Германия

Пример банковского права ФРГ в части гарантирования депозитов интересен прежде всего в том отношении, что Германия является классическим примером множественности схем в одной стране.

Начнем с последнего обстоятельства. В 1994 г. Федеративная Республика Германия обратилась в Европейский суд с двумя требованиями в связи с принятием Директивы 94/19/ЕС о схемах гарантирования депозитов lt;1gt;. Основное требование состояло в признании всей Директивы незаконной, наряду с этим было заявлено альтернативное требование о признании незаконными ряда положений Директивы. Требование о незаконности директивы в целом основывалось на общих положениях законодательства о Европейском союзе и для нашего исследования не представляет интереса. Что же касается альтернативного требования, то оно было заявлено в рамках проблематики банковского права ЕС, по этой причине мы кратко резюмируем позицию заявителя и Европейского суда по данным вопросам.

--------------------------------

lt;1gt; Текст судебного решения доступен в Интернет-ресурсе: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61994CJ0233:EN:pdf.

Альтернативное требование состояло в признании незаконными следующих положений Директивы 94/19/ЕС:

- положений ст. 4(1), в соответствии с которыми уровень и размер покрытия, предоставляемые вкладчикам филиалами кредитных институтов, действующими не в государстве регистрации (home state), а в государстве пребывания (host state), не могут превышать уровень и размер покрытия, установленные схемами гарантирования депозитов в государстве пребывания ("запрет экспорта");

- положений ст.

- положений ст. 3(1), в соответствии с которыми кредитный институт не вправе принимать депозиты, если он не входит в схему гарантирования депозитов ("обязательство членства").

Аргументация правительства ФРГ и позиция Европейского суда по данным вопросам может быть резюмирована следующим образом.

По мнению правительства ФРГ, указанные ранее положения ст. 4(1):

- недостаточно аргументированы в преамбуле к Директиве 94/19/ЕС;

- противоречат ст. 57(2) Договора о создании ЕС, которая провозглашает цель способствовать свободной деятельности на территории государств - членов ЕС;

- не соответствуют интересам защиты потребителей, опять же в противоречии с основополагающими документами ЕС, поскольку при отсутствии указанных ограничений потребители банковских услуг получали бы более высокий уровень выплат по недоступным депозитам;

- противоречат принципу пропорциональности.

Европейский суд не согласился с такой аргументацией, указав на следующее:

- аргументация, представленная в преамбуле Директивы, достаточна для понимания того, что разный уровень покрытия, предлагаемый на территории одного государства кредитными институтами, зарегистрированными в разных странах, повлечет нестабильность рынка в качестве неизбежного последствия, поэтому такая разница не может быть допущена по крайней мере в течение переходного периода;

- допущение ситуации, при которой существует разница гарантий депозитов, предлагаемых различными схемами, на территории одного государства, как раз и означало бы препятствие свободной деятельности лиц на территории государств - членов ЕС; задача гармонизации законодательства на уровне ЕС предполагает в том числе и уменьшение преимуществ некоторых лиц, которыми они располагали бы вследствие применимости к ним национального законодательства;

- защита прав потребителей является важной, но не единственной задачей Сообщества и должна рассматриваться в совокупности и взаимодействии с другими принципами Сообщества, в том числе свободой учреждения и свободой предоставления услуг, при этом высокий уровень защиты потребителей не означает, что Сообщество должно ввести на всей территории наиболее высокий уровень защиты по конкретным сделкам, обнаруженный в государстве - члене ЕС;

- по поводу принципа пропорциональности, в соответствии с которым достигаемая цель должна соизмеряться со средствами ее достижения, Суд практически не выразил своего собственного мнения, указав, что этот вопрос определяется собственно Сообществом и вмешательство суда уместно при явной несоразмерности.

