1. Право на обращение в суд

Чтобы выяснить, кто имеет право на обращение в суд с жалобой на действие или бездействие административ­ного учреждения, необходимо, во-первых, выделить ка­тегории административных дел, по которым разрешается обжалование в суд, и, во-вторых, установить, какие конкретно лица из числа вступающих во взаимодействие с административным учреждением имеют право обра­титься в суд с жалобой на него.

Конституционные и статутные права на обжалование. Право на обращение в суд с жалобой на неправомерные действия администрации предусматри­вается обычно соответствующими законами. Но даже если в них на такое право нет прямых указаний, это во­все не означает, что оно отсутствует. Вопрос о том, имеется ли у частного лица при молчании законодателя право на подачу в суд жалобы, решается в конечном счете судом. Это правило было сформулировано Верхов­ным судом США в 1944 г. по делу Stark v. Wickard. Суд указал, в частности: «Когда конгресс принимает акт, уполномочивающий административные учреждения осу­ществлять управление, власть этих учреждений очерчи­вается предоставленными им полномочиями. Это позво­ляет судам участвовать в проведении закона в жизнь, возложенном на административные органы, только в пределах, необходимых для защиты охраняемых судом прав частных лиц от действий администрации, явно выходящих за границы предоставленной ей власти. Ответственность за определение этих границ возложена конгрессом на суды статутами, учреждающими суды и устанавливающими их компетенцию». Противоположная позиция, т. е. признание отсутствия у частного лица права на обращение в суд при умолчании о таком праве в законе, означала бы, по мнению американских судей, что какие-то административные действия окончательны, даже если имеются факты злоупотребления властью со стороны администрации.

В конце прошлого века Верховный суд США выска­зывал сомнение в уместности судебного контроля, если он не был предусмотрен статутом, и решение рассматри­валось администрацией в качестве «окончательного»⁶.

В 1946 г. Верховный суд США рассматривал дело Estep V. United States. Истец по этому делу, некто Эстэп, был отнесен местньїхМ управлением системы набора на военную службу якобы в соответствии с Законом о выборочной подготовке и службе к категории 1-А и при­зван в армию. Эстэп отказался подчиниться приказу управления на том основании, что, будучи членом секты «Свидетели Иеговы», он должен был быть в силу ст. 5(d) этого закона отнесен к категории IV-Z) как «постоян­ный и соответствующим образом посвященный в духов­ный сан служитель религии» и, следовательно, не под­лежал призыву в армию. В § 460 (Ь) (3) Приложения к 50 разделу Свода законов указывалось, что «решения такого местного управления окончательны». Поэтому Эстэп был предан суду, признан виновным и приговорен к тюремному заключению на срок от 5 до 10 лет. Верхов­ный суд США не счел приказ управления о «классифи­кации» истца и призыве его на военную службу оконча­тельным, не подлежащим судебному обжалованию и отменил приговор. Судья Дуглас, выражая мнение суда, заявил: «Окончательны только приказы, изданные с соблюдением соответствующей юрисдикции...Но если фактически отсутствует основа для классификации, то возникает вопрос о юрисдикции данного органа... Если же намерение конгресса состояло в том, чтобы отстранить суды от проверки законности приказа о призыве... то закон не конституционен». Суд решил, что право Эстэпа

⁵ Jaffe L. L.

’ Дело American School of Magnetic Healing v. McAnnulty. на судебное обжалование вытекало не йз закона, кото­рым руководствовалась администрация, а из Консти­туции, в частности из V поправки к ней, гласящей, что никого нельзя лишить свободы без соблюдения надлежа­щей правовой процедуры.

Позиция федеральных судов по вопросу об оконча­тельности административного решения по делам о при­зыве на военную службу была в дальнейше_Ам законо­дательно закреплена. Закон от 30 июня 1967 г.^[168] внес в ст. 10 (Ь) (3) Закона о всеобщей воинской подготовке и службе^[169] дополнение, запрещающее судебный пере­смотр решений местных управлений системы набора на военную службу о классификации граждан для призыва их на действительную военную службу или для зачисле­ния в запас, за исключением случаев, когда речь идет об уголовном преследовании. Но при этом закон указал, что судебное вмешательство допускается, если «фактически для классификации нет никаких оснований».

