституционном Суде содержит как аналогичные приведен­ным выше, так и несколько иные основания прекращения полномочий судей этого Суда, а также отличный от общего порядок решения этого вопроса, что связано с особым статусом данного судебного учреждения. Статья 18 названного Закона перечисляет 12 оснований прекращения полномочий судей Конституционного Суда, из которых 9 корреспонди­руют более общим положениям, содержащимся в Законе о статусе судей и распространяющимся на всех судей, в том числе судей Конституцион­ного Суда. Полномочия судьи Конституционного Суда могут быть пре­кращены также по следующим основаниям:

— нарушение порядка его назначения на должность судьи Конститу­ционного Суда, установленного Конституцией и указанным Законом о Конституционном Суде (пункт 1 части 1 статьи 18);

— продолжение судьей, несмотря на предупреждение со стороны Кон­ституционного Суда, занятий или совершения действий, не совместимых с его должностью (пункт 7 части 1 статьи 18);

— неучастие судьи в заседаниях Конституционного Суда или уклоне­ния его от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин (пункт 8 части 1 статьи 18).

Закон также содержит более развернутую характеристику еще одного основания для прекращения полномочий судьи Конституционного Суда: ввиду его неспособности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение длительного времени (не менее 10 месяцев подряд) исполнять обязанности судьи. Обратим внимание, что длительность пе­риода в данном случае вполне обоснована двумя основными причинами: с одной стороны, высочайшей квалификацией специалистов — членов Су­да и стремлением сохранить их потенциал, а с другой — особым сессион­ным порядком работы Суда, предоставляющим судье несколько больше времени для самостоятельной работы, в том числе за пределами Консти­туционного Суда, что позволяет более гибко планировать рабочую на­грузку и собственно дни заседаний.

Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда осуществля­ется по решению этого Суда, которое направляется Президенту, в Совет Федерации и является официальным уведомлением об открытии вакан­сии. Однако в случаях, предусмотренных пунктами 1 (нарушение преду­смотренного порядка назначения) и 6 (совершение проступка, пороча­щего честь и достоинство судьи) части 1 указанной статьи, прекращение полномочий производится Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Конституционного Суда. Важ­ной гарантией прекращения полномочий судьи на основании пункта 6 ча­сти 1 статьи 18 Закона о Конституционном Суде является также требо­вание о необходимости принятия подобного решения квалифицирован­ным большинством — не менее двух третей от общего числа судей.

Уголовное преследование или преследование за административный проступок (в тех странах, где это понятие существует), связанное с воз­можностью ограничения свободы, естественно, представляет наиболь­шую угрозу для человека. Именно поэтому судейский иммунитет или не­прикосновенность в этой части учрежден непосредственно Конституцией. Детально порядок привлечения судей к уголовной ответственности в Рос­сийской Федерации определен статьей 16 Закона о статусе судей.

В настоящий момент решение по вопросу о возбуждении уголовного дела в отношении судьи либо о привлечении его в качестве обвиняемого по другому уголовному делу принимается, согласно пункту 3 статьи 16 Закона о статусе судей:

— в отношении судьи Конституционного Суда — Председателем След­ственного комитета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации (до 2007 года — Генеральным прокурором Российской Федерации; изме­нения в Закон о статусе судей были внесены в связи с учреждением След­ственного комитета при Генеральной прокуратуре Российской Федера­ции) на основании заключения судебной коллегии в составе трех судей Верховного Суда о наличии в действиях судьи признаков преступления и с согласия Конституционного Суда;

— в отношении судьи Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города фе­дерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного су­да — Председателем Следственного комитета при Генеральной прокура­туре Российской Федерации на основании заключения судебной коллегии в составе трех судей Верховного Суда о наличии в действиях судьи при­знаков преступления и с согласия Высшей квалификационной коллегии судей;

— в отношении судей иного суда — судей федеральных районных и гар­низонных судов, а также судей субъектов Федерации (Закон о статусе су­дей не содержит перечня иных судов) — Председателем Следственного комитета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации на основа­нии заключения судебной коллегии в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города фе­дерального значения, суда автономной области, суда автономного окру­га о наличии в действиях судьи признаков преступления и с согласия ква­лификационной коллегии судей соответствующего субъекта Федерации.

Решение Конституционного Суда и соответствующей судебной колле­гии принимается с участием представителя Председателя Следственного комитета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации в течение 10 дней после поступления преставления.

Любые изменения в ходе расследования уголовного дела квалифика­ции состава преступления, которое может повлечь ухудшение положе­ния судьи, допускаются в порядке, аналогичном приведенному выше.

Названные выше судебные коллегии и суды (в соответствии с опреде­ленной выше иерархией) принимают и решение об избрании в отноше­нии судьи в качестве меры пресечения заключения под стражу (естест­венно, при этом не обсуждается вопрос о наличии или отсутствии в дей­ствия лица признаков состава преступления).

В случае необходимости осуществления оперативно-розыскных ме­роприятий, следственных действий в отношении судьи, при условии, что в отношении него уголовное дело не возбуждено и он не привлечен в ка­честве обвиняемого по другому уголовному делу, и при условии, что эти меры связаны с ограничением гражданских прав лица либо с нарушени­ем судейского иммунитета, такие меры могут быть проведены только на основании решения, принимаемого:

— в отношении судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Выс­шего Арбитражного Суда, верховного суда республики, краевого, обла­стного суда, суда города федерального значения, суда автономной об­ласти, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда — судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда Российской Федерации;

— в отношении судьи иного суда — судебной коллегией в составе трех судей соответствующего верховного суда республики, краевого, област­ного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа.

Решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответ­ственности принимается судебными коллегиями по схеме, приведенной в предыдущем фрагменте, но на основании представления Председателя Следственного комитета при Генеральной прокуратуре Российской Фе­дерации в течение 10 дней с момента получения последнего.

