ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ АДМИНИСТРАЦИЕЙ

Резкое увеличение в последние десятилетия объема деятельности государства вызвало соответственно и рез­кий рост числа претензий к нему со стороны частных лиц. Эти претензии возникают вследствие того, что не­которые действия служащих администрации наносят ущерб отдельным гражданам или организациям.

В англо-американской системе права в области воз­мещения вреда, причиненного администрацией, наблю­дается постепенный переход от полной ответственности государственных служащих и абсолютного иммунитета государственной казны к почти полному иммунитету служащих и ограниченной имущественной ответственно­сти государства.

Эволюция ответственности государст­венных служащих. Первоначально в соответствии с общим правом государственные служащие подлежали имущественной ответственности за свои неправомерные действия на таких же основаниях, как и частные лица. Служащие рассматривались в качестве обычных граж­дан, которые по истечении срока их полномочий покида­ли свои служебные места. Долгое время государствен­ные должности занимались состоятельными людьми, в Великобритании и ее североамериканских колониях большей частью — представителями аристократии, кото­рые имели достаточные материальные возможности, что­бы возместить причиненный ими ущерб.

В настоящее время подавляющее большинство госу­дарственных служащих в США имеют основным источ­ником своего существования жалование, которое они по­лучают от государства. Государственная служба стала бы очень непривлекательной, если бы служащему при­ходилось выплачивать из своего кармана возмещение за ущерб, возникший вследствие того, что он должным образом исполнял закон (при тушении пожара, напри­мер, использовал или повредил чужое имущество) либо выполнял указания вышестоящих должностных лиц, ко­торые, на его взгляд, разумно соответствовали обстоя­тельствам дела. Многие американские юристы-админи- стративисты считали несправедливым возлагать имуще­ственную ответственность на служащего, который, как предполагалось, действовал в интересах всего общества, а не в своих личных интересах, как прй ответственности частных лиц за вред, причиненный ими. Учитывая все это, США стали постепенно отказываться от неограни­ченной ответственности государственных служащих в случаях причинения ими вреда частным лицам.

Еще тогда, когда действовал принцип полной имуще­ственной ответственности государственных служащих за их действия по службе, существовала одна категория служащих, на которую данный принцип не распростра­нялся. Это были судьи.

В настоящее время служащие администрации, имею­щие квазисудебные или дискреционные полномочия, дей­ствующие в пределах этих полномочий и не виновные в умышленном нарушении закона, согласно американско­му законодательству и судебной практике освобождают­ся от ответственности за вред, причиненный ими при ис­полнении их служебных обязанностей. В наши дни лич­но ответственными остались лишь служащие, осущест­вляющие чисто исполнительные функции, да и то, если они их выполняют ненадлежащим способом. Фактически все административные служащие, исполняющие свои должностные обязанности надлежащим образом, осво­бождены от имущественной ответственности за вред, причиненный их действиями по службе.

Таким образом, на смену абсолютной ответственности административных служащих, предусмотренной общим правом, пришла почти полная их безответственность. По­скольку частное лицо, понесшее ущерб от администра­тивной акции, не может получить компенсации от служа­щего, оно пытается получить ее из какого-то другого ис­точника. Таким источником становится государство.

Суверенн ыйиммунитет государства. Фе­дерация. В англо-американском общем праве полной ответственности административных служащих за их слу­жебные действия соответствовал ранее полный, «суве­ренный», иммунитет государства. В Великобритании это выражалось фразой «король не может причинить вреда». Нельзя было предъявить иск к королю: можно было предъявить иск только к королевским слугам.

США унаследовали от своей бывшей метрополии доктрину неответственности государства за действия его служащих.