В равной степени не признают федеральные суды окончательными также и те действия администрации, которые совершаются, как она считает, в рамках ее дискреционной власти. В такого рода случаях суд по просьбе заинтересованной стороны вправе проверить, не были ли допущены учреждением злоупотребления пра­вом на усмотрение.

Аналогичную позицию по вопросу об окончательности административного действия занимают и суды штатов. Так, в 1951 г. высшая судебная инстанция штата Мэри­ленд, рассматривая дело Johnstown Coal and Coke Со v. Dishong, заявила: «Легислатура не может лишить суды их неотъемлемого права проверки тех действий админи­стративных учреждений, которые являются незаконными или неразумными и которые нарушают личные или имущественные права».

Вопрос об окончательности административного дей­ствия возникал также в связи с делами о депортации иностранцев. В 40-х годах Закен об иммиграции пре­дусматривал, что административный приказ о высылке из страны иностранца является окончательным.

Вместе с тем рассматриваются как окончательные и не подлежащие судебной проверке решения администра­ции о допуске в страну лиц, находящихся за границей и считающих себя гражданами США. Верховный суд федерации по делу Ng Fung Но v. White (1922) указал, что конгресс вправе предоставить подобное полномочие администрации в силу Конституции.

Судебная позиция по вопросу об окончательности административного решения отражена в федеральном ЗАП. В ст. 10 (с) этого акта говорится: «Действие учреждения, подлежащее согласно статуту проверке, а также окончательное действие учреждения, для кото­рого не предусмотрено иного действенного способа судеб­ной защиты, подлежат судебной проверке».

Дела о привилегиях. Хотя суды в значительной степени сами стали творцами системы судебного конт­роля над администрацией, они вовсе не были заинтере­сованы в том, чтобы все споры между административ­ными учреждениями и частными лицами в конце концов решались судами. Они были против этого хотя бы потому, что сами были перегружены уголовными и граждан­скими делами. Одной из причин наделения администра­ции квазисудебными полномочиями как раз и было жела­ние разгрузить суды.

Чтобы уменьшить объем надзорного судопроизвод­ства, американские суды до недавнего времени отказы­вались принимать жалобы по делам о так называемых привилегиях. В этой категории дел самыми многочислен­ными были дела о назначении администрацией всякого

О ней подробнее будет сказано далее.

United States ex rel. Knauff v. Shaughnessy (1950); Wong Yang Sung v. McGrath (1950); Shaughnessy v. Pedreiro (1955). рода социальных пособий.

Позицию судов по вопросу о назначении социальных пособий нелегко было оправдать доктриной прав и при­вилегий. Трудно было убедить гражданина, который, по его мнению, удовлетворял всем требованиям социального законодательства, в том, что он имел не право на посо­бие, а лишь возможность обратиться к бюрократам с просьбой о его назначении. Доктрина прав и привилегий лишала американского гражданина возможности оспо­рить в суде неправомерное, на его взгляд, решение адми­нистрации.

Понимая ненормальность сложившейся практики, суды иногда были вынуждены идти навстречу гражда­нам. Например, одно время они толковали в пользу ходатая вышеупомянутый § 211 (а) 38 раздела Свода законов. В решениях по ряду дел, кульминационным из которых было дело Tracy v. Gleason, рассмотренное одним из федеральных апелляционных судов в 1967 г., суды считали, что окончательность относится лишь к решениям Администрации по делам ветеранов о назна­чении пособий, а не к ее решениям о прекращении выплат.

Другую важную категорию дел о привилегиях состав­ляли споры по правительственным контрактам. Получе­ние правительственного заказа также рассматривалось не как право, а как привилегия, которая могла быть пре­доставлена администрацией. В тех случаях, когда статут предусматривал, что решение должностного лица окон­чательно, суды считали такую формулировку абсолют­ным запретом на обращение в суд с жалобой. Так же, как и в случаях с назначением гражданам социальных пособий, правительственные подрядчики были оставлены на милость администрации. Отсутствие судебного конт­роля способствовало возникновению еще больших зло­употреблений и коррупции. Член Верховного суда США Дуглас, не согласный с мнением большинства по делу United States v. Wunderlich (1951) об окончательности для судов решений административных учреждений по правительственным контрактам, сказал: «Правило, кото­рое мы провозглашаем, касается большой категории дел и обладает разрушительной силой. Оно превращает в тирана каждое должностное лицо, занимающееся конт­рактами».