В отношении ст. 4(2) аргументация правительства ФРГ помимо упоминания уже отмеченного принципа пропорциональности свелась к тому, что положения статьи противоречат принципу контроля страны учреждения. Суд не согласился с этим, указав, что принцип контроля страны учреждения не должен пониматься таким образом, что любые нормы банковского права Сообщества должны быть субординированы данному принципу. Кроме того, поскольку этот принцип закреплен не Договором о создании ЕС, законодательство ЕС может отходить от этого принципа, если такой отход не нарушает легитимные ожидания лиц, чьи интересы затрагиваются соответствующими положениями.

Наконец, что касается незаконности положений ст. 3(1) об обязательности членства в системе гарантирования депозитов, правительство ФРГ аргументировало свою позицию в числе прочего тем, что такая обязательность разрушает сложившуюся эффективную систему добровольного гарантирования вкладов. В частности, к 1993 г. только пять кредитных институтов из 300 в ФРГ не входили в схемы гарантирования депозитов. По мнению правительства ФРГ, достаточный уровень защиты интересов вкладчиков достигался информированием их о принадлежности или непринадлежности соответствующего кредитного института к схеме гарантирования депозитов. Не соглашаясь с позицией правительства ФРГ, Европейский суд указал, что пример Германии является не показательным для Сообщества, поскольку является исключением из общего правила. В условиях, когда система гарантирования депозитов существовала не во всех странах, необходимо было достичь минимального уровня гармонизации и обязательность участия в схемах гарантирования являлась, по мнению суда, адекватной и пропорциональной мерой на пути такой гармонизации. В связи с этим даже доказавшие свою эффективность "национальные практики" должны уступить место гармонизированным требованиям банковского законодательства Сообщества.

Таким образом, все возражения правительства ФРГ против схемы гарантирования возврата депозитов, как она была представлена в Директиве 94/19/ЕС, не были приняты Европейским судом.

Закон о гарантиях депозитов создал на уровне федерального законодательства организационную структуру, выполняющую функции гарантирования депозитов в банковской системе ФРГ. Основные составляющие этой законодательно созданной структуры могут быть резюмированы следующим образом.

Депозиты, компенсации по депозитам. Германский закон о гарантиях депозитов и компенсациях инвесторам дает определение депозита, сходное с определением Директивы 94/19/ЕС, понимая под депозитом любой кредитный баланс счета, средства на котором образовались в результате их специального там размещения либо вследствие обычных банковских сделок, кроме депозитов на предъявителя, ряда долговых инструментов и векселей. Однако не подлежали защите депозиты, размещенные вкладчиками, исключенными из сферы защиты специальными положениями Закона lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; В числе таких вкладчиков - лица, принципиально сходные с рассмотренными выше в отношении Великобритании и Италии, поэтому мы не перечисляем их подробно вследствие ограниченного объема книги.

Если депозит удовлетворял одновременно позитивному и негативному аспектам определения, т.е. являлся депозитом в понимании закона и не был исключен из сферы защиты в качестве особого вида депозита (например, депозита на предъявителя) или вследствие того, что был размещен лицом, не имевшим право на получение гарантий, то принципиально в отношении такого депозита могла быть выплачена компенсация в случае дефолта кредитного института.

Выплата компенсации в отношении гарантированного депозита могла иметь место в случае определения надзорного органа в банковской системе, согласно которому по причинам, прямо относящимся к финансовой ситуации кредитного института, он был не в состоянии выплатить средства по депозитам и при этом отсутствовала перспектива такой выплаты в будущем lt;1gt;. Такое определение должно было последовать со стороны надзорного органа незамедлительно, но в любом случае не позднее 21 дня после того, как надзорному органу стало известно о неспособности кредитного института выплатить депозит. Соответствующее решение надзорного органа должно было опубликоваться в Федеральной газете. Возникновение в отношении такого решения возражений, в том числе в судебном порядке, не приостанавливало исполнение решения.

--------------------------------

lt;1gt; Статья 1 Закона о гарантиях депозитов и компенсациях инвесторам 1998 г.