Цель установления такого сложного порядка привлечения судей к уголовной и административной ответственности, осуществления в отно­шении судьи оперативно-розыскных мероприятий и следственных дей­ствий, на наш взгляд, очевидна — обеспечение главного из трех великих «не» независимости судей и судебной власти в целом (см. статьи 120— 122 Конституции Российской Федерации). Это весьма четко сформули­ровано законодателем в пункте 8 статьи 19 Закона о статусе судей: уста­новив, что производство всех вышеперечисленных мероприятий или дей­ствий в отношении судьи обусловлено его позицией, занятой при осуще­ствлении правосудия, соответствующие суды (в широком смысле этого слова) и квалификационные коллегии судей отказывают в даче согласия на производство указанных мероприятий или действий^[270].

Такой порядок был установлен в 2001 года (за исключением полно­мочий Председателя Следственного комитета при Генеральной прокура­туре Российской Федерации), он заменил более простой, существовавший ранее: уголовное дело в отношении судьи могло также быть возбуждено только Генеральным прокурором или лицом, исполняющим его обязан­ности, но при наличии согласия соответствующей квалификационной коллегии судей. Аналогичен был порядок заключения судьи под стражу и привода.

Усложнение порядка возбуждения уголовного дела в отношении судьи, на наш взгляд, носит чрезмерный характер, в частности излишним пред­ставляется участие в этом процессе профессиональной коллегии судей. Необходимо также помнить об уровне суда, представители которого ста­новятся участниками «тройки», что в свою очередь вызывает вопрос о некоторой связанности судей нижестоящих судов (именно они, как пра­вило, будут рассматривать соответствующее дело) мнением судей выше­стоящего суда. А если учитывать включение в текст нового УПК Россий­ской Федерации статьи 448, корреспондирующей статье 16 Закона о ста­тусе судей и одновременно создавшей условия для включения, во всяком случае судебной практикой, данной группы дел в общий порядок осуще­ствления уголовного судопроизводства, в том числе в части обжалования решений коллегии из трех судей, этот порядок представляется недоста­точно четко определенным в части полномочий судейской «тройки».

Конституционный Суд в определении от 14 декабря 2004 года № 453-О по жалобе гражданки Шевелевой Л. А. на нарушение ее конституцион­ных прав пунктом 4 части первой статьи 448 УПК Российской Федерации устранил эту неопределенность, указав, что коллегия, состоящая из трех судей Верховного Суда (поскольку дело заявительницы было рассмотре­но составом судей именно этого Суда), давая заключение о наличии либо отсутствии в действиях судьи федерального арбитражного суда призна­ков преступления, проверяет лишь достаточность представленных Ге­неральным прокурором Российской Федерации данных, указывающих на эти признаки, и правомерность его утверждения о наличии оснований для возбуждения уголовного преследования в отношении судьи, и не вправе делать выводы, которые могут содержаться только в итоговом решении по уголовному делу. К сожалению, сама концепция рассматриваемого института не была, да и не могла быть в силу законодательной конструк­ции компетенции этого суда, предметом рассмотрения в Конституцион­ном Суде^[271].

Уголовное дело в отношении судьи подлежит рассмотрению ординар­ным судом, но вне зависимости от характера преступления, в соверше­нии которого обвиняется судья, его дело по его требованию может быть рассмотрено Верховным Судом Российской Федерации. Это положение является еще одной немаловажной гарантией неприкосновенности судьи в частности и независимости судьи в целом.

Вопрос о существовании и пределах иммунитета судей неоднократно был предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Как правило, за­явители оценивали существование особого порядка привлечения судей к ответственности, в первую очередь уголовной, как нарушение принци­пов равенства граждан (статья 19 Конституции) и отдельных конституци­онных статей, касающихся неприкосновенности жилища, корреспонден­ции и т. д., перечисленных выше, и особенно статьи 46. Во всех случаях Конституционный Суд подтверждал значимость конституционного поло­жения о неприкосновенности судьи в качестве «закрепляющего один из существенных элементов статуса судьи и важнейшую гарантию его про­фессиональной деятельности, направленную на обеспечение основ кон­ституционного строя, связанных с разделением властей, самостоятельно­стью и независимостью судебной власти (статьи 10 и 120 Конституции)», отмечая при этом, что «судейская неприкосновенность является не лич­ной привилегией гражданина, а средством защиты публичных интересов, и, прежде всего, интересов правосудия. Следует также учитывать особый режим судейской работы, повышенный профессиональный риск, нали­чие различных процессуальных и организационных средств контроля за законностью действий и решений судьи, а также правомерность участия в процессе привлечения судьи к ответственности квалификационной кол­легии судей»^[272].

Существует еще одна дополнительная гарантия неприкосновенности судей в уголовно-правовом плане. Судья, который был задержан или принудительно доставлен в государственный орган по подозрению в со­вершении преступления, по установлении его личности должен быть не­медленно освобожден.

В течение почти 10 лет российский закон содержал императивный за­прет на привлечение судьи не только к административной, но и к дисци­плинарной ответственности. Хотя на практике некое подобие дисципли­нарной ответственности существовало. Речь идет о прекращении полно­мочий судьи по так называемым позорящим основаниям, среди которых закон называл совершение поступка, позорящего честь и достоинство судьи или умаляющего авторитет судебной власти, а также вступление в силу приговора суда или судебного решения о применении к судье при­нудительных мер медицинского характера (статья 14 Закона о статусе су­дей в редакции от 20 июня 2000 года). По своей правовой природе осво­бождение судьи от занимаемой должности в этих случаях выступает как крайняя мера именно дисциплинарной ответственности, которая приме­няется как самостоятельная (два первых случая) или в совокупности с иными видами ответственности (два последних случая). Необходимо так­же иметь в виду, что в качестве поступков, позорящих честь и достоинст­во судьи или умаляющих авторитет судебной власти, квалификационные коллегии судей вполне закономерно квалифицировали такие хорошо из­вестные трудовому праву правонарушения, как грубость и хамство, до­пущенные судьей при исполнении служебных обязанностей, волокиту и иные проступки подобного свойства.

