Поняття міжбюджетних відносин

Поняття міжбюджетних відносин з'явилося із прийняттям Бюд­жетного кодексу (далі - БК). Цей нормативний документ пересліду­вав декілька цілей, серед яких - сформувати та вдосконалити систе­му відносин між ланками бюджетної системи в Україні.

Міжбюджетні відносини - це відносини між державою, Ав­тономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням що­до забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України (ст. 81 БК).

Учасники бюджетного процесу виконують свої завдання та функції відповідно до бюджетних коштів, які вони мають у власному розпоряд­женні. Бюджетні повноваження, обсяги коштів, джерела надходжень цих коштів, напрями витрат встановлюються відповідними актами про бюджет. Новели БК встановлюють правову схему реалізації бюджет­них відносин, єдину для будь-якого бюджету на всіх стадіях бюджет­ного процесу. Практика засвідчила, що на стадії виконання бюджетів розпорядники бюджетних коштів більш за все сперечаються з приводу фінансування своїх повноважень. А ці суперечки є наслідком рішень, закріплених у відповідних бюджетних документах, ще на стадії скла­дання та затвердження проектів бюджетів. Разом ця діяльність зале­жить від врегульованих міжбюджетних відносин.

Спроба реалізувати нові децентралізовані підходи до бюджетної діяльності була зроблена при розробці місцевих бюджетів на 2002 рік. Але негативні явища, які складалися у минулій бюджетній практиці, можливо подолати тільки поступово. Тому подальший розвиток між­бюджетних відносин пов’язаний з усуненням таких недоліків, як: дуже непрозорий і суб’єктивний процес ухвалення бюджетних рішень, хро­нічна нестабільність у видаткових і доходних повноваженнях місцевих бюджетів, а також викривлені стимули для місцевих бюджетів щодо збільшення додаткових надходжень та ефективного здійснення видат­ків для надання суспільних послуг.

Теорія фінансового права використовує для розгляду цих питань та­ку категорію, як «бюджетне регулювання». Погляди науковців на зміст цього питання більш-менш збігаються^[90]. Наприклад, професор А. І Ху­дяков аналізував цей термін у широкому значенні. Так, під бюджетним регулюванням розуміється процес забезпечення бездефіцитності будь- якого бюджету шляхом збільшення його доходної частини, за допомо­гою додаткових доходів, закріплене встановлення структури доходів та видатків бюджетів різних ланок, принципи і порядок розподілу доходів та видатків між окремими бюджетами, порядок збалансування доход- них та видаткових частин кожного бюджету Отже, мета бюджетного регулювання - забезпечити належну взаємодію всіх компонентів бюд­жетної системи, збалансувати кожний її елемент і всю систему в цілому з тим, щоб даний механізм функціонував нормально та безперебійно^[91].

Наведена точка зору на поняття «бюджетне регулювання» скла­лася ще за часів існування бюджетної системи СРСР, коли бюджетна система України будувалася за принципом підпорядкованості бюдже­тів знизу нагору, а методи бюджетного регулювання використовува­лись переважно для задоволення потреб головного бюджету, тобто - Державного. Запропоновані методи бюджетного регулювання відпові­дали розподілу повноважень між суб’єктами, при цьому місцеві орга­ни самоврядування мали обмежене коло прав. У минулому правові підстави надавали бюджетній практиці України право застосовувати кілька методів бюджетного регулювання: 1) метод процентних від­рахувань від територіальних надходжень загальнодержавних податків і зборів за нормативами, що встановлюються щорічно радою вищого рівня у своєму акті про бюджет на наступній рік (закон чи рішення про бюджет); 2) дотації; 3) субвенції^[92].

Бюджетний кодекс встановлює нові цілі та методи бюджетного регулювання. Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпе­чення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, за­кріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджет­ними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повнова­жень, - встановлює норма БК (ст.

