1.3. Директивы
Характеристика директивы, как вида актов, принимаемых Советом и Комиссией, содержится в ст. 189(3) (н.н.-ст.249) Договора о ЕС:
«Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но 1 сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий».
*
Будучи изначально ориентированной для целей гармонизации национального законодательства, директива представляет собой правовую форму, особенности которой и позволяют добиваться желаемого результата сближения национальных правовых норм в установленные сроки. Эти же особенности предопределяют сложности в применении директив. Если непосредственное действие регламентов, предусмотренное Договором не вызывает возражений органов государств-членов, то, когда принцип прямого действия автоматически распространяется на директивы, - это создает определенные проблемы правоприменения. В договоре не говорится о прямом действии директив, а указывается лишь на их обязательную силу для государств в отношении цели, оставляя в национальной компетенции выбор форм и средств ее достижения. Дифференцированный подход в договоре к актам Сообществ, видимо, не случаен и обусловлен особенностями их функционального назначения. Одной из основных функций директивы является гармонизация национального права государств-членов, в том числе и налогового законодательства, и приспособление его к осуществлению целей Сообществ. Сама процедура, предусмотренная Договором (общая цель - национальные средства ее достижения), позволяет постепенно сближать законодательные и административные постановления государств-членов, не нарушая их правовых традиций и учитывая то, что основные действия по применению решений Сообществ и рассмотрению возникающих в связи с ними споров осуществляются национальными органами управления и судом.
Впрочем, эта двухступенчатая процедура, по мнению некоторых исследователей, на практике почти не работает, поскольку законодательным полномочиям Парламента поставлены существенные ограничения в виде инкорпорации директив в различные своды
национальных нормативных установлений и отказа государству-члену «в праве издавать самостоятельные правовые акты в тех областях, в которых были изданы директивы (так называемое запретительное действие)»\'. Такая оценка вызывает определенные сомнения, связанные с тем, что инкорпорация директив, будучи распространенной практикой, не является единственно возможной, и объясняется скорее центростремительными процессами в Европе, нежели признанием исключительной эффективности этого способа восприятия государством решений институтов Сообществ. Опыт развития государственных союзов показывает, что сближение национальных правовых систем, осуществляемое в большей степени за счет усилий центральных (объединяющих) органов приводит к дисгармонии и провоцирует центробежные тенденции. Сбалансированный же подход, с внимательным отношением к национальной специфике норм и процедур их применения, при сдерживании темпов продвижения к цели, придает ему большую стабильность. Утверждение об отсутствии права у государства издавать самостоятельные акты в областях, в которых действуют директивы, в своей категоричности не может не вызывать удивления. Учредительные договоры не содержат какие-либо указания на такого рода ограничения государственного суверенитета и говорят лишь о том, что акты государств-членов не должны противоречить решениям институтов Сообществ. Общая цель и национальные средства ее достижения, предусматриваемые директивой, представляют собой наиболее эффективный механизм достижения целей интеграции в сфере правового регулирования налогов. Поэтому большинство актов, принимаемых по налоговым вопросам, - директивы. Они являются той правовой формой, которая обеспечивает решение интеграционных задач и [36]
при этом в наименьшей мере затрагивает налоговый суверенитет государств-членов.
Директивы, принятые в отношении налогов можно разделить на две группы:
«
• Директивы, устанавливающие единые требования к определению элементов налогов государств-членов и закрепляющие порядок взаимодействия их налоговых органов. Например, Директива № 92/12 от 25.02.1992 об общем режиме, хранении, движении и контроле за товарами, облагаемыми акцизом; Первая и Шестая директивы о НДС; Директива 90/435 от 23.07.1990 об общей системе налогообложения материнских и дочерних компаний в разных государствах-членах; Директива 90/434 от 23.07.1990 об общей системе налогообложения, применимой к слияниям, разделениям, передаче активов и обмену акциями в отношении компаний в разных государствах-членах; Директива 77/799 от 19.12.1977 о взаимной помощи налоговых органов государств-членов в области прямого налогообложения с целью обеспечения необходимых условий для борьбы с уклонением от уплаты налогов и наиболее эффективного налогообложения доходов юридических лиц1.
• Директивы, вносящие изменения и дополнения в принятые ранее директивы. Например, Директива № 92/108 о внесении изменений в Директиву № 92/12 об общем режиме, хранении, движении и контроле за товарами, облагаемыми акцизом; Директива 84/386 о внесении изменений и дополнений в Шестую директиву о НДС и т.д.
Среди десятков директив, принятых по налоговым вопросам, наиболее важными с точки зрения понимания предмета и объема регулируемых интеграционными нормами налоговых отношений являются [37] директивы первой группы, которые можно назвать основополагающими, поскольку именно они содержат те принципиальные положения, на основе которых гармонизируется налоговое законодательство государств-членов.