Как уже говорилось в предыдущей главе, в начале 70-х годов суды отбросили, как устаревшее, различие между правом и привилегией. Круг лиц, которые имеют право на оповещение и слушание в административном учреждении, а также право на обращение в суд с жало­бой на решение администрации, был существенно рас­ширен. Право на обращение в суд среди прочих при­обрели не только граждане, получающие социальные пособия или добивающиеся их назначения, но и компа­нии — правительственные подрядчики.

Правовой ущерб, В США право на обращение в суд имеет лишь лицо, непосредственно заинтересован­ное в результатах того административного действия, которое оно оспаривает. В ст. 10 (а) федерального ЗАП указано: «Лицо, несущее правовой ущерб вследствие действия административного учреждения, либо лицо, которому действием административного учреждения был причинен вред в смысле соответствующего статута, имеет право на судебную проверку такого действия». Ст. 15 (а) Примерного штатного ЗАП содержит менее замысло­ватую формулировку: «Лицо... которому окончательным решением по спорному делу был причинен вред, имеет право на судебную проверку в соответствии с настоящим актом». При этом под правовым ущербом суды понимают прежде всего имущественный ущерб.

До недавнего времени в том случае, если апеллянт был членом какой-либо большой группы людей или общины, на которую распространялась административ­ная акция, и эта акция, возможно, оказывала неблаго­приятное воздействие на всю данную категорию,— суды отказывались принимать от него жалобу. Еще в 1923 г. по делу Massachusetts v. Mellon Верховный суд США постановил, что лицо не имеет права на обращение в суд с жалобой на действия администрации лишь потому, что оно является налогоплательщиком и что действие в конечном счете затрагивает и его. До 1966 г. федераль­ные суды отказывали также в помощи отдельным потре­бителям, которые так или иначе могли быть затронуты административной мерой, например установлением цен на товары или коммунальные услуги. Получалось свое­образное положение: компании, понесшие, по их мнению, имущественный ущерб вследствие действий администра­ции, были вправе обратиться в суд, а отдельные граж­дане— потребители товаров, произведенных этими ком­паниями, такого права не имели. «Трудно понять,—писал Б. Шварц,— почему потребитель не имеет непосредствен­ной личной заинтересованности в административном мероприятии, которое воздействует на товары, им при­обретаемые» ^[171]. Такое положение мотивировалось тем, что учреждение, по мнению судов, представляло в споре интересы покупателя и что этого было достаточно. Пре­имущества в вопросе о праве на обращение в суд, кото­рыми пользовались предприниматели по сравнению с рядовыми гражданами, были очевидны.

В последние годы, однако, позиция судов существенно изменилась. Так, они стали отказываться от чисто имущественного критерия при решении вопроса о праве оспорить в суде административную акцию. На суды ока­зали влияние некоторые жгучие проблемы, волнующие американское общество, среди которых были, в част­ности, проблемы равноправия негров и защиты окружаю­щей среды.

В 1965 г. федеральный апелляционный суд по делу Scenic Hudson Preservation Conference v. FPC признал за общественной экологической организацией право на участие в административном процессе и право на обраще­ние в суд. По этому делу Федеральная электроэнергети­ческая комиссия выдала фирме «Кансолидейтид Эдисон компани» лицензию на строительство гидротехнического сооружения, против чего выступила организация, боров­шаяся за сохранение природных красот реки Гудзон. Член суда Хэйз, выступая по этому делу, заявил: «Для обеспечения того, чтобы Федеральная электроэнергети­ческая комиссия при энергетическом строительстве долж­ным образом охраняла публичные интересы в эстети­ческих, природоохранительных и оздоровительных аспек­тах, те, кто своей деятельностью и поведением проявил особую заинтересованность в такого рода делах, должны быть отнесены к разряду,,потерпевшая сторона**». Вер­ховный суд США оставил в силе решение апелляцион­ного суда.