Федеральным законом от 15 декабря 2001 года Закон о статусе судей был изложен практически в новой редакции, в частности в текст Закона была введена статья 12.1 «Дисциплинарная ответственность судей», отразившая существовавшее de facto положение дел. За совершение дис­циплинарного проступка, то есть нарушение норм Закона о статусе судей и Кодекса судейской этики^[273], на судью, за исключением судей Конститу­ционного Суда, может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения и досрочного прекращения полномочий судьи. Решение о наложении дисциплинарного взыскания принимает соответствующая квалификационная коллегия судей. Порядок деятельности квалификаци­онных коллегий судей достаточно подробно определен Законом об орга­нах судейского сообщества, который содержит основные представления о порядке формирования и деятельности квалификационных коллегий судей. В Закон также включена самостоятельная глава III, характеризую­щая производство в квалификационных коллегиях судей. Нормы Закона существенно развиты в новом Положении о квалификационных колле­гиях судей, утвержденном Высшей квалификационной коллегий судей 22 марта 2007 года.

Если в течение года после наложения дисциплинарного взыскания су­дья не совершил нового дисциплинарного проступка, то он считается не привлекавшимся к дисциплинарной ответственности^[274].

Судьи Конституционного Суда могут быть привлечены к дисципли­нарной ответственности за совершение дисциплинарного проступка в смысле статьи 12.1 Закона о статусе судей — за нарушение норм этого Закона, Кодекса судейской этики и, естественно, Закона о Конституци­онном Суде, однако в отличие от иных судей на них дисциплинарное взы­скание (также в виде предупреждения или прекращения полномочий) на­лагается по решению Конституционного Суда.

Учитывая сказанное выше о правовой природе судей субъектов Фе­дерации, можно утверждать, что применяются две основных схемы: ми­ровые судьи привлекаются к дисциплинарной ответственности в общем порядке, а судьи конституционных (уставных) судов субъектов Федера­ции — в соответствии с законами соответствующего субъекта Федера­ции^[275].

Материальные гарантии статуса судей. В Российской Феде­рации традиционно придается большое значение материальным или со­циальным гарантиям правового статуса судей. Соответствующие поло­жения содержались еще в первоначальной редакции Закона о статусе судей (статья 19 «Материальное обеспечение судей» и статья 20 «Меры социальной защиты судей»). При этом конструкции названных статей в большей степени были бы логичны для законодательства о социально ущербных лицах, поскольку предусматривали, например, существенные льготы по предоставлению жилья, оплаты коммунальных услуг, транс­портных расходов и т. п. Обе статьи достаточно значительны по объему, но, тем не менее, по инициативе руководства судебной системы Россий­ской Федерации обе они получили свое дополнительное развитие в двух самостоятельных федеральных законах: «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации»^[276] и «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»^[277]. В развитие назван­ных норм приняты также многочисленные подзаконные акты, например Положение о порядке исчисления размера выходного пособия и пожиз­ненного содержания и Положение о порядке оплаты судьям проезда к месту отдыха и обратно, утвержденные постановлением Верховного Суда Российской Федерации 20 мая 1993 года. Наличие в таком количестве специальных норм, гарантирующих достаточное обеспечение не только судей, но и членов их семей, порождено, как представляется, конкретно­историческими причинами.

В советский период роль судьи в обществе была незначительна. Судья замыкал цепочку должностных лиц правоохранительных органов, целью деятельности которых была охрана существующего политического и пра­вового порядка. Наличие карательного или обвинительного характера деятельности суда в таких условиях было неизбежным, что, в свою оче­редь, порождало представление о суде только как о последнем звене в правоохранительной структуре государства, не имеющем самостоятель­ного значения и не обладающим самостоятельностью в суждениях. При­менительно к рассматриваемому вопросу последствия очевидны: денеж­ное содержание судей было меньшим, чем у работников правоохрани­тельных органов, а заработная плата работников аппаратов суда столь ничтожной, что к середине 80-х годов прошлого века аппараты нижесто­ящих судов были практически разрушены. Естественно, что в таких усло­виях в момент разработки и принятия Концепции судебной реформы и Закона о статусе судей вопросам материального и социального обеспече­ния судей и работников аппарата судов уделялось большое внимание, а гарантии материального свойства воспринимались как основные. Столь же логичным в этих условиях было распространение таких гарантий на членов семей судей. Во-первых, судейская профессия воспринималась и воспринимается, отчасти по отмеченной выше традиции, как сопря­женная с опасностью для жизни, что компенсируется дополнительными социальными льготами по аналогии с обеспечением работников право­охранительных органов или военных. Во-вторых, уровень социального обеспечения судьи, особенно в случае ухода его в отставку, выше, чем у обычного пенсионера, что требует его распространения и на семью судьи, особенно в случае потери кормильца и других случаях. Третьим факто­ром, а может быть и определяющим, является состояние российской эко­номики. Думается, что по мере развития и преодоления негативных эко­номических явлений этот блок гарантий может прекратить свое сущест­вование, хотя необходимо отметить, что в ходе очередного этапа судебной реформы в 2001—2002 годах, равно как и в ходе реформы, направленной на монетизацию мер натурального характера в 2004—2005 годах, связан­ных с дополнительной социальной защитой отдельных категорий граж­дан, этот блок гарантий конституционно-правового статуса судей не пре­терпел существенных изменений, а напротив, оказался «защищенным» от реформ. Практически изменения коснулись только вопроса обеспече­ния судей жилой площадью (о чем выше упоминалось). Думается, что, в конечно счете, представление о материальных гарантиях должно карди­нальным образом измениться: основу независимости судей в этом отно­шении должно составить денежное содержание как таковое, а «натураль­ная составляющая» постепенно должна быть исключена.

Органы судейского сообщества. Завершая рассмотрение проб­лем правового статуса судей, остановимся на организации судейского со­общества Российской Федерации, о котором уже было много сказано. Здесь попытаемся обобщить эти положения.

К числу органов судейского сообщества Закон об органах судейского сообщества относит:

— Всероссийский съезд судей;

— Совет судей Российской Федерации;

— конференции судей субъектов Российской Федерации;

— советы судей субъектов Российской Федерации;

— Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федера­ции;

— квалификационные коллегии судей Российской Федерации;

— общие собрания судей судов (не только Верховного и Высшего Ар­битражного судов Российской Федерации, как было ранее, но и всех иных судов).

Перечень, приведенный в части 2 статьи 3 Закона об органах судей­ского сообщества, является закрытым^[278], и иные органы судейского со­общества других типов и видов создаваться не могут.