Размер причитающейся компенсации определялся по уже известному нам принципу банковского права ЕС - компенсация совокупности депозитов одного вкладчика, а не каждого отдельно взятого депозита и составлял 90% размера причитающегося к выплате депозита, но не свыше установленной законом суммы lt;1gt;. Другие правила относились к срокам и соблюдению ряда процедурных условий выплаты компенсаций, в частности сроков выплаты и сроков направления заявлений вкладчиками. В случае выплаты компенсации права требования к банку переходили от вкладчика к схеме гарантирования депозитов.

--------------------------------

lt;1gt; На момент принятия Закона о гарантиях депозитов и компенсациях инвесторам 1998 г. эта сумма составляла 20 тыс. ЭКЮ.

Финансирование схемы гарантирования депозитов. Основной принцип финансирования схемы гарантирования депозитов состоял в том, что это финансирование осуществляется самими же кредитными институтами, входящими в соответствующую схему. Согласно Закону кредитные институты обязаны уплачивать взносы в схему в таком размере, который покрывал бы требования, предъявляемые к схеме гарантирования по поводу выплаты компенсаций, а также административные и иные расходы, возникающие в ходе деятельности схемы гарантирования депозитов lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Статья 8 Закона о гарантиях депозитов и компенсациях инвесторам 1998 г.

Закон предоставил право схеме гарантирования депозитов инвестировать средства, полученные в качестве взносов от кредитных институтов. Такое инвестирование должно осуществляться с целью диверсификации рисков и таким образом, который обеспечивает максимальную безопасность инвестирования и адекватную ликвидность активов при одновременном достижении разумного дохода lt;1gt;. Размер взносов и другие детали определялись Федеральным министерством финансов.

--------------------------------

lt;1gt; Там же.

Административные полномочия схемы гарантирования депозитов предусматривали право схемы исключить из схемы гарантирования депозитов кредитный институт, не выполняющий возложенные законом обязательства сотрудничества со схемой и уплаты взносов. Процедурно такое исключение могло иметь место с предварительным извещением. Излишне повторять, что исключение кредитного института из схемы влекло за собой практическую невозможность для соответствующего кредитного института продолжать заниматься банковским бизнесом, поскольку право на занятие банковской деятельностью предполагало в качестве обязательного условия участие в схеме гарантирования депозитов.

Информационные полномочия схемы гарантирования депозитов. Необходимость данного вида полномочий обусловлена тем обстоятельством, что для своевременной и надлежащей выплаты компенсаций схема гарантирования депозитов должна быть вовремя проинформирована не просто о возникновении необходимости такой выплаты, но и о возможности возникновения ситуации, вследствие которой потребуется выплата компенсаций. В связи с этим закон установил как право схемы гарантирования потребовать от кредитных институтов предоставления соответствующей информации, так и обязанность кредитных институтов сотрудничать со схемой гарантирования в данных вопросах. Кроме того, закон предоставил схеме гарантирования право проводить проверки кредитных институтов, но со строго определенной целью: определить риск неуплаты взноса кредитным институтом в соответствии с установленными требованиями; с целью таких проверок сотрудники схемы вправе входить в помещения кредитных институтов в обычное рабочее время lt;1gt;. Наряду с этим схема гарантирования вправе проводить аудит предприятия, ходатайствующего о получении лицензии на занятие банковской деятельностью, с той же целью оценки риска неуплаты взносов в схему гарантирования депозитов по получении искомой лицензии.

--------------------------------

lt;1gt; Статья 9 Закона о гарантиях депозитов и компенсациях инвесторам 1998 г.

Организационные аспекты деятельности схемы гарантирования депозитов имели существенное значение с точки зрения как организации работы самой схемы, так и архитектуры схем гарантирования депозитов в конкретной стране. Напомним в связи с этим, что пример Германии интересен в числе прочего тем, что в ней существует не одна, а несколько схем гарантирования возврата депозитов.