Годом позже другой федеральный апелляционный суд рассматривал дело Office of Communication of United Church of Christ v. FCC. Апеллянт по этому делу — церковная организация из штата Миссисипи выступила против возобновления Федеральной комиссией связи лицензии телекомпании на том основании, что компания транслировала непропорционально много рекламы и раз­влекательных программ; не оказывала должного внима­ния спорным проблемам, в особенности касавшимся нег­ров, которые составляли 45% населения территории, охваченной телепередачами компании, и дискриминиро­вала деятельность местной католической церкви. Комис­сия отказалась предоставить апеллянтам право на уча­стие в административном процессе в качестве стороны. Верховный суд США отменил решение Комиссии, заявив, что «такие общественные организации, как гражданские ассоциации, профессиональные общества, союзы, церков­ные и образовательные учреждения или ассоциации, могли бы оказывать помощь Комиссии» и, следовательно, они имеют право быть участниками административного процесса и обращаться в суд с жалобами на действия администрации.

Однако в 1970—1972 гг. Верховный суд федерации решил, по-видимому, несколько умерить пыл нижестоя­щих судов и счел нужным сузить круг лиц, имеющих право на обращение в суд. В 1970 г. в постановлениях по делам Association of Data Processing Service Organi­zations v. Camp и Barlow v. Collins суд указал, что лицо может обжаловать действие администрации, если этим действием был нанесен «фактический ущерб» интересам этого лица, охраняемым законами или подзаконными актами.

Затем в 1972 г. по делу Sierra Club v. Morton Верхов­ный суд США отказался предоставить национальной природоохранительной корпорации «Сьерра клаб» право оспорить в суде лицензию, выданную департаментом внутренних дел компании «Уолт Дисней энтерпрайзиз» на строительство лыжной станции и места отдыха в национальном заповеднике, примыкающем к Секвой- скому национальному парку в Калифорнии. Суд, рас­смотрев иск «Сьерра клаб», не нашел доказательств того, что эта корпорация или кто-либо из ее членов «действительно пострадают» вследствие намечаемого строительства. Суд указал, что «простой интерес к проб­леме... сам по себе недостаточен для того, чтобы причис­лить организацию к разряду «понесших ущерб» или «потерпевших» в смысле федерального ЗАП». Это реше­ние Верховного суда привело к увеличению числа поста­новлений нижестоящих судов об отказе в судебной про­верке административных решений ¹⁴.

Итак, как мы видим, на федеральном уровне рас­ширение круга участников административного процесса и судебного надзорного производства временами при­останавливается, а иногда происходит даже сужение этого круга. В штатах же, в отличие от федерации, налогоплательщики уже давно имеют право оспаривать административные меры на том основании, что они ведут к неоправданным расходам. Как сообщил в 1963 г. член

¹¹ «Administrative Law Review», 1973, Spring, v. 25, N 2, p. 105—106. Апелляционного суда штата Нью-Йорк в выступлении по делу St. Clair V. Yonkers Raceway, Inc., почти во всех штатах легислатурами или судами налогоплательщикам разрешалось оспаривать в судах действия должностных лиц муниципалитетов, а в 34 штатах они имели такое право в отношении действий должностных лиц штатных учреждений, причем из остальных 16 штатов только штаты Нью-Йорк и Нью-Мексико прямо запрещали обращение в суд по таким вопросам.

К проблеме о праве на обращение в суд непосред­ственно примыкает проблема реализации этого права. Если лицо имеет право на обжалование в судебном порядке административной акции, то когда оно вправе обратиться в суд: сразу же после возникновения спора между ним и администрацией либо после прохождения каких-то административных инстанций? Предоставление лицу возможности непосредственного обращения в суд, минуя бюрократическую иерархическую лестницу, сде­лало бы ненужной административную юстицию, т. е. из­лишней большую часть административного аппарата. Практика выработала определенную последовательность в прохождении спорного дела через административные и судебные учреждения. В основу этой последовательности были положены две доктрины: доктрина первичной административной юрисдикции и доктрина исчерпания административных средств защиты, точнее исчерпания возможностей, предоставляемых лицу в системе админи­стративных учреждений в целях защиты его интересов.

Первичная административная юрисдик­ция. При возникновении спора между частным лицом и административным учреждением встает вопрос: кто, учреждение или суд, должен разрешить этот спор, т. е. кто из них имеет так называемую первичную юрис­дикцию?