Полномочия Всероссийского съезда судей установлены частью 1 статьи 6 Закона об органах судейского сообщества, которая вслед за нор­мой части 2 статьи Закона о судебной системе определяет Съезд как выс­ший орган судейского сообщества России, правомочный принимать ре­шения по всем вопросам, относящимся к деятельности судейского сооб­щества, за исключением тех, которые отнесены к компетенции квалифи­кационных коллегий судей.

Вместе с тем данный Закон и иные законодательные акты Российской Федерации содержат и более конкретные нормы, определяющие, причем в императивной форме, отдельные полномочия Всероссийского съезда судей.

Так, часть 1 статьи 6 Закона об органах судейского сообщества содер­жит норму, предоставляющую Всероссийскому съезду судей исключи­тельное право утверждать кодекс судейской этики (ранее назывался ко­дексом чести судьи), а также принимать акты, регулирующие деятель­ность судейского сообщества, а статья 14 детализирует это полномочие применительно к регламенту самого Съезда и регламенту проведения Совета судей Российской Федерации (нормотворческие или регламен- тарные полномочия).

Совсем иного рода полномочия установлены частью 2 статьи 8 Закона об органах судейского сообщества. Согласно этой норме Всероссийский съезд судей избирает судей в состав Совета судей Российской Федерации (порядок формирования этого органа будет раскрыт ниже) и, соответст­венно, частью 3 статьи 11, согласно норме которой Съезд также изби­рает судей в состав Высшей квалификационной коллегии Российской Федерации (порядок формирования этого органа также будет раскрыт ниже). Очевидно, что эти полномочия могут быть охарактеризованы, как кадровые.

Всероссийский съезд судей обладает и полномочиями финансового характера, о которых уже было сказано.

Существенной новеллой стало закрепление на законодательном уров­не принципов избрания делегатов на Всероссийский съезд судей. Поло­жения части 2 статьи 6 Закона об органах судейского сообщества опре­деляют следующие нормы представительства:

— от судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верхов­ного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Рос­сийской Федерации — по десять судей;

— от судей каждого федерального арбитражного суда округа — по два судьи;

— от судей каждого верховного суда республики, краевого, областно­го суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа — по одному судье, а также дополнительно по одному судье от каждых 50 судей каждого верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда ав­тономной области и суда автономного округа;

— от судей каждого арбитражного суда субъекта Российской Федера­ции — по одному судье, а также дополнительно по одному судье от каждых 30 судей каждого арбитражного суда субъекта Российской Федерации;

— от судей каждого окружного (флотского) военного суда — по два судьи;

— от судей гарнизонных военных судов — по одному судье от каждого субъекта Российской Федерации, на территории которого действуют гар­низонные военные суды;

— от судей районных судов — по одному судье от каждого субъекта Российской Федерации, а также дополнительно по одному судье от каж­дых 100 судей районных судов, действующих на территории субъекта Российской Федерации;

— от мировых судей — по одному судье от каждого субъекта Россий­ской Федерации;

— от судей каждого конституционного (уставного) суда субъекта Рос­сийской Федерации — по одному судье.

Делегаты на съезд от судей Конституционного Суда Российской Фе­дерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитраж­ного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов, окружных (флотских) военных судов избираются на общих со­браниях судей этих судов, а делегаты от судей иных судов — на конферен­циях судей субъектов Российской Федерации (часть 3 указанной статьи).

Съезд созывается один раз в четыре года Советом судей Российской Федерации. Внеочередной съезд должен быть созван, если решение об этом принято конференциями судей не менее чем в половине субъектов Российской Федерации.

В отличие от существовавших ранее съездов (конференций) судей, которые могли быть созваны как по территориальному (точнее, субъект­ному), так и по межтерриториальному принципу, конференции судей субъектов Российской Федерации явно связаны с вполне определенной территорией.

Конференции судей субъектов Российской Федерации также являют­ся представительными органами, но уже судей верховных судов респуб­лик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, арбитражных су­дов субъектов Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также мировых судей, судей район­ных судов и гарнизонных военных судов, действующих на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 7 За­кона об органах судейского сообщества). Они также правомочны прини­мать решения по всем вопросам, относящимся к деятельности судейского сообщества в субъектах Российской Федерации, за исключением вопро­сов, отнесенных упомянутым Федеральным законом к полномочиям ква­лификационных коллегий судей. Кроме того, они правомочны утверждать акты, регулирующие деятельность органов судейского сообщества в субъектах Российской Федерации.

Решения конференций судей принимаются простым большинством голосов, если конференциями не устанавливается иной порядок приня­тия решений.

Конференции судей созываются советом судей соответствующего субъекта Российской Федерации по мере необходимости, но не реже од­ного раза в два года.

Делегаты на конференции судей избираются с учетом необходимости представительства на них судей соответственно от верховных судов рес­публик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, арбитражных су­дов субъектов Российской Федерации, конституционных (уставных) су­дов субъектов Российской Федерации, а также от мировых судей, судей районных судов и судей гарнизонных военных судов, действующих на тер­риториях соответствующих субъектов Российской Федерации.

В периоды между заседаниями съездов и конференций судей постоян­но действуют советы судей. В настоящий момент действуют Совет судей Российской Федерации и советы судей субъектов Российской Федерации.

Полномочия Совета судей Российской Федерации достаточно полно определены нормами части 1 статьи 9 Закона об органах судейского со­общества. Совет судей Российской Федерации:

— созывает Всероссийский съезд судей;

— дает согласие на назначение на должность и освобождение от дол­жности Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и заслушивает его годовые отчеты об орга­низационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельно­сти (эта норма корреспондируется с правилом, установленным частью 1 статьи 8 Закона о Судебном департаменте, отметим также, что пункт 8 части 1 статьи 10 этого Закона предусматривает, кроме того, обязанность Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации ежегодно отчитываться о деятельности Департа­мента перед Советом судей Российской Федерации);

— избирает судей в состав Высшей квалификационной коллегии су­дей Российской Федерации вместо выбывших в период между съездами;

— изучает, обобщает и распространяет опыт работы органов судей­ского сообщества, разрабатывает рекомендации по совершенствованию их деятельности;

— определяет порядок участия судей гарнизонных военных судов, дей­ствующих за пределами Российской Федерации, в работе органов судей­ского сообщества субъектов Российской Федерации, и

— осуществляет иные полномочия, отнесенные к его ведению феде­ральными законами.