С точки зрения своей юридической организации схема гарантирования депозитов рассматривалась законом как специальный федеральный фонд, не обладающий статусом юридического лица, но при этом наделенный правом действовать, искать и отвечать в процессе своей деятельности lt;1gt;. На схему возлагалась ответственность по сбору взносов приписанных к ней кредитных институтов, инвестированию собранных таким образом средств в соответствии с отмеченными выше правилами, выплате компенсаций вкладчикам в предусмотренных законом случаях. Управление схемой осуществлялось со стороны корпорации реструктурирования займов, которая в этой части подотчетна надзорному органу в банковской системе, последний также принимал решения в отношении возражений, поступивших на административные акты компенсационной схемы lt;2gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Статья 6 Закона о гарантиях депозитов и компенсациях инвесторам 1998 г.

lt;2gt; Там же.

С точки зрения национальной структуры схемы гарантирования депозитов уже на уровне закона предусматривается существование нескольких схем - в этом смысле Закон о гарантиях депозитов и компенсациях инвесторам закрепил уже давно фактически сложившуюся ситуацию в банковской системе Германии. Закон устанавливает, что компенсационная схема должна существовать для каждой категории институтов, выделяя при этом три таких категории: частные институты, публичные институты, иные институты.

Установление такой структуры нескольких схем гарантирования депозитов в Законе было неслучайным - Закон использовал ту организационную структуру, которая уже фактически сложилась как в банковской системе Германии в целом, так и в части добровольных фондов гарантирования возврата депозитов. Дело в том, что к тому времени уже в течение достаточно длительного периода в Германии существовали банковские ассоциации: для частных банков - Федеральная ассоциация немецких банков (Bundesverband deutsher Banken) и для публичных банков - Федеральная ассоциация публичных банков (Bundesverband Offentlicher Banken Deutschland). Эти ассоциации подтвердили свою готовность принять на себя ответственность за функционирование обязательных по Закону схем гарантирования депозитов в отношении тех банков, которые входили в одну или другую ассоциацию. Соответствующие полномочия были делегированы обеим ассоциациям Министерством финансов в Постановлении от 24 августа 1998 г. С целью управления схемой гарантирования депозитов каждая ассоциация создала специальную компанию с ограниченной ответственностью. В каждую из схем вошли те банки, которые входили в соответствующую ассоциацию.

Наряду с этим в Германии существуют и добровольные структуры, специализирующиеся на обеспечении возврата депозитов - те структуры, которые существовали задолго до появления Закона о гарантиях депозитов и компенсациях инвесторам 1998 г. Введение указанным Законом системы обязательного гарантирования депозитов не повлекло за собой в Германии отмену прежде существовавших добровольных структур - они продолжают существовать в своем прежнем виде параллельно с обязательной системой и предоставляют дополнительную гарантию возврата банковских вкладов.

Так, в Германии существует Фонд защиты депозитов Федеральной ассоциации немецких банков, в который традиционно входят частные банки. В настоящее время в связи с обязательной по Закону схемой гарантирования депозитов гарантии, предоставляемые Фондом, носят субсидиарный характер, представляя собой дополнительное покрытие сверх лимитов, установленных по обязательной схеме, а также предоставление покрытия вкладчикам, которые не подпадают по защиту обязательной схемы lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См. подробнее: The Deposit Protection Scheme of the German Private Commercial Banks. Доступен в интернет-ресурсе: http://www.germanbanks.org/service/deposit-protection-scheme.

По мнению Бундесбанка, существующая в Федеративной Республике Германия комбинация обязательного и добровольного гарантирования депозитов обеспечивает прочную и всестороннюю защиту интересов вкладчиков в случае дефолта кредитного института, а наряду с этим - уверенность общества в стабильности банковской системы Германии lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Deposit protection and investor compensation in Germany. Deutsche Bundesbank Monthly Report, July 2000. Доступен на официальном сайте: http://www.bundesbank.de/download/volkswirtschaft/monatsberichte/2000/200007mb_e.pdf.