Согласно доктрине первичной административной юрисдикции администрация имеет приоритет перед судом при разрешении вопросов факта в сфере, в которой она специализируется.

Одной из причин предоставления квазисудебных пол­номочий административным учреждениям, как уже гово­рилось, было желание использовать специальные знания их сотрудников. Поэтому еще в 1922 г. Верховным судом США по делу Great Northern R. Со v. Merchants Ele­vator Co было признано нецелесообразным поручить сначала суду, а не Комиссии междуштатной торговли вынести решение о разумности железнодорожного тарифа, установленного компанией. Как заявил по этому делу член суда Брэндиз, «во всех тех случаях, когда тариф, нормативный акт или практика оспориваются как неразумные или несправедливо дискриминационные, необходимо обратиться прежде всего к Комиссии... поскольку сомнению подвергаются исключительно факты или усмотрение в технических вопросах».

Подобную же позицию занял Верховный суд США в 1956 г. по делу United States v. Western Pacific Rail­road Co. Здесь возник спор между администрацией и железнодорожной компанией относительно размера тарифа на транспортировку напалмовых бомб: оплачи­вать ли ее по высокому тарифу, установленному для перевозки зажигательных бомб, или по более низкому тарифу, распространяющемуся на перевозку бензина в стальных цилиндрах? Администрация настаивала на том, чтобы спор был передан на разрешение в Комиссию междуштатной торговли, но компания начала исковое производство в Претензионном суде США с целью удер­жания из государственной казны стоимости «неоснова­тельного обогащения» из-за применения железнодорож­ной компанией низкого тарифа. Претензионный суд решил спор в пользу компании, постановив, что пере­возка напалмовых бомб должна оплачиваться по тарифу, действующему при перевозке зажигательных бомб, и что относительно «разумности» этого тарифа не было необхо­димости обращаться в Комиссию междуштатной тор­говли. Верховный суд США отменил решение Претензи­онного суда, указав, что «вопросы толкования тарифов и разумности примененного в данном случае тарифа были с самого начала вопросами, которые решает Комиссия междуштатной торговли».

В 1973 г. по делу Ricci v. Chicago Mercantile Exchange Верховный суд США одобрил решение федерального апелляционного суда, в соответствии с которым сначала не суд, а Комиссия по делам товарных бирж должна рас­смотреть вопрос о том, нарушила ли Чикагская торговая биржа и один из ее членов антитрестовский Закон Шер­мана, Закон о товарной бирже, а также устав биржи путем перевода членства апеллянта в бирже другому лицу без оповещения и слушания.

Первичная юрисдикция исключительно по вопросам права, т. е. того, насколько верно учреждение истолковы­вает и применяет норму права, принадлежит судам. Так, в 1973 г. Верховный суд США одобрил решение феде­рального апелляционного суда по делу Seatrain Lines, Inc. v. FMC, согласно которому Федеральная морская комиссия неверно истолковала законодательство о ее компетенции. Комиссия, в частности, не имела полно­мочий санкционировать приобретение одной из судоход­ных компаний имущества другой и тем самым предохра­нить первую из этих компаний от возможного судебного преследования за нарушение антитрестовских законов.

Однако часто бывает очень трудно решить, является ли тот или иной вопрос исключительно вопросом права. Во всех случаях, когда возникает сомнение в том, явля­ется ли он чисто правовым, суды предпочитают пре­доставлять администрации возможность рассмотреть дело в порядке первичной юрисдикции.

Исчерпание административных средств защиты. Согласно доктрине исчерпания администра­тивных средств защиты дело должно пройти все установ­ленные законом административные инстанции, прежде чем оно «созреет» для судебной проверки. Положение об «исчерпании» закреплено в ст. 15 (а) Примерного штат­ного ЗАП.

Доктриной об исчерпании административных средств защиты'суды руководствовались, в частности, обосновы­вая свою позицию при решении вопроса об администра­тивной юрисдикции, т. е., казалось бы, в правовом вопросе, который согласно доктрине о первичной адми­нистративной юрисдикции должны решать суды. Суды считают, что сначала административные инстанции дол­жны вынести решение о том, компетентно ли учреждение рассматривать тот или иной вопрос. И лишь после того, как частное лицо использует все установленные законом административные средства защиты, оно может обра­титься в суд. По ряду дел суды считают неразумным принимать на себя определение юрисдикции до выясне­ния позиции учреждения, так как это может воспрепят­ствовать быстрым действиям администрации, тем более, что аналогичная ситуация может возникнуть почти по любому делу.