К числу иных полномочий в настоящий момент относятся, во-первых, финансовые полномочия, установленные частью 2 указанной статьи 10. Однако первичными выступают в этом отношении нормы иных федераль­ных законов. Закон о судебной системе (статья 33) и Закон о финансиро­вании судов (статья 2) наделяет Совет судей Российской Федерации до­полнительными полномочиями финансового характера, о чем уже было сказано выше.

Другая группа полномочий Совета может быть определена, как имею­щая внутренний организационный характер, и касается права избирать из своего состава подотчетных ему председателя Совета судей Россий­ской Федерации и его заместителей (часть 4 статьи 8 Закона об органах судейского сообщества). Члены Совета судей не могут быть избраны на должности председателя Совета судей Российской Федерации или его за­местителя более двух раз подряд. Совет судей избирает свой Президиум из числа членов Совета с учетом необходимости представительства в нем судей федеральных судов, в том числе судей Конституционного Суда Рос­сийской Федерации, судей судов общей юрисдикции, включая военные суды, судей арбитражных судов и судей судов субъектов Российской Фе­дерации. В состав Президиума Совета судей Российской Федерации вхо­дят по должности председатель Совета судей Российской Федерации и его заместители.

И наконец, третья группа полномочий имеет внешний характер, по­скольку Совет судей Российской Федерации (так же как и иные органы судейского сообщества) в пределах своей компетенции осуществляют прямые связи с органами судейского сообщества и профессиональными объединениями (ассоциациями) судей других государств, с международ­ными организациями, а также со средствами массовой информации.

Совет судей Российской Федерации формируется Всероссийским съездом судей из числа судей, представляющих как федеральные суды, так и суды субъектов Российской Федерации. Согласно статье 8 Закона об органах судейского сообщества в Совете судей Российской Федерации устанавливаются следующие нормы представительства:

— от судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верхов­ного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Россий­ской Федерации — по два судьи;

— от судей федеральных арбитражных судов округов — три судьи;

— от судей верховных судов республик, краевых, областных судов, су­дов городов федерального значения, суда автономной области и судов ав­тономных округов — пять судей;

— от судей арбитражных судов субъектов Российской Федерации — восемь судей;

— от судей окружных (флотских) военных судов — два судьи;

— от судей гарнизонных военных судов — три судьи;

— от судей районных судов — восемь судей;

— от мировых судей — пять судей;

— от судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации — три судьи;

— от каждого субъекта Российской Федерации — по одному судье, из­бираемому съездом по представлению соответствующей конференции судей субъекта Российской Федерации.

Члены Совета судей Российской Федерации (представляющие судей судов всех видов и уровней — подчеркнем еще раз) избираются тайным голосованием делегатами Всероссийского съезда судей от соответствую­щих судов из своего состава на раздельных собраниях делегатов съезда. Избранными считаются судьи, получившие на раздельных собраниях де­легатов наибольшее число голосов делегатов съезда, принявших участие в голосовании, при условии, что в голосовании принимали участие более половины делегатов съезда от соответствующих судов.

Члены Совета судей, представляемые конференциями судей, изби­раются тайным голосованием делегатами Всероссийского съезда судей. Избранными считаются судьи, получившие большинство голосов делега­тов съезда, принявших участие в голосовании.

Совет судей Российской Федерации является выборным органом су­дейского сообщества, подотчетным только съезду. Совет судей созывает­ся по мере необходимости, но не реже двух раз в год.

Рабочим органом Совета судей является Президиум Совета судей Российской Федерации, который создается для оперативного коллеги­ального решения вопросов, определяемых регламентом Совета судей. Заседания Президиума Совета судей проводятся по мере необходимости, но не реже четырех раз в год.

Председатель Совета судей Российской Федерации созывает Совет и его Президиум, руководит их работой в соответствии с регламентом Со­вета судей. Председатель Совета судей представляет Совет судей в орга­нах государственной власти и органах местного самоуправления, в обще­ственных объединениях, средствах массовой информации, а также при осуществлении международного сотрудничества. По поручению предсе­дателя Совета судей его полномочия может осуществлять один из его за­местителей.

Советы судей субъектов Российской Федерации рассматривают в пе­риод между конференциями судей все вопросы, отнесенные к компетен­ции конференций судей, за исключением избрания квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации и заслушивания их от­четов; созывают конференции судей; избирают судей в состав квалифи­кационных коллегий судей соответствующих субъектов Российской Фе­дерации вместо выбывших в период между конференциями судей.

Так же как и Совет судей Российской Федерации, совет судей субъ­екта Российской Федерации избирает из своего состава подотчетных ему председателя совета судей субъекта Российской Федерации и его заме­стителей. Член совета судей субъекта Российской Федерации не может быть избран на должность председателя совета или его заместителя бо­лее двух раз подряд.

Полномочия члена совета судей могут быть досрочно прекращены по его инициативе или в случае совершения им дисциплинарного проступка. Решение о досрочном прекращении полномочий членов советов судей принимается соответственно съездом или конференцией судей, а в пе­риод между съездами (конференциями) судей — соответствующим сове­том судей.

Советы судей субъектов Российской Федерации избираются конфе­ренциями судей соответствующих субъектов в количестве и порядке, ко­торые определяются конференциями судей согласно их регламентам с учетом необходимости представительства в них судей соответственно от верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации, консти­туционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также от мировых судей, судей районных судов и гарнизонных военных судов, действующих на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.

Важно отметить, что Совет судей Российской Федерации и советы су­дей субъектов Российской Федерации могут осуществлять свои полномо­чия, если их составы сформированы не менее чем на две трети.