Сучасна реалізація бюджетних відносин відрізняється від тих сис­тем, що діяли у минулому, наступними рисами. По-перше, це децентра­лізація повноважень суб ’ єктів бюджетної діяльності, по-друге - чіткий розрахунок та визначення нормативно-правовими актами про бюджет обсягів фінансових ресурсів, що матеріально забезпечують надані пов­новаження. Саме поняття міжбюджетних відносин відрізняється від бюджетного регулювання тим, що означає стосунки рівноправних парт­нерів, а не керівництво. Управління бюджетною діяльністю здійснюється з боку держави як найбільш уповноваженого партнера, але це не означає наявність прав та обов’язків з формування та використання бюджетних коштів тільки у державі і підлеглість інших суб’єктів. Навпаки, коло прав кожного суб’єкта має свої межі і разом вони реалізують спільні цілі.

Основні цілі розвитку міжбюджетних відносин відповідно до встановлених Бюджетним кодексом норм - це:

• поліпшення ефективності видаткової політики;

• розмежування прав та обов’язків між суб’єктами щодо викорис­тання коштів, які необхідні для надання згідно із вказаними у бюджеті потребами споживачам, та контролю за їх використанням;

• впровадження обґрунтованого планування бюджетного про­цесу. Ще на стадії планування проекту всіх видів бюджету можливо розподілити бюджетні кошти між різними видами бюджетів на нау­ковій підставі, а потім тільки виконувати рішення нормативного акта. Тобто ніякого «договірного» права при розподілі бюджетних коштів не може і бути;

• недопущення бюджетної заборгованості.

• розмежування витрат на соціальні послуги між усіма видами бюджетів при одночасному рівному наданні доходів на ці цілі згідно з принципом соціальної справедливості;

• забезпечення простоти та об'єктивності розподілу трансфертів, позбавлення учасників бюджетного процесу можливості маніпулюва­ти ними;

• запровадження нових політичних інституційних механізмів, які забезпечать повне і своєчасне виконання трансфертів зобов'язань;

• встановлення обмежених сум боргу і запозичень. державного та місцевого бюджетів;

• запровадження казначейського обслуговування місцевих бюдже­тів з метою підвищення ефективності видатків місцевих бюджетів.

Реалізація цілей міжбюджетних відносин досягається за допомо­гою розмежування повноважень з отримання доходів та їх викорис­тання між суб'єктами на підставі формульного метода визначення трансфертів. Використання трансфертів - головний чинник нової бюд­жетної політики. Трансферти розглядаються як цільові кошти, необхід­ні для виконання спеціалізованих задач, і як нецільові, необхідні для урівноваження можливостей різних бюджетів.

До рис, що характеризують міжбюджетні відносини, належить також встановлення доходів та видатків місцевих бюджетів згідно із власними повноваженнями і делегованими. Передача коштів у вигляді трансфертів на виконання делегованих повноважень між бюджетами залежить від обсягу фінансування об'єктів або послуг, які утримують­ся за рахунок цих бюджетів.

Отже, міжбюджетні відносини - це децентралізовані зв’язки рівноправних, незалежних суб ’єктів бюджетних відносин, діяль­ність яких, згідно з нормами бюджетного права, регулюється спеціальними методами, що розмежують повноваження з надан­ня споживачам гарантованих бюджетами соціальних послуг.

Надання повноважень органам місцевої влади щодо отримання та використання державних коштів разом зі спеціалізованими методами бюджетного регулювання дозволяє по-новому будувати міжбюджетні відносини. Ці структурні зміни включають: 1) раціональний розподіл видатків; 2) закріплення доходних джерел між різними типами бюд­жетів; 3) формульну систему трансфертів між Державним бюджетом і місцевими бюджетами; 4) нові види міжбюджетних трансфертів, на­цілених на соціальний захист.

Кожен із цих елементів розформування бюджетних відносин має свої особливості. Головна особливість - це встановлення самостійних і незалежних доходів до бюджетів, їхнє оптимальне використання згід­но з місцевим бюджетом, умов його формування. Кожен бюджет має свої напрямки витрат бюджетних коштів та джерела їх надходжень. Принцип субсидіарності, тобто наближення грошей до споживача, враховується як першочерговий.

9.2.