Суды считают нужным принимать к производству «незрелое», т. е. не прошедшее всех иерархических ин­станций, дело лишь тогда, когда учреждение действует явно вне сферы своей компетенции. Так, в 1967 г. сту­денты П. Уолф и Р. Шорт были отнесены местными уп­равлениями системы набора на военную службу к кате­гории II-S, распространяющейся на студентов. Позднее они вместе с другими студентами участвовали в демон­страции протеста против вьетнамской войны. Вслед за этим по требованию национального директора системы набора на военную службу местные управления пере­классифицировали П. Уолфа и Р. Шорта на категорию П-4, что на практике вело к призыву этих студентов на действительную военную службу. Административная ак­ция обосновывалась тем, что студенты, участвуя в демон­страции, нарушили ст. 12 (а) Закона о всеобщей воин­ской подготовке и службе. Дело это затем рассматрива­лось в федеральном апелляционном суде, так как управ­ления превысили свою юрисдикцию, ибо право выносить решение о виновности в такого рода случаях предостав­лено не им, а окружным судам^[172].

Лицо может обратиться сразу в суд, если прохожде­ние всех административных инстанций может нанести лицу «непоправимый ущерб». Возможность апеллировать непосредственно в суд, минуя вышестоящие инстанции, прямо предусмотрена ст. 15 (а) Примерного штатного ЗАП и косвенно вытекает из ст. 10 (d) Федерального ЗАП, который предоставляет суду право приостанавли­вать исполнение административного решения, наносяще­го «непоправимый ущерб».

Суд также примет к производству дело, не прошед­шее всех административных инстанций, если ему уже известно мнение администрации по аналогичным делам. Так, по делу Уолфа и Шорта, о котором только что гово­рилось, -суд нашел, что апеллянтам не имело смысла про­ходить все ступени административной лестницы, посколь­ку позиция вышестоящих административных звеньев была для суда ясна: как Национальное апелляционное

управление системы набора на военную службу, так и национальный директор системы набора, рассмотрев дела других участников той же антивоенной демонстра­ции, оставили в силе переквалификацию, произведенную местными управлениями системы набора на военную службу.

Формы, судебного контроля. Судебный конт­роль над администрацией в США подразделяется на ста­тутный и нестатутный.

Статутная форма судебного, контроля имеет место тогда, когда она предусмотрена законом. Закон может указать, что административный приказ вводится в дей­ствие судом, куда учреждение обращается с петицией или иском относительно введения в действие приказа против правонарушителя. Рассматривая петицию или иск, суд проверяет законность приказа. В таком порядке до 1906 г. вступали в силу все приказы Комиссии между­штатной торговли, а в наши дни вводятся в действие за­претительные приказы Национального управления тру­довых отношений. Петиции о введении в действие админи­стративного приказа подаются обычно в аппеляционные суды, а иски — в окружные суды¹⁶.

Далее, 'статут может прямо предусмотреть возмож­ность обжалования частным лицом административного действия или бездействия в суд. Впервые подобная фор­ма судебного контроля была предусмотрена Законом о Федеральной торговой комиссии 1914 г. и после этого широко распространилась в законодательстве. В настоя­щее время большинство федеральных законов предусмат­ривает именно эту форму судебного контроля. Приме­няемая при этом процедура обжалования в каждом от­дельном случае разнится в деталях в зависимости от учреждения.

Большинство статутов предусматривает обращение частных лиц с петициями непосредственно в аппеляцион­ные суды, минуя окружные. Иски же подаются в окруж­ные суды, как, например, иски на основании раздела 205 (g^,) Закона о социальном обеспечении ¹⁷ или иски о

¹⁶ 49 U. S. С. § 16 (2); 7 U. S; С. § 210 (f), 499 g (Ь).

¹⁷ 42 U.S.С. § 405 (g).