Таким образом, можно констатировать, что статьи 8—10 Закона об ор­ганах судейского сообщества в основном (за исключением нового поряд­ка формирования и полномочий, связанных с квалификационными кол­легиями судей) воспроизвели нормативное содержание части 1 статьи 8 Положения об органах судейского сообщества Российской Федерации и Типового положения о советах судей субъектов Российской Федера- ции^[279], разработанного Советом судей России, в меньшей мере — регла­менты и положения отдельных советов. Последние нормативные акты корпоративного типа сохраняют свое действие и после вступления в силу Закона об органах судейского сообщества, поскольку в основном не про­тиворечат его нормам.

Завершая характеристику этого вида органов судейского сообщества России необходимо обратить внимание, что в составе Совета судей Рос­сийской Федерации сегодня действуют Президиум, секции и комиссии. Совет судей собирается на свои заседания не реже чем два раза в год, в промежутке между этими заседаниями для оперативного решения теку­щих вопросов, но не реже чем четыре раза в год, собирается его Пре­зидиум. Секции объединяют судей по их принадлежности к подсистемам судебной власти и призваны более профессионально решать входящие в компетенцию Совета вопросы. Комиссии Совета призваны решать на по­стоянной или временной основе практические задачи, например финан­совые, или вопросы безопасности судей и членов их семей.

Полномочия квалификационных коллегий судей, также определен­ные Законом об органах судейского сообщества (статьи 17—19), в ос­новном уже были раскрыты выше, однако полагаем необходимым систе­матизировать их.

Компетенция Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 17 названного Закона мо­жет быть определена только федеральными конституционными законами и федеральными законами, согласно которым Высшая квалификацион­ная коллегия:

1) рассматривает заявления кандидатов на должности Председателя Верховного Суда Российской Федерации, Председателя Высшего Арбит­ражного Суда Российской Федерации, их заместителей и представляет Президенту Российской Федерации свои заключения;

2) рассматривает заявления кандидатов на должности председателей, заместителей председателей других федеральных судов (за исключением районных судов), а также судей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных ар­битражных судов округов, окружных (флотских) военных судов и пред­ставляет соответственно Председателю Верховного Суда Российской Фе­дерации и Председателю Высшего Арбитражного Суда Российской Фе­дерации свои заключения;

3) объявляет в средствах массовой информации об открытии вакант­ных должностей председателей, заместителей председателей федераль­ных судов (за исключением районных судов), а также судей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов, окружных (флот­ских) военных судов с указанием времени и места приема и рассмотрения документов;

4) приостанавливает, возобновляет либо прекращает полномочия, а также прекращает отставку председателей, заместителей председателей федеральных судов (за исключением районных судов), судей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов, окружных (флот­ских) военных судов, членов Совета судей Российской Федерации и Выс­шей квалификационной коллегии судей Российской Федерации, предсе­дателей советов судей и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации;

5) проводит квалификационную аттестацию председателей, замести­телей председателей федеральных судов (за исключением Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и районных судов), а также судей Верховного Суда Россий­ской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов и окружных (флотских) воен­ных судов;

6) дает заключения о возможности привлечения судей, пребывающих в отставке, к исполнению обязанностей судей Верховного Суда Россий­ской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов и окружных (флотских) воен­ных судов;

7) присваивает судьям первый и высший квалификационные классы;

8) налагает дисциплинарные взыскания на председателей, заместите­лей председателей федеральных судов (за исключением районных судов), а также на судей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Ар­битражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных су­дов округов и окружных (флотских) военных судов за совершение ими дисциплинарного проступка;

9) утверждает положения о порядке работы квалификационных кол­легий судей;

10) рассматривает вопросы, отнесенные к компетенции квалифика­ционных коллегий судей субъектов Российской Федерации, в случае не­возможности их разрешения этими коллегиями;

11) знакомится с работой квалификационных коллегий судей субъек­тов Российской Федерации, заслушивает сообщения их председателей о проделанной работе и дает рекомендации, направленные на совершен­ствование деятельности указанных коллегий; изучает и обобщает прак­тику работы квалификационных коллегий судей, организует учебу членов этих коллегий;

12) решает вопросы о представлении судей к награждению государ­ственными наградами Российской Федерации и присвоении им почетных званий Российской Федерации;

13) осуществляет иные полномочия^[280], предусмотренные федераль­ными конституционными законами и федеральными законами.

Высшая квалификационная коллегия судей может осуществлять свои полномочия, если ее состав сформирован не менее чем на две трети.

Президиум Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации состоит из председателя указанной коллегии и трех его заме­стителей, избираемых Коллегией из числа ее членов. Президиум Высшей квалификационной коллегии судей является подотчетным ей рабочим ор­ганом и образуется для оперативного решения вопросов, связанных с ор­ганизацией работы Высшей квалификационной коллегии судей.

Полномочия квалификационных коллегий судей субъектов Россий­ской Федерации определены статьей 19 Закона об органах судейского со­общества, и их перечень также является открытым. Квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации рассматривают во­просы, отнесенные к их компетенции федеральными конституционными законами, федеральными законами, и принимают мотивированные реше­ния в отношении судей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации, мировых судей, судей районных судов (в том числе председа­телей и заместителей председателей районных судов), гарнизонных воен­ных судов, действующих на территории соответствующего субъекта Рос­сийской Федерации, а в случаях, предусмотренных нормативными право­выми актами субъектов Российской Федерации, — в отношении судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации:

1) рассматривают заявления лиц, претендующих на соответствующую должность судьи, и с учетом результатов квалификационного экзамена дают заключения о рекомендации данных лиц на должность судьи либо об отказе в такой рекомендации;

2) утверждают состав экзаменационных комиссий по приему квали­фикационного экзамена у кандидатов на должность судьи соответствую­щего суда;

3) объявляют в средствах массовой информации об открытии вакант­ных должностей председателей, заместителей председателей районных судов, а также судей соответствующих федеральных судов с указанием времени и места приема и рассмотрения документов;

4) организуют проверку достоверности биографических и иных сведе­ний, представленных кандидатами на вакантные должности;

5) приостанавливают, возобновляют либо прекращают полномочия, а также прекращают отставку судей соответствующих федеральных судов (за исключением лиц, указанных в подпункте 4 пункта 2 статьи 17 насто­ящего Федерального закона), председателей и заместителей председате­лей районных судов, членов соответствующих советов судей и квалифи­кационных коллегий судей субъектов Российской Федерации;

6) осуществляют квалификационную аттестацию судей соответствую­щих судов, а также мировых судей, председателей и заместителей пред­седателей районных судов; присваивают судьям соответствующих судов, а также мировым судьям, председателям и заместителям председателей районных судов квалификационные классы (за исключением первого и высшего);

7) дают заключения о возможности привлечения судей, пребывающих в отставке, к исполнению обязанностей судей соответствующих феде­ральных судов, а также председателей и заместителей председателей районных судов;

8) налагают дисциплинарные взыскания на судей соответствующих судов (в том числе на председателей и заместителей председателей рай­онных судов) за совершение ими дисциплинарного проступка;

9) осуществляют иные полномочия^[281] в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации могут осуществлять свои полномочия, если их составы сформированы не менее чем на две трети.

