Масштабы судебного контроля

Содержание судебного контроля. Вопрос о масштабах судебного контроля принадлежит к числу важнейших в проблематике административного права. На протяжении многих лет среди американских юристов шли ожесточенные споры между сторонниками рассмот­рения судом административного дела «заново» и привер­женцами ограниченного контроля, заключающегося в проверке судом лишь юридической стороны дела.

В 1912 г. Верховный суд США, проверяя по делу Inter­state Commerce Commission v. Union Pacific Ry. Co при­каз Комиссии междуштатной торговли о снижении же­лезнодорожного тарифа, сформулировал принципиальные положения, касающиеся пределов проверки судом адми­нистративного решения. Он указал, что суд «не должен рассматривать вопроса о целесообразности приказа или о том, вынес ли бы он подобное же решение на основании аналогичных показаний... Заключение комиссии подле­жит судебной проверке, но, если оно подтверждается доказательствами, то принимается судом как оконча­тельное. Недопустимо, чтобы решение комиссии, затра­гивающее, как по настоящему делу, многие важные го­сударственные интересы, основывалось просто на крупи­цах доказательств. Тем не менее суды проверяют факты лишь для того, чтобы установить, имеются ли в поддерж­ку приказа существенные доказательства».

Под «существенными доказательствами» (подробнее о них речь пойдет далее) суды понимают достаточные доказательства и главным образом такие, на основании которых можно сделать вывод о существовании факта, аналогичного выводу, сделанному администрацией. «Су­щественные доказательства,—заявил в 1938 г. председа­тель Верховного суда США Хьюз в выступлении по делу Consolidated Edison Со v. National Labor Relations Board,— это не нечто эфемерное; они означают такие от­носящиеся к делу доказательства, которые разумный че­ловек мог бы принять в качестве адекватных в обосно­вание заключения».

В годы, последовавшие за решением Верховного суда США по делу Interstate Commerce Commission v.

Судебная практика, определившая масштабы судеб­ного контроля, была в последующем легализована кон­грессом в ряде статутов. Так, в ст. 25 Закона об обороте ценных бумаг 1934 г. говорится: «Решения Комиссии (ценных бумаг и платежных средств.— Г. Н.) по вопро­сам факта, если они подтверждаются существенными до­казательствами, окончательны»^[180].

В 1940 г. конгресс предпринял попытку пересмотреть судебную практику и расширить объем судебного надзо­ра. Законопроектом Уолтера — Лоугана вводилась, в частности, судебная проверка почти каждого администра­тивного решения как с юридической, так и с фактической стороны. На этот законопроект, предусматривавший, по словам американского ученого Р. Д. Свэнсона, «стерили­зацию административного процесса»^[181], президент Ф. Д. Рузвельт наложил вето.

Федеральный ЗАП закрепил систему ограниченного судебного контроля. Он уполномочивает суды проверят^ как формальную сторону дела (нарушение установлен­ных законами или иными правовыми нормами процедур), так и существенную сторону дела (нарушение материаль­ного права, включая нарушение положений Конституции и иных законов относительно прав и обязанностей част­ных лиц, и вынесение не обоснованных фактами по делу решений). В ст. 10 (е) (2) закона указывается несколько оснований, по которым суд может признать администра­тивное действие, решение или заключение незаконными и отменить их: 1) если они произвольные, случайные, представляют собой злоупотребление дискреционной властью или иным образом не соответствуют закону; 2) если они нарушают конституционные права, полномо­чия, привилегии или иммунитеты; 3) если учреждением превышены установленные законом компетенция, не со­блюдены ограничения и т.

Профессор К. К. Дэйвис, суммируя положения этого закона, пишет, что объектами судебного надзора являют­ся вопросы юрисдикции, статутного толкования, справед­ливой процедуры и существенных доказательств^[182].

Вопросы проверки судом административной проце­дуры, соблюдения администрацией предусмотренной законом компетенции, конституционных и законных прав участвующих в административном процессе сторон уже отражены в предыдущих разделах настоящей ра­боты. Здесь же необходимо остановиться подробнее на важной и чрезвычайно неясной и спорной проблематике

проверки судом фактической стороны административ­ного дела.

Вопросы права и факта. При разрешении судами США проблемы масштабов судебной проверки административного решения за основу была взята сло­жившаяся англо-американская судебная практика по уголовным и гражданским делам. Прежде всего, был учтен опыт функционирования суда присяжных, в ко­тором, упрощенно говоря, присяжные заседатели кон­статируют наличие или отсутствие тех или иных фак­тов, а судья применяет закон. Далее, была принята во внимание также практика апелляционного рассмотре­ния судом второй инстанции решений суда первой ин­станции. Апелляционный суд, рассматривающий дело на основании протокола суда первой инстанции, обычно ограничивается выражением своего мнения по вопро­сам правильного применения закона, не ревизуя реше­ния нижестоящего суда с фактической стороны.