¹∕₂6 Г. И. Ннкеров

161

принуждении к действию Агентства по охране окружаю­щей среды в силу Закона о чистом воздухе^[173].

В штатах так же, как и на федеральном уровне, при создании нового административного учреждения обычно устанавливается определенный порядок обжалования его решений в суд. В целом картина в штатах еще пестрее, чем на уровне федерации^[174].

Федеральные законы предусматривают обычно 60­дневный срок для обращения в суд. Примерный штатный ЗАП рекомендует в ст. 15 (&) 30-дневный срок для по­дачи жалобы в окружные суды штата.

К нестатутным формам судебного контроля относятся так называемые прерогативные приказы различных ви­дов, которые были унаследованы американской системой правосудия от английских «судов справедливости». Пре­рогативные приказы в Англии выдавались судами по просьбе апеллянта, если закон не предусматривал судеб­ного надзора. Каждый из вышеуказанных приказов вы­давался только в тех случаях, для которых он предназна­чался. Обращение в суд за приказом, не соответствовав­шим обстоятельствам дела, приводило к неудаче. Суд констатировал, что формальных оснований для выдачи испрашиваемого прерогативного приказа нет, и отказы­вал жалобщику. Временами даже юристу было трудно решить, выдачи какого приказа просить у суда.

Американские суды пошли по пути сокращения и уни­фикации форм нестатутного контроля. Отправным пунк­том здесь послужило, пожалуй, решение Верховного суда США по делу Degge v. Hitchcock, рассмотренному им в 1913 г. Апеллянт требовал отмены приказа главного почтмейстера, которым запрещалась доставка ему почты. Он обратился в суд с просьбой о выдаче приказа цер- тиорари, который означает приказ вышестоящего суда нижестоящему суду о передаче ему нижестоящим судом дела для вынесения по нему решения. Верховный суд подошел к решению вопроса о выдаче приказа цертио- рари строго формально, считая, что главный почтмейстер не исполнял в данном случае судебной функции, т. е. не был нижестоящим судом. Член суда Лэймар допус-

кал, что главный почтмейстер, издавая свой приказ, дей­ствовал в качестве квазисудебного органа. Но, продол­жал судья, он «не мог выполнять судебных функций. Принимая решение по делу, он не председательствовал в трибунале, в котором его постановление было бы окон­чательным... Поскольку его постановление не является судебным, при обжаловании на него не распространяется процедура выдачи приказа цертиорари».

Таким образом, Верховный суд США по данному делу фактически закрыл глаза на то, что многие администра­тивные учреждения тогда уже исполняли судебные функ­ции и на практике часто выступали по отношению к су­дам в качестве нижестоящих судов. Но эта позиция суда, по словам профессора К. К. Дэйвиса, положила начало ликвидации системы, «предназначенной для достижения злостной цели свертывания правосудия и увеличения бес­плодных тяжб»^[175]. Она способствовала сокращению чис­ла прерогативных приказов, их унификации. «Если бы судья Лэймар и другие члены суда знали предысторию прерогативных приказов лучше, американское админи­стративное право, возможно, было бы сейчас в области форм надзорной деятельности в таком же состоянии, как и английское»,— считает другой американский ученый, Б. Шварц^[176].

В настоящее время из прерогативных приказов на фе­деральном уровне остались хабеас корпус, мандамус и инджанкшн. Появилась и новая форма — декларативное суждение.

Важнейшей, хотя и редко встречающейся на практике формой судебного контроля является хабеас корпус, В пе­реводе с латинского habeas corpus означает «ты имеешь тело». Приказ хабеас корпус предназначен для освобож­дения из-под стражи незаконно задерживаемого лица и адресуется судом должностному лицу, содержащему дру­гое лицо в заключении, с требованием доставить заклю­ченного в суд и сообщить суду причину его ареста. Если суд решит, что задержание было незаконным, он прика­зывает освободить арестованного. К хабеас корпус суды прибегают, если не могут быть применены никакие дру­гие средства, в частности, если статут объявляет админи-

стративное решение окончательным, как это было по упоминавшемуся делу Estep v. United States.

Мандамус, или обязывающий инджанкшн,— это при­каз суда, обязывающий должностное лицо или учрежде­ние прекратить бездействие и совершить то, что согласно закону оно должно сделать. C 1962 г. после принятия конгрессом Закона о мандамусе и подсудности все феде­ральные суды получили право на издание приказов мандамус.