Как уже было сказано выше, порядок формирования квалификацион­ных коллегий судей существенно изменился. Но прежде чем охарактери­зовать его, напомним несколько общих положений:

— членами квалификационных коллегий судей не могут быть предсе­датели судов и их заместители, а

— судья не может быть избран одновременно в совет судей и квали­фикационную коллегию судей одного уровня, а также не может быть чле­ном квалификационных коллегий судей разных уровней, кроме того,

— член квалификационной коллегии судей не может быть избран на должность председателя или заместителя председателя квалификацион­ной коллегии судей более двух раз подряд, и, наконец,

— представителями общественности, представителями Президента Российской Федерации в квалификационных коллегиях судей могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 35 лет, имеющие высшее юридическое образование, не совершившие порочащих их поступков, не замещающие государственные или муниципальные должности, должно­сти государственной или муниципальной службы, не являющиеся адво­катами. Представители общественности, представитель Президента Рос­сийской Федерации в квалификационной коллегии судей при осущест­влении полномочий члена квалификационной коллегии судей, а также во внеслужебных отношениях должны избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти или вызвать сомнения в объективности, спра­ведливости и беспристрастности указанных представителей.

Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации формируется в количестве 29 членов коллегии.

Члены коллегии из числа судей избираются по следующим нормам представительства:

— от судей Верховного Суда Российской Федерации — два судьи;

— от судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации — два судьи;

— от судей федеральных арбитражных судов округов — три судьи;

— от судей верховных судов республик, краевых, областных судов, су­дов городов федерального значения, суда автономной области и судов ав­тономных округов — четыре судьи;

— от судей арбитражных судов субъектов Российской Федерации — четыре судьи;

— от судей окружных (флотских) военных судов — три судьи.

Десять членов коллегии — представители общественности — назнача­ются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федера­ции.

Один член коллегии — представитель Президента Российской Феде­рации — назначается Президентом Российской Федерации.

Судьи в состав Высшей квалификационной коллегии судей Россий­ской Федерации избираются тайным голосованием на съезде делегатами съезда от соответствующих судов из своего состава на раздельных со­браниях делегатов. Избранными считаются судьи, получившие на раз­дельных собраниях делегатов наибольшее количество голосов делегатов съезда, принявших участие в голосовании, при условии, что в голосова­нии принимали участие более половины делегатов съезда от соответству­ющих судов. Избрание судей в состав Высшей квалификационной колле­гии судей Российской Федерации вместо выбывших в период между съез­дами производится Советом судей Российской Федерации.

Квалификационная коллегия судей субъекта Российской Федерации формируется по аналогичным принципам.

Установлен также целый ряд особенностей. Если в субъекте Россий­ской Федерации не образованы верховный суд республики, краевой, об­ластной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, арбитражный суд субъекта Российской Федера­ции, конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации, не действуют мировые судьи, отсутствуют гарнизонные военные суды, то квалификационная коллегия судей данного субъекта Российской Фе­дерации формируется без участия представителей судей этих судов. При этом нормы представительства сохраняются.

С другой стороны, судьи Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области избираются в состав Квалификационной кол­легии судей и других органов судейского сообщества Санкт-Петербурга. А Квалификационная коллегия судей Ленинградской области формиру­ется по следующим нормам представительства:

— от судей Ленинградского областного суда — два судьи;

— от судей гарнизонных военных судов — один судья;

— от судей районных судов Ленинградской области — три судьи;

— от судей уставного суда Ленинградской области — один судья;

— от мировых судей — один судья;

— четыре представителя общественности;

— один представитель Президента Российской Федерации.

Судьи районных судов и мировые судьи Эвенкийского автономного округа и до преобразования соответствующих субъектов Российской Фе­дерации и образования одного субъекта, избирались и избираются в со­став квалификационной коллегии судей и других органов судейского со­общества Красноярского края.

Судьи в состав квалификационной коллегии судей субъекта Россий­ской Федерации избираются также тайным голосованием на конферен­ции судей в порядке, определяемом конференцией судей соответствую-

щего субъекта Российской Федерации. Избрание судей в состав квали­фикационной коллегии судей субъекта Российской Федерации вместо выбывших в период между конференциями производится соответствую­щим советом судей.

Представители общественности в квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации назначаются законодательным (пред­ставительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, определяемом законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Представитель Президента Российской Федерации в квалификацион­ной коллегии судей субъекта Российской Федерации назначается Прези­дентом Российской Федерации.

Полномочия члена квалификационной коллегии судей любого уровня из числа судей могут быть досрочно прекращены по его инициативе, либо в случае совершения им дисциплинарного проступка, либо в случае его отсутствия на заседаниях квалификационной коллегии судей в течение четырех месяцев без уважительных причин. Решение о досрочном пре­кращении полномочий членов квалификационной коллегии судей из чис­ла судей принимается съездом (конференцией) судей, а в период между съездами или конференциями судей — соответствующим советом судей.

Полномочия члена квалификационной коллегии судей — представи­теля общественности по решению соответственно Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (пред­ставительного) органа государственной власти субъекта Российской Фе­дерации могут быть досрочно прекращены в случае совершения им по­рочащего поступка, а также систематического неисполнения им обязан­ностей члена квалификационной коллегии судей.