Сразу же после войны за независимость, в последней четверти XVIII в., принцип имущественной неприкосно­венности государственной казны был обязан своим су­ществованием в значительной степени финансовой не­стабильности молодых американских штатов³, а затем и федерации. Экономическая слабость нового государства была одной из действительных причин того, что Консти­туция США, вступившая в действие в 1787 г., ничего не говорит об имущественной ответственности федеральных служащих за их служебные действия. На протяжении длительного времени и конгресс отказывался принять законы, которые упраздняли бы суверенный иммунитет государства. Так, в 1821 г. Верховный суд США по делу Cohens V. Virginia констатировал, в частности, что на основании Закона о судоустройстве 1789 г. США не мо­гут быть ответчиком по иску о выплате компенсации за причиненный вред. В 1846 г. доктрина суверенного им­мунитета государства была признана Верховным судом

^, Lorch R. S. Democratic Process and Administrative Law. Detroit, 1969, p. 183.

² Sherry J. E. H. The Myth that the King Can Do No Wrong: A Com­parative Study of the Sovereign Immunity Doctrine in the United States and New York Court of Claims.—«Administrative Law Re­view», 1969, October, v. 22, N 1, p. 41.

³ Gellhorn W._t Schenck C. N. Tort Actions Against the Federal Govern­ment.— «Columbia Law Review», 1947, July, v. 47, N 5, p. 722. и без каких-либо дискуссий положена им в основу его решения по делу United States v. McLemore.

Но уже в середине XIX в. начинается процесс посте­пенного признания имущественной ответственности госу­дарства за отдельные действия его должностных лиц.

До 1946 г. в США на федеральном уровне не было статута, который устанавливал бы в общем виде ответ­ственность государства за вред, причиненный его долж­ностными лицами. В настоящее время главным норма­тивным актом, регулирующим вопросы имущественной ответственности федеральной казны за вред, причинен­ный государственными должностными лицами, является федеральный Закон о претензиях из причинения вреда от 2 августа 1946 г.^[187]

Закон начинается заявлением о том, что Соединен­ные Штаты несут ответственность по претензиям из причинения вреда «в таком же порядке и в таком же объеме, как и частное лицо при аналогичных обстоя­тельствах». Далее он предусматривает, что США может быть заявлена претензия о возмещении «ущерба имуще­ству или личности, включая утерю или гибель имущест­ва либо смерть, причиненного небрежным или неправо­мерным действием или бездействием какого-либо слу­жащего правительства, когда он действовал в пределах своих должностных или служебных полномочий»^[188].

Однако вслед за этими многообещающими заявлени­ями закон содержит множество оговорок, предусматри­вающих случаи, когда федеральная казна не несет имущественной ответственности. Федеральное прави­тельство не отвечает за вред, причиненный 1) действием или бездействием служащего, проявившего должную заботу при исполнении статуса или иного нормативного акта, независимо от того, являются ли они действующи­ми; 2) исполнением или неисполнением учреждением или его служащим дискреционной функции или обязан­ности, независимо от того, имелось или не имелось злоупотребление дискреционной властью; 3) утерей, недоставкой по адресу или небрежной пересылкой писем и иных почтовых отправлений; 4) назначением или взиманием любого налога или таможенной пошлины либо задержкой любых товаров каким-либо должност­ным лицом таможенного или акцизного учреждения или каким-либо иным должностным лицом, исполняющим закон; 5) военно-морскими силами; 6) действием или упущением служащего при исполнении им функций, предусмотренных Законом о торговле с врагом 1917 г.; 7) карантином, введенным правительственным учрежде­нием; 8) нападением, нанесением побоев, незаконным арестом или заключением в тюрьму, незаконным уго­ловным преследованием, злоупотреблением процедур­ными правилами, клеветой, введением в заблуждение, мошенничеством или нарушением договорных прав; 9) финансовыми операциями казначейства или регули­рованием денежной системы; 10) боевыми действиями Вооруженных сил или Береговой охраны в военное время; 11) виностранном государстве или иностранцам; 12) Управлением развития долины реки Теннесси, Ко­миссией Панамского канала и федеральными земель­ными банками.