Инджанкшн, или запретительный инджанкшн,— это приказ суда, запрещающий должностному лицу или уч­реждению предпринять действия или требующий пре­кратить действия, которые согласно закону они не могут предпринимать.

Декларативное суждение — это мнение суда по како­му-либо юридическому вопросу. Обычно это мнение суда относительно юридического статуса (прав и обязаннос­тей) сторон по административному делу. Тяжущиеся сто­роны могут обратиться к суду, чтобы узнать его мнение по спорному вопросу. Зная заранее позицию суда, они часто предпочитают учесть ее и отказываются от дли­тельных и дорогостоящих административного и судебно­го процессов. На уровне федерации практика вынесения судами декларативных суждений получила законода­тельную санкцию еще в 1934 г., когда был принят первый Закон о декларативных суждениях. В 1973 г. федераль­ный апелляционный суд вынес по делу Nader v. Bork декларативное суждение о том, что отстранение специ­ального следователя по Уотергейтскому делу было не­правомерным, так как согласно инструкции департамен­та юстиции он мог быть отстранен от ведения дела лишь в случае «чрезвычайной непригодности», чего здесь не было. В данном случае, правда, восстановления специаль­ного следователя в его должности, как это с необходи­мостью вытекало из смысла декларативного суждения, не последовало по политическим соображениям.

В административном процессе актом, аналогичным судебной декларации, стал декларативный приказ, изда­ваемый административным учреждением. Согласно ст. 5 (d) федерального ЗАП учреждение может, руковод­ствуясь «своим здравым усмотрением», издать деклара­тивный приказ, чтобы «прекратить спор или устранить неясность». Оговорка о «здравом усмотрении» позволяет 164

учреждению воздержаться от издания приказа во всех случаях, когда оно не хочет быть связанным в будущем им же сформулированным правилом поведения. Поэтому число издаваемых учреждениями декларативных прика­зов обычно невелико. Так, Федеральная комиссия связи издала в 50-х годах всего лишь около дюжины таких приказов, в начале 60-х годов — и того меньше, а затем в течение нескольких лет вообще их не издавала. По той же причине представители ряда административных уч­реждений выступили в 1967 г. на слушаниях в сенатском подкомитете по административной практике и процедуре против такого изменения федерального ЗАП, которое обязало бы учреждения издавать декларативные при­казы каждый раз, когда частные лица обращаются к ним за этим²².

Статья 10 (Ь) федерального ЗАП закрепила все выше­указанные статутные и нестатутные формы судебного контроля, превратив последние по существу также в ста­тутные. «Формой судебного надзора,— говорится там,— является специальный судебный надзор, осуществляе­мый указанным в статуте судом, или при отсутствии такого надзора или его недостаточности любая иная при­емлемая форма законного действия суда с соответствую­щей юрисдикцией, включая декларативное суждение, запретительный или обязывающий инджанкшн либо ха- беас корпус».

Процесс сокращения числа форм прерогативных при­казов и их унификации происходил и в штатах. Здесь так же, как и в федерации, наиболее распространенными формами судебного контроля стали приказы инджанкшн и декларативные суждения. В большинстве штатов так­же имеются законы о декларативных суждениях.

В отличие от федерации в штатах сохранился приказ кво варранто («по какому праву?») в связи с тем, что большое число штатных должностных лиц являются там выборными. Судебный приказ кво варранто применяется для выяснения вопроса, имеет ли данное лицо право на занятие своего должностного места, т. е., в частности, правильно ли оно избрано.

-² Comment: Declaratory Orders — Uncertain Tools to Remove Uncertainity.— «Administrative Law Review», 1969, February, v. 21, N 2, p. 260—261, 264.

Объектами судебной проверки являются администра­тивные действия, оформленные прежде всего в виде нор­мативных актов и приказов. Судебная практика послед­них лет значительно расширила круг объектов судебного надзора. Наряду с нормативными актами и приказами ими стали также такие административные акты, как со­общения для прессы^[177], консультативные постановления ^[178]\ внутренние директивы в виде писем руководителей уч­реждений ^[179].

2.