Полномочия члена квалификационной коллегии судей — представи­теля Президента Российской Федерации по решению Президента Рос­сийской Федерации могут быть досрочно прекращены в случае соверше­ния им порочащего поступка, а также систематического неисполнения им обязанностей члена квалификационной коллегии судей.

Закон об органах судейского сообщества определяет период времени работы одного состава квалификационной коллегии судей: 4 года для Высшей квалификационной коллегии и 2 года — для квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации (статья 13).

В заключение обзора состояния дел в сфере организации судейского сообщества остановимся более подробно на проблеме законодательно­го регулирования организации и деятельности судейского сообщества в Российской Федерации. В настоящий момент эти вопросы решены имен­но на уровне федерального закона. Инициаторы как первичной законода­тельной инициативы, так и ее корректировки, члены судейского сообще­ства и ряд исследователей уверены, что подобная форма (то есть форма федерального закона) регулирования вопросов судейского самоуправле­ния наиболее адекватна и юридически корректна^[282]. Однако такое реше­ние представляется не вполне обоснованным.

Судейское самоуправление — неотъемлемая составная часть неза­висимой судебной власти, оно, как было показано выше, обладает су­щественными полномочиями, в том числе в сфере управления делами судебной власти. В мире существуют и успешно действуют различные су­дейские ассоциации. Судейское сообщество чрезвычайно авторитетно. В настоящий момент именно судейское самоуправление играет значитель­ную роль в разработке и принятии документов различного уровня, касаю­щихся организации и осуществления правосудия, устанавливающих его минимальные демократические стандарты. Поэтому интерес законодате­ля к вопросам дальнейшего развития судейского самоуправления в на­шей стране естественен. Однако, как показывает анализ российского За­кона об органах судейского сообщества, судейское сообщество после его принятия может почти полностью утратить качество самоуправляемости, составляющее сущность его правовой природы. Подавляющее большин­ство вопросов организации и деятельности судейского сообщества и его органов решено государством в форме федерального закона, хотя и на основе инициативы судейского сообщества. Именно в законе детально описана не только компетенция органов судейского сообщества, но и их структура, нормы представительства на съездах и конференциях, поря­док деятельности отдельных органов, включая периодичность проведе­ния заседаний и т. д. Необходимость в саморегулировании с принятием такого закона, кажется, почти полностью утрачивается. Иными словами, судейское самоуправление «огосударствляется», превращается из спе­цифического самоуправляющегося сообщества (ассоциации, объедине­ния) в один из многих государственных институтов, причем, по смыслу Закона, в целое министерство судей.

С другой стороны, подход, выраженный в тексте Закона об органах судейского сообщества, представляется, вопреки столь распространен­ному убеждению, не основанным на нормах Закона о судебной системе (статья 29). Как следует из теста статей 2—3 Закона об органах судейско­го сообщества, предметом его регулирования выступают, с одной сторо­ны, правовой статус судьи в части его включения в судейское сообще­ство, а с другой — правовой статус органов судейского сообщества. Од­нако оба эти предмета уже урегулированы действующим федеральным законодательством. Наиболее общие нормы содержатся в Законе о су­дебной системе (статья 29), более детальные — в Законе о статусе судей (статья 17 и др.). Причем Закон о статусе судей содержит весьма кон­кретные нормы, создающие, как показала почти 10-летняя практика, до­статочные легальные основания для вполне успешного создания и разви­тия органов судейского сообщества в России. На базе названных законо­дательных актов был сформирован объемный «портфель» подзаконных актов, в том числе актов многочисленных органов судейского сообще­ства. В этих условиях было бы целесообразнее дальнейшее развитие уже имеющегося судоустройственного законодательства, а не разработка и принятие нового законодательного акта, с одной стороны, и свободное, в смысле автономности от государства, развитие судейских корпораций (именно корпораций, а не одного единого профсоюза) — с другой.

Далее. Общеправовой принцип экономии закона предполагает, что принятие нового закона допустимо только при условии, когда возможно­сти совершенствования уже существующих актов полностью исчерпаны. Как представляется, в данном случае подобного не произошло. Закон о статусе судей, например, вполне естественно было бы дополнить, напри­мер, целым рядом статей, развивающих и дополняющих правовой статус квалификационных коллегий (статьи 11, 17 20) или порядок осуществле­ния квалификационного экзамена кандидата на должность судьи, уста­навливающих порядок формирования и деятельности экзаменационных комиссий и т.д. Тем более необходимо дополнить Закон о статусе судей положениями, содержащимися в статьях 34 — 36 (о порядке проведения квалификационных аттестаций судей) и статье 37 (о квалификационных классах судей) проекта Закона об органах судейского сообщества, не во­шедшими в текст действующего Закона.

Таким образом, норма статьи 29 Закона о судебной системе, устанав­ливающая правило, согласно которому компетенция и порядок образова­ния органов судейского сообщества устанавливается федеральным зако­ном, и, вероятно, послужившая одним из оснований для Верховного Суда Российской Федерации — разработать законопроект, а для Президента Российской Федерации — присоединиться к этой идее, на самом деле не является достаточным основанием для разработки и принятия именно са­мостоятельного акта. Как было отмечено выше, таковым, на наш взгляд, является Закон о статусе судей. И наконец, третье. Законодатель, по­мимо правил законодательной техники (регулирование одного предмета в одном законе и экономия закона), связан собственной позицией по тол­кованию статей 23—25 Закона о судебной системе, содержащего анало­гичную по типу бланкетную норму, реализованную им в одном акте — За­коне об арбитражных судах, а не в нескольких.

Итак, современное состояние законодательных норм, регулирующих статус судьи, свидетельствует о наличии ряда неразрешенных до конца вопросов. Во-первых, это незавершенность законодательного регулиро­вания статуса судей и его множественность (зачастую приводящая к про­тиворечивости). Во-вторых, очевидная чрезмерность корпоративной за­висимости судьи, применительно и к первой стадии — процессу форми­рования судейского корпуса, и ко второй и третьей стадиям — несению судейской службы и прекращению полномочий судей. В-третьих, огосу­дарствление органов судейского сообщества, отчасти существующее объективно в силу включения в систему судейского сообщества квали­фикационных коллегий судей, все-таки отчасти необоснованно.