Таким образом, закон исключает из сферы действия имущественной ответственности федеральной казны ситуации, в которых в отношениях между частными лицами обычно применяются нормы о возмещении ущерба из неправомерного причинения вреда. Пожалуй, единственная область, не исключенная из-под действия закона,— автотранспортные происшествия. Поэтому аме­риканские юристы называют Закон от 2 августа 1946 г. в шутку «федеральным законом о небрежном вождении автомобиля».

Федеральный закон о претензиях из причинения вреда исключает ответственность государства за вред, причиненный его служащими, если они действовали правомерно, надлежащим образом, с «должной забо­той» либо умышленно нарушили закон. Ответствен­ность государства, следовательно, остается в случаях неправомерного, но не умышленного, а небрежного исполнения служащими их обязанностей, да и то лишь если их поведение не подпадает под дей­ствие вышеприведенных оговорок. Так, в 1957 г. Вер­ховный суд США по делу Indian Towing Company v. United States признал федеральное правительство от­ветственным за ущерб, причиненный истцу, компании, его служащими. Фабула этого дела такова: из-за не­брежного исполнения служащими Береговой охраны своих обязанностей бездействовал маяк, в результате чего принадлежавшая истцу баржа, груженная фосфа­том, села на мель и компании был причинен убыток в размере, превышающем 60 тыс. долл.

Итак, федеральный Закон о претензиях из причи­нения вреда не устанавливает абсолютной ответствен­ности государства за вред, причиненный действиями его служащих. Обязательным условием привлечения федерального правительства к ответственности за такой вред является наличие вины, а именно — небрежного поведения со стороны соответствующих должностных лиц. Характерным в этом отношении было нашумевшее дело Dalehite v. United States, рассмотренное Верхов­ным судом США в 1953 г. Оно возникло при следующих обстоятельствах. 15 апреля 1947 г. в техасском порту на корабле «Грэнд кэмп» взорвался принадлежавший го­сударству нитрат аммония. Огонь распространился на портовые сооружения и на корабль «Хай Флаер», кото­рый также взорвался. Этим вторым взрывом был уни­чтожен и другой стоявший рядом корабль «Уилсон Б. Кин». В результате погибло более 560 человек и около 3000 было ранено. Портовая пристань была полностью

разрушена. Более 300 исков на сумму около 200 млн. долл, было предъявлено федеральному правительству, должностные лица и служащие которого обвинялись в небрежном отношении к производству нитрата аммония, его хранению, транспортировке и т. п. Верховный суд признал наличие в данном случае небрежности, но в удовлетворении исков отказал, так как, по мнению суда, вся операция была начата по указанию центральных органов и представляла собой осуществление дискре­ционной власти, что исключало привлечение государст­ва к ответственности. Понятие же «дискреционные пол­номочия» применительно к этому делу не было разъ­яснено судом сколько-нибудь убедительно. Судья Джек­сон, выступая от имени меньшинства, указал на дейст­вительных виновников случившегося: «Суть настоящего дела заключается в том, что политика, разработанная лицами, наделенными иммунитетной дискреционной властью, исполнялась неосмотрительно теми, на кого воз­ложена ответственность за осуществление этой политики на практике».

Государство, вынужденное возместить ущерб, при­чиненный частному лицу небрежным действием или без­действием служащего, может в дальнейшем предъявить регрессный иск к виновному в небрежности служаще­му. Такое право, как следует из позиции, занятой Вер­ховным судом США в 1954 г. по делу United States v. Gilman, имеется у государства лишь в том случае, если оно специально оговорено в соответствующем статуте. Здесь не применяется принцип общего права, согласно которому принципал может в любом случае предъявить регрессный иск к своему агенту за причиненный послед­ним при исполнении поручения принципала вред, кото­рый принципал вынужден был возместить. Возможность предъявления регрессного иска со стороны государст­ва к его служащему призвана в какой-то степени дис­циплинировать служащего, принудить его к должному исполнению своих обязанностей.

