§ 1. Поняття та значення міжбюджетних відносин

Стійкість бюджетної системи України багато в чому залежить від характеру міжбюджетних відносин. Міжбюджетні відносини - це від­носини між державою, Автономною Республікою Крим та територіаль­ними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Консти­туцією України та законами України.

Правове врегулювання міжбюджетних відносин здійснюється роз­ділом 4 Бюджетного кодексу України.

Міжбюджетні відносини відбивають взаємозв’язки бюджетів різних рівнів. Основоположним для таких відносин є принцип рівності Дер­жавного бюджету у взаємовідносинах з місцевими бюджетами та рівності місцевих бюджетів у взаємовідносинах між ними, що перед­бачає встановлення єдиних для всіх бюджетів нормативів відрахуван­ня від загальнодержавних податків та зборів, а також єдиного порядку їх сплати тощо. Крім того, такі відносини повинні базуватися на прин­ципах: розподілу та закріплення видатків за відповідними рівнями бюджетної системи; розмежування та закріплення на постійній основі та за тимчасовими нормативами регулюючих доходів; вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості бюджетів, який є необхід­ним для виконання певних функцій; забезпечення рівномірного над­ходження доходів та недопущення касових розривів; забезпечення зацікавленості виконання планів надходження доходів у Державний та місцеві бюджети тощо.

Доходи і видатки всіх бюджетів мають відповідний розподіл, оскільки держава намагається наділити всіх суб’єктів бюджетного права необхідним для виконання їх функцій обсягом доходів. При цьому мають бути забезпечені збалансованість усіх бюджетів, зацікав­леність місцевих органів у збільшенні бюджетних надходжень, запо­бігання касових розривів (незбігання строків надходження та викорис­тання бюджетних коштів), бездефіцитність бюджетів тощо.

Бюджетний кодекс України закріплює розподіл видів видатків, що можуть здійснюватися за рахунок коштів Державного бюджету і міс­цевих бюджетів та джерела їх фінансування. Так, до першої групи належать видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені Бюджетним кодексом України видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та територі­альній громаді. Вони здійснюються тільки за рахунок коштів Держав­ного бюджету України. До другої групи належать видатки, які визна­чаються функціями держави і можуть бути передані до виконання Автономній Республіці Крим та територіальній громаді з метою забез­печення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності. До третьої групи включено видатки на реалізацію прав і обов’язків Автономної Республіки Крим та органів місцевого само­врядування, які мають місцевий характер та визначені законами Укра­їни. Ці видатки