Соответственно этому американские суды, так же как и английские, при проверке административного дела обращают внимание главным образом на вопросы толкования и применения учреждением норм права, так как считается, что судья обладает -более высокой, чем администратор, квалификацией для вынесения правиль­ного решения по спорному юридического характера воп­росу.

По делу Business Executives’ Move for Peace v. FCC (1971) возник спор о том, вправе ли радио- и телеком­пании отказываться от трансляции политических и дру­гих «спорных» реклам. Федеральная комиссия связи дважды решила этот вопрос положительно. Федераль­ный апелляционный суд принял дело к своему произ­водству, отнеся спорный вопрос к категории вопросов права. Он нашел, что оба решения Федеральной комис­сии связи противоречат I поправке к Конституции, и отменил их. Но через два пода Верховный суд США по делу Columbia Broadcasting System, Inc. v. Democratic National Committee, решив этот вопрос права по-свое­му, по существу отменил постановление апелляционного гуда и указал, что I поправка не обязывает радио- и телекомпании принимать для передач платную рекламу сэ политическим и иным спорным вопросам.

Г. И. Микеров

169

По фактической же стороне дела суд высказывает свое мнение лишь тогда, когда учреждение приняло необоснованное или явно ошибочное решение, исходя из того, что административные служащие компетентнее суда в специальных технических вопросах, поскольку они являются специалистами в соответствующей обла­сти. Кроме того, по словам английского ученого К. К. Аллена, «оспоривание всех вопросов факта могло бы привести к длительным тяжбам без сколько-нибудь удовлетворительного результата»^[183].

Обоснованность и оправданность административного решения доказательствами согласно американской пра­вовой доктрине также является вопросом права, а не факта. Еще в 1914 г. Верховный суд США по делу Florida East Coast Railway Co v. United States отменил приказ Комиссии междуштатной торговли в той части, которая касалась снижения ею тарифов одной из трех железнодорожных компаний, действовавших в штате Флорида. Причиной тому было отсутствие в деле дока­зательств снижения этой компанией производственных расходов, тогда как в отношении двух других компаний такие доказательства имелись.

В тех случаях, когда административное решение достаточно обосновано имеющимися по делу доказа­тельствами и учреждение не сделало грубой ошибки при оценке доказательств, суд отстраняется от дальней­шей проверки существа дела.

Существенные доказательства. До появ­ления в 1946 г. федерального ЗАП суд не просматривал весь протокол по административному делу, не знако- милея со -всеми доказательствами по нему. Он знако­мился лишь с теми частями протокола, с теми доказа­тельствами, на которые учреждение ссылалось в об­основание своего решения. Все противное мнению адми­нистрации судом не принималось во внимание при оцен­ке им административного решения с фактической сто­роны. Суд оценивал лишь достаточность доказательств, положенных учреждением в основу его решения. Доста­точные сами по себе доказательства признавались су­щественными. «Обязанность взвешивать, проверять дока­зательства лежит на Национальном управлении трудо­вых отношений,— заявил в 1941 г. федеральный апел­ляционный суд по делу National Labor Relations Board v. Tex-O-Kan Flour Mills Co. — Суд не может аннули­ровать заключение по факту, основанное на существен­ных доказательствах, даже если он считает, что это заключение неверно с учетом всех доказательств».

Таким образом, до 1946 г. учреждение было по сути дела полным хозяином при вынесении решения о суще­ствовании того или иного факта. Суд лишь следил за тем, чтобы заключение должностного лица по вопросу факта было достаточно -обоснованным имеющимися по делу доказательствами. Неблагоприятный характер та­кого положения для стороны, проигравшей дело, был очевиден. В области так называемых специальных зна­ний администрации она обычно не могла сколько-нибудь эффективно спорить и была беззащитной. Недовольство подобной ситуацией — одна из важнейших причин разработки и принятия федерального ЗАП.

В настоящее время согласно ст. 10(e) федерального ЗАП «суд проверяет весь протокол или его части, ука­занные стороной, и уделяет должное внимание правилу об ошибке, наносящей стороне вред», т. е. выясняет, не была ли при оценке доказательств допущена ошибка, которая может причинить стороне серьезный ущерб. Теперь при оценке правильности заключения должност­ного лица по факту суд должен, следовательно, учиты­вать и доказательства в пользу противоположного мне­ния. Соответственно изменился и объем понятия «суще­ственные доказательства». Оно стало включать в себя не только достаточность доказательств, положенных должностным лицом в обоснование его заключения по факту, но и разумность этого заключения. Суд спраши­вает себя, можно ли, учитывая все имеющиеся по делу доказательства, сделать то заключение по факту, кото­рое сделал администратор. «Существенными доказа­тельствами,— пишет Б. Шварц,— являются, следова­тельно, такие доказательства,.которые могли бы при­вести разумного человека к вынесению решения по спорному вопросу. Доказательства, положенные в осно­ву заключения по факту, являются существенными, если из них может быть сделан разумный вывод о на­личии факта»^[184].