Несмотря на всю его ограниченность, федеральный Закон о претензиях из причинения вреда был крупным шагом вперед на пути дальнейшего расширения иму­щественной ответственности государства за действия его должностных лиц, которая до принятия этого зако­на применялась лишь в ограниченных случаях: при на- 184

рушении патентных прав, в области морских перевозок и при ловле устриц^[190].

Американские юристы неоднократно высказывались за отмену имущественного иммунитета государства как устаревшей доктрины. Так, в 1969 г. комитет судебного надзора секции административного права ассоциации американских юристов предложил дополнить ст. 10 (а) федерального ЗАП следующим образом: «Соединенные Штаты могут быть объявленье судом ответчиком и су­дебное постановление или определение может быть вынесено против Соединенных Штатов, несмотря на суверенный иммунитет...»^[191]. Эта формулировка стала в том же году составной частью более пространной ре­комендации № 9 «Статутная реформа доктрины суве­ренного иммунитета», предложенной Административной конференцией США ^[192].

Федеральные суды, однако, не проявляют инициати­вы в деле дальнейшего расширения имущественной от­ветственности государства. Такая их позиция противо­речит исторической традиции, согласно которой суды в системе англосаксонского права выступают в качестве реформаторов.

Свое нежелание провести коренные изменения в сфе­ре ответственности государства за вред, причиненный его служащими, федеральные суды обычно обосновыва­ют тем, что в данной области государство в лице кон­гресса вправе само решать вопрос о своей имуществен­ной ответственности. Член Верховного суда США Мил­лер еще в 1882 г. в выступлении по делу United States v. Loe заявил, что «верховная власть в любом государ­стве... не может быть принуждена судами, ею же соз­данными, защищаться от нападок в этих же судах». Через 25 лет член Верховного суда федерации Холмс, выступая по делу Kawananakoav. Polyblank, также ука­зал, что «не может быть юридического права выступать против власти, которая принимает закон, от которого это право зависит». Он же в 1926 г. в письме Г. Ласки сравнивал лицо, требующее чего-то от государства, с человеком, который «грозит небу кулаком, в то время как небо посылает энергию, позволяющую этому чело­веку поднять его кулак»^[193]. Подобные рассуждения, хотя они и до сих пор приводятся в качестве аргумента, в наши дни, когда права американских граждан на участие в административном процессе и ряд других санкционированы теми же судами, едва ли могут слу­жить оправданием их нерешительности в установлении имущественной ответственности федеральной казны.

P. С. Лорч указывает также, что конгресс имеет исключительное право на расходование государственных средств и, следовательно, только он вправе устанавли­вать пределы ответственности федеральной казны по делам о возмещении ущерба^[194]. Таким образом, суды не хотят брать на себя ответственность за увеличение госу­дарственных расходов, т. е. вмешиваться в финансовую политику, хотя в случае с назначением администрацией социальных пособий они такую ответственность на себя взяли. Приведенный аргумент, однако, служит слабым оправданием позиции американских судов. Даже во Франции, менее богатой стране, чем США, Государст­венный совет (высший административный суд) уже в начале нашего века не побоялся похоронить суверенный иммунитет государства по делам о причинении вреда и заменить его гражданской ответственностью государст­ва. В современной Франции практически во всех случа­ях, когда частному лицу причинен вред государствен­ным учреждением, государство обязано компенсировать ущерб^[195]. Принцип ответственности государства за ущерб, причиненный его служащими, установлен также в Великобритании Законом о судопроизводстве короны 1947 г., предоставившем более широкие, чем в США, возможности частным лицам для удовлетворения их претензий.

Суверенный иммунитет государства. Штаты. До конца 50-х годов положение потерпевших было неблагоприятным также и в штатах.