Приведенный ранее обзор (на примере нескольких стран) существующих структур гарантирования депозитов дает основания для заключения о том, что такие структуры обнаруживают признаки как сходства, так и различия. Сходным является наличие у них по крайней мере трех групп полномочий: финансовых (собственно выплата компенсаций вкладчикам, включая определение размера подлежащей выплате компенсации и процедуры выплаты в разрешенных законодательством рамках), административных (право принять и исключить кредитный институт из схемы гарантирования), информационных (право на получение информации, необходимой для своевременного выполнения схемами своих финансовых полномочий). Но при этом очевидно и то, что схемы могут и существенно различаться в разных странах, как по степени развитости трех перечисленных выше видов полномочий, так и по своей организационной структуре и степени независимости и характеру взаимодействия с регулятором банковской системы. Существующие различия послужили поводом для доктринальной классификации гарантирования депозитов по различным основаниям. В частности, выделяются следующие аспекты сравнения:

- формально закрепленные и подразумеваемые схемы. Формально закрепленные схемы формально закреплены в законодательстве (как, например, те, которые мы рассматривали ранее), в то время как подразумеваемые схемы не имеют формально-юридического закрепления, будучи основанными, скорее, на ожиданиях, что правительство отреагирует на такую социальную проблему, как банкротство банков, особенно крупных, и позаботится о разумной компенсации депозитов вкладчиков. Помимо своей юридической неопределенности (действительно, подразумеваемая схема основана на политических, но не юридических основаниях и как таковая не позволяет сделать вывод о размере, порядке выплаты покрытия и т.п.), подразумеваемая схема получила в литературе негативную оценку и по причине того, что фактически такая компенсация вкладов перекладывается на плечи налогоплательщиков, в то время как при формально созданной схеме это бремя возлагается на банки - участники соответствующей схемы. В качестве еще одного негативного аспекта отмечается отсутствие стимулирования мониторинга риск-профиля банка, что имеет место в формально закрепленных схемах;

- юридическая форма схем гарантирования депозитов также может быть различной, в частности, схемы могут создаваться в виде юридических лиц частного и публичного права;

- обязательность или добровольность участия также по-разному решается в современном банковском праве, хотя преобладающей является тенденция к обязательности участия; в любом случае покрытие схема предоставляет только вкладчикам банков, которые являются членами схемы гарантирования;

- финансирование схемы может иметь место в формах, получивших название ex ante и ex post, или представлять собой комбинацию обеих форм. Финансирование ex ante означает, что банки, входящие в схему, финансируют ее в виде регулярных взносов, полученные средства используются в случае дефолта банка; финансирование ex post означает, что средства собираются членами схемы по возникновении дефолта кого-либо из членов схемы. В качестве преимуществ предварительного финансирования отмечаются постоянный приток и наличие средств и их немедленная доступность в случае дефолта, но в то же время отмечается и такое последствие предварительного финансирования, как поощрение менее ответственных (более рискованных) решений, полагающееся на наличие средств для компенсации вкладчиков в случае дефолта. Ex post финансирование может рассматриваться в качестве поощряющего более пристальный мониторинг риска кредитного института, но его недостаток заключается в неизбежно возникающей необходимости собрать денежные средства в наиболее сложное для этого время - время экономического (финансового) кризиса. Другим аспектом финансирования схемы является наличие (отсутствие) учета риск-профиля кредитного института при определении размера взноса - это является (как будет показано в дальнейшем изложении) одной из современных тенденций развития законодательства о гарантировании депозитов, получившей позитивную оценку специалистов, но в то же время такой подход требует больших ресурсов для своего осуществления, в том числе для адекватного анализа риск-профиля;

- приемлемые вкладчики и защищенные депозиты - к данному вопросу банковское право может подходить по-разному. Общей чертой является защита депозитов потребителей, но в то же время существуют схемы, предоставляющие гарантии и юридическим лицам, не являющимся кредитными или финансовыми институтами. Как правило, покрытие предоставляется в отношении кредитных остатков на депозитных и текущих счетах, из сферы защищенных депозитов исключаются сделки с ценными бумагами и депозиты на предъявителя, при этом господствующим принципом является предоставление покрытия не в отношении одного депозита, а в отношении одного вкладчика;

- процедура выплаты также различается в национальных системах банковского права по своим срокам, порядку выплаты (единовременно или в соответствии с графиком платежей) и т.п.