Расширение объема проверки судом фактов по делу означает, что теперь ему наряду с проверкой формаль­ных, в частности процессуальных, 'моментов поручается уделять больше внимания существу дела.

Вместе с тем суд не обязательно заменяет своим заключением по факту заключение, вынесенное учреж­дением. Возможно, что на основании имеющихся по делу доказательств может быть сделан иной вывод о факте, чем тот, который был сделан администрацией. Но если и вывод, к которому пришла администрация, тоже может быть сделан, суд оставляет его в силе. В 1939 г. член федерального апелляционного суда Рат- лидж по делу International Association of Machinists v. National Labor Relations Board указал, что существен­ные доказательства должны быть такими, которые разумный человек примет в качестве руководства, хотя другие подобные люди, возможно, так и не сделали бы. Вынесение заключения о факте в таких ситуациях оставляется полностью на усмотрение учреждения. «Вы­бор раз Верховный суд утверждал, что речь идет якобы не об интерпретации закона, а о его применении, что является делом адми­нистрации.

Смешение понятий «применение» и «толкование», произведенное Верховным судом США по этому делу, ведет неизбежно к расширению юрисдикции админист­ративных учреждений и к уменьшению объема судебно­го надзора. После 1941 г. последовал ряд других реше­ний Верховного суда, в которых он также указывал, что решение вопроса о содержании отдельных положе­ний закона принадлежит исключительно ведению адми­нистрации. Весь этот процесс закончился, в конце кон­цов, полным аннулированием доктрины, сформулирован­ной Верховным судом США по указанному выше делу FTC V. Gratz. В 1972 г. в решении по делу FTC v. Sper­ry and Hutchinson Со Верховный суд согласился с точ­кой зрения, что решение по делу Gratz имеет очень ограниченное действие, и признал более правильным особое мнение судьи Брэндиза, который утверждал тогда, что «Федеральная торговая комиссия должна иметь широкие полномочия объявлять торговую прак­тику нечестной». Таким образом, интерпретация поня­тия «нечестные методы конкуренции», т. е. соответст­вующей части Закона о Федеральной торговой комис­сии, так же, как и интерпретация многих других поня­тий, содержащихся в иных законах, теперь полностью переданы администрации. •

Юрисдикционный факт. В равной степени суды уступили администрации поле деятельности и по вопросу о так называемом юрисдикционном факте, т. е. факте, при наличии которого учреждение вправе пустить в ход свои властные полномочия.

Вопрос о юрисдикционном факте относится к катего­рии смешанных вопросов права и факта, ибо и при его выяснении необходимо произвести правильное толкова­ние закона. Так, по делу Packard Motor Со v. National Labor Relations Board, рассмотренному Верховным су­дом США -в 1947 г., возник вопрос, следует ли отнести десятников к категории рабочих и служащих. Нацио­нальное управление трудовых отношений отнесло десят­ников к категории рабочих и служащих ∣π поэтому санк­ционировало организацию их профсоюза. Верховный суд США оставил в силе приказ Управления. Член суда Джексон от имени большинства заявил, что «приказ, поскольку он зависит от фактов, выходит за пределы...надзорной власти». Суд полагал, что выяснение характера взаимоотношений между десятниками и пред­принимателями, с одной стороны, и рабочими и служа­щими, с другой, наиболее квалифицированно могло осу­ществить Управление. Факты, характеризовавшие спе­циальный статус десятников, как раз и были юрисдик­ционными фактами.

В качестве юрисдикционного факта рассматривается также принадлежность лица, находящегося за грани­цей, к гражданству США. Выяснение вопроса о граж­данстве в такого рода ситуациях полностью передано в ведение администрации.

Еще в 1946 г. при разбирательстве дела Estep v. Uni­ted States член Верховного суда США Ф. Франкфуртер сказал, что доктрина юрисдикционного факта «заслужи­ла право на отдых». Его мнение разделяют и другие аме­риканские юристы. Но эта доктрина, как и иные, постро­енные на различии между понятиями «право» и «факт», продолжают действовать. «Никакие два других термина не сослужили правовой науке лучшую службу, чем тер­мины «право» и «факт»...,— писал в 1930 г. американский ученый Л. Грин.— Они с готовностью приспосабливают­ся к любому значению, которое мы желаем им дать. В них и в подобных им словах правовая наука черпает свою силу и долголетие. Они — создание столетий. Какой судья не находит в них убежище? Человек, который пре­успел бы в определении их точного смысла, стал бы вра­гом государства»^[185]. Эта издевательская характеристи­ка использования американской наукой и практикой ди­хотомии «право — факт» остается в силе и в наши дни.