В отдельных штатах имущественная ответственность государства стала с самого начала предметом конститу­ционного регулирования. Некоторые из штатных кон­ституций разрешают судебные иски против штата в связи с причинением его служащими ущерба, конститу­ции других штатов прямо запрещают подобные иски. В большинстве же штатов действует принцип общего права, согласно которому иск не может быть предъяв­лен государству без его на то согласия. Среди штатов, которые давно допускали такие иски, следует отметить Вирджинию, где право на предъявление исков из причи­нения вреда существует с 1778 г., и Калифорнию, где ответственность штата за небрежные действия его слу­жащих предусмотрена законом в 1893 г.^[196]

В 1954 г. 24 штата лишь в редких случаях пред­усматривали имущественную ответственность государст­венных учреждений. Только в 13 штатах такая ответст­венность наступала по большинству дел, связанных с причинением вреда. Из этих 13 лишь штат Нью-Йорк взял на себя почти полную ответственность. В этом штате еще в 1929 г. статут, внесший изменения в Закон о Претензионном суде, гласил: «Настоящим штат лик­видирует иммунитет от ответственности за вред, причи­ненный его должностными лицами и служащими...». Претензионному суду было поручено «принимать к рассмотрению все претензии против штата относительно возмещения ущерба, причиненного имуществу или здо­ровью неправильным поведением или небрежностью должностных лиц или служащих штата во время испол­нения ими их служебных обязанностей»^[197]. Последую­щая практика показала, что расширение имущественной ответственности штата не оказала катастрофического влияния на его казну.

В 60-х годах штатные суды повели активное наступ­ление на доктрину суверенного иммунитета государст­ва. В 1961—1964 гг. по меньшей мере 10 верховных су­дов штатов отказались от прежних решений, которыми они освобождали государственные учреждения от ответ- ственности за причиненный ими вред¹⁶. Однако штат­ные легислатуры нередко чрезвычайно неохотно шли навстречу судам. Так, в 1959 г., после того как Верхов­ный суд штата Иллинойс аннулировал суверенный им­мунитет, легислатура вскоре приняла новый закон, ко­торым этот иммунитет восстанавливался¹⁷. А в 1965 г. в ходе пересмотра законодательства об иммунитете законодательным органом Иллинойса был одобрен но­вый статут — Закон об иммунитете муниципальных и штатных служащих в вопросах ответственности из при­чинения вреда¹⁸. Закон 1965 г. предусмотрел имущест­венную ответственность муниципальных учреждений в некоторых случаях, но опять-таки оставил в силе имму­нитет для штатных учреждений.

Почти то же самое произошло и в штатах Миннесо­та ¹⁹ и Мичиган. Верховный суд Мичигана в 1961 г. в решении по делу Williams v. Detroit смело заявил: «Отныне в Мичигане судебной доктрины правительст­венного иммунитета от обычной ответственности из при­чинения вреда больше не существует». Однако в 1964 г. легислатура штата Законом об унификации ответствен­ности муниципальных корпораций, политических под­разделений и штата ²⁰ значительно охладила пыл суда, восстановив, хотя и не полностью, положение, существо­вавшее ранее.

В 1961 г. Верховный суд штата Калифорния, вынося решение по делу Muskopf v. Corning Hospital District, назвал иммунитет государства при осуществлении его служащими так называемых управленческих функций «ошибочным и несправедливым». Истец по этому делу, платная пациентка госпиталя, жаловалась на то, что по небрежности работников госпиталя она упала и вторич­но повредила бедро, которое ей лечили в госпитале.

^,6 Note: Governmental Immunity in Illinois—The Molitor Decision and the Legislative Reaction.— «Northwestern University Law Re­view», 1959, November — December, v. 54, p. 588.

¹⁷ Note: The Role of the Courts in Abolishing Governmental Immu­nity.— «Duke Law Journal», 1964, Autumn, p. 888.

¹⁸ Smith-Hurd III. Ann. Stat. ch. 85, § 1—101 et seq. (1968).

¹⁹ Note: The Discretionary Exception and Municipal Tort Liability — A Reappraisal.— «Minnesota Law Review», 1968, April, v. 52, N 5, p. 1048—1049.

²⁰ Mich. Comp. L. Ann. § 691. 1401-1415 (1968).

Администрация больничного округа оспаривала иск на том основании, что служащие госпиталя исполняли управленческую функцию и что, следовательно, их дей­ствия покрывались суверенным иммунитетом штата. Вер­ховный суд штата признал больничный округ ответствен­ным, но отсрочил на два года исполнение своего поста­новления впредь до пересмотра штатной легислатурой объема ответственности по делам о причинении вреда. Через два года законодательный орган штата принял но­вый Закон о претензиях из причинения вреда^[198].

Как считает P. С. Лорч, в вопросах управления Кали­форния является одним из наиболее прогрессивных шта­тов^[199]. Поэтому будет небезынтересно познакомиться с этим калифорнийским законом. Подобно своему феде­ральному собрату, федеральному Закону о претензиях из причинения вреда, Закон штата Калифорния 1963 г. также содержит многочисленные оговорки, ограничиваю­щие сферу его действия. Штат не отвечает за ущерб, возникший как следствие: 1) применения штрафных санк­ций, налагаемых «в качестве примера» или в виде нака­зания; 2) непринятия нормативного акта; 3) непроведе­ния закона в жизнь; 4) непроведения инспекции или проведения ненадлежащей или небрежной инспекции ка­кого-либо имущества, включая свое собственное; 5) вы­дачи, невыдачи, аннулирования, прекращения лицензии; 6) деятельности полиции и исправительных учреждений в случае причинения вреда а) непосредственно заклю­ченным или заключенному, б) непредоставлением доста­точной полицейской охраны или соответствующих тюрем­ных удобств; в) бегством заключенного или бежавшим заключенным; г) непроведением ареста или неудержани- ем арестованного в заключении; 7) тушения или нетуше- ния пожара, в том числе за вред, причиненный спасенно­му во время тушения пожара или при следующей за этим перевозке его; 8) неправильной медицинской, госпиталь­ной и прочей государственной здравоохранительной прак­тики— за вред, причиненный а) непосредственно лицом, направленным или принятым в психолечебницу, либо та­кому лицу; б) решением предпринять или не предпринять какое-либо действие в целях улучшения народного здра­воохранения; в) постановкой или непостановкой диагноза о душевном заболевании.

Калифорнийский закон не только указывает обстоя­тельства, при которых исключается имущественная ответ­ственность штата, но, в отличие от федерального закона, указывает также случаи, когда такая ответственность наступает. Так, государственные учреждения Калифор­нии отвечают за вред, причиненный: 1) небрежными не­дискреционными акциями, такими, как автотранспорт­ные происшествия и т. п.; 2) опасным -состоянием госу­дарственного имущества (за рядом исключений), напри­мер опасным состоянием улиц вследствие отсутствия до­рожных знаков или опасным состоянием охотничьих троп; 3) медицинскими учреждениями вследствие необеспече- ния оборудованием, персоналом и т. п.; 4) намеренным или неоправданным нарушением права больного, нахо­дящегося в государственной лечебнице, либо заключен­ного, находящегося в тюрьме или ином исправительном учреждении, обратиться в суд в целях проверки законно­сти его содержания в соответствующем учреждении; 5) небрежной или неправильной постановкой диагноза о душевном заболевании или наркомании либо проведени­ем курса лечения для лиц, которым был таким образом поставлен диагноз; 6) намеренными неправильными дей­ствиями при доставке в медицинское учреждение лица, пострадавшего от огня или при тушении пожара; 7) не­правильным лечением; 8) неоказанием немедленной ме­дицинской помощи заключенному, который в ней нуж­дается; 9) обманным поведением служащего, виновного в мошенничестве, коррупции или злостном умысле; 10) небрежными неправомерными действиями или упу­щениями (за некоторыми исключениями).

Как видно из приведенного перечня, калифорнийская легислатура, учитывая решение суда по делу Muskopf V. Corning Hospital District, чуть ли не все внимание сосредоточила на медицинской практике государственных учреждений. Вместе с тем сравнение федерального и ка­лифорнийского законов о претензиях из причинения вре­да свидетельствует о том, что последний предусматривает более широкую ответственность государства. Наряду с ответственностью за небрежные недискреционные дейст­вия он налагает на государство имущественную ответст­венность также за ряд умышленных действии его служа­щих. Штаты Нью-Йорк, Калифорния и многие другие ушли далеко вперед по сравнению с федерацией в деле расширения имущественной ответственности государ­ства.

В 60-х годах инициаторами ограничения имуществен­ного иммунитета государства в некоторых штатах стали и легислатуры. Этот процесс начался в 1963 г. в штате Вашингтон. За ним последовали Айова, Невада, Юта и Орегон, где так же, как и в штате Вашингтон, были при­няты законы о претензиях из причинения вреда.

Обход суверенного иммунитета госу­дарства. Формально не отказываясь от суверенного иммунитета государства в делах о возмещении ущерба, законодательные, судебные и административные органы США прибегают к окольным путям, позволяющим обойти федеральный и штатные законы о претензиях из причи­нения вреда. Важнейшими из таких путей фактического отказа от неприкосновенности государственной казны стали: 1) так называемые частные законы; 2) оговорка об исполнении хозяйственных функций; 3) конституцион­ные положения об изъятии частного имущества для об­щественных нужд; 4) страхование; 5) возмещение уч­реждением служащему суммы иска, присужденного про­тив последнего судом и 5) выплата стоимости ущерба добровольно самим учреждением.

Положение частных лиц по делу Dalehite v. United States, и во многих других подобных случаях было бы весьма плачевным, если бы не существовала отдушина в виде частных законов. Частными эти законы называ­ются потому, что их действие распространяется на от­дельное лицо или на группу лиц. Они не являются нор­мативными актами. Частные законы в подавляющем большинстве имеют дело с претензиями к государствен­ной казне либо касаются иммиграции и натурализации отдельных лиц. Проект частного закона, так называемый частный билль, проходит через конгресс или штатную ле­гислатуру в таком же порядке, как и проект обычного, «публичного», закона, и поступает на подпись президенту или губернатору штата. Частные федеральные законы помещаются вместе с публичными законами в издании «Statutes at Large».

Обычно сотни претензий к федеральной казне удов­летворяются ежегодно через посредство частных законов. Например, как пишут американские административисты, за период между 1 марта и 10 ноября 1966 г. суммы ком­пенсаций, выплаченных по таким законам, колебались от 128 долл. 96 центов за повреждения домовладения, до 120 тыс. долл, за увечья, причиненные в Италии грузови­ком военно-морских сил США, управлявшимся пьяным моряком^[200]. Среди тех, кто получил возмещение за этот период, они называют юношу, пострадавшего во время армейских учений, домовладельца, имуществу которого был нанесен ущерб самолетом ВВС, родных и близких ветерана, скончавшегося от болезни, которая серьезно обострилась вследствие того, что он незаконно не был допущен в госпиталь Администрации по делам ветера­нов, и многие другие^[201].

Частные законы — это одно из важнейших средств, с помощью которых конгрессмены поддерживают свою популярность среди избирателей. Неудивительно поэто­му, что у законодателей на Капитолийском холме нет особенного желания расширять действие федерального Закона о претензиях из причинения вреда.

Законодательство большинства штатов предусмат­ривает ответственность за вред, причиненный их служа­щими при осуществлении хозяйственных функций. Суды рассматривают как исполнение хозяйственных функций организацию администрацией всякого рода предприятий, участвующих в хозяйственном обороте. Так, в штате Ка­лифорния к хозяйственным функциям отнесены эксплуа­тация администрацией мостов, дорог, гаваней, пристаней, доков, гидротехнических сооружений, нефтяных скважин, аудиторий, общинных театров, уличного транспорта, аэро­портов и автомобильных стоянок.

В отличие от этого управленческими функциями (ущерб, причиненный при их исполнении, не подлежит возмещению, если это прямо не предусмотрено законом) суды считают функции, исполнение которых обеспечи­вает «народное здравие и безопасность». В Калифор­нии — это функционирование госпиталей, полицейских учреждений, тюрем, противопожарных учреждений, ху­дожественных галерей, парков, в том числе и зоопарков, школ, летних лагерей, детских площадок, каруселей, пла­вательных бассейнов и проведение таких мероприятий, как сжигание сорняков на пустырях в антипожарных це­лях, улучшение муниципальных автомагистралей, про­водка судов в гаванях и уход за престарелыми.

Поэтому, как это ни курьезно, если, например, кто-то из-за плохого состояния лестницы в учреждении упал и повредил себе ногу, то суд выясняет, какую функцию, управленческую или хозяйственную, исполняет учрежде­ние, а если в здании располагается несколько учрежде­ний, то в которое из них потерпевший направлялся, и в зависимости от выяснения этих моментов решает вопрос о возможности привлечения учреждения к ответствен­ности за причиненный ущерб^{[202] [203].}

Практика судов различных штатов по вопросу о раз­граничении муниципальных функций на хозяйственные и управленческие весьма разнообразна и противоречива.

V и XIV поправки к Конституции США устанавлива­ют, что «никакая частная собственность не будет отби­раться для общественных нужд без справедливого воз­награждения». В соответствии с этим государственное учреждение должно выплатить стоимость использован- ■ ного им частного имущества или причиненного этому имуществу ущерба. Была неясной ответственность госу­дарства в тех случаях, когда речь шла о помехах, чини­мых учреждением свободному и эффективному пользо­ванию частным лицом его недвижимым имуществом. Та­кими помехами могут, например, быть грохот и ослепи­тельный свет военных самолетов, проносящихся над пти­цефермой, расположенной рядом с аэродромом^[204], повто­ряющиеся затопления землевладения вследствие функ­ционирования водохранилища^[205], неоднократное ведение артиллерийского огня береговой батареей поверх летней зоны отдыха²⁸ и т. д. В этих и подобных им ситуациях Верховный суд США приходил к выводу, что имелось изъятие частного имущества для общественных нужд. В 1947 г. по делу United States v. Dickinson он выдвинул доктрину «последующего изъятия», указав, что частное имущество считается изъятым государственным учреж­дением в соответствии с Конституцией, «если на пользо­вание им собственником произведены посягательства (со стороны администрации.— Л H.), свидетельствующие о том, что, так же как и во взаимоотношениях между част­ными лицами, путем соглашения или с течением времени ею был приобретен сервитут», т. е. право использования чужого имущества для собственных нужд.

Учреждение может застраховать себя от каких-либо претензий из причинения вреда, что в конечном счете означает признание ответственности государства за пре­дусмотренные договором страхования действия его слу­жащих. Учреждение уплачивает страховой компании взносы, а лицо, понесшее ущерб от учреждений, получает от компании соответствующее возмещение.

Если государство согласно закону не несет никакой имущественной ответственности за определенные дейст­вия его служащих, единственным субъектом, против ко­торого частным лицом заявляется иск, оказывается слу­жащий. Однако государство может заранее согласиться оплатить сумму иска, присужденного судом со служаще­го. Так, в Калифорнии закон предусматривает: «Если служащий... государственного учреждения просит учреж­дение защитить его от предъявленной ему претензии или иска о возмещении ущерба, причиненного его действием или упущением по службе, и если такая просьба заявле­на в письменной форме не менее, чем за 10 дней до су­дебного разбирательства,— учреждение выплатит по лю­бому судебному решению, мировой сделке либо урегули­рованию претензии или иска, с которыми оно согласно»^[206].

Когда сумма претензии невелика, учреждение во из­бежание судебного процесса и связанных с ним издержек нередко предпочитает удовлетворить претензию. Так, в 1969 г. департамент почт удовлетворил 4745 претензий, сумма по каждой из которых не превышала 500 долл., выплатив в общей сложности 841 892 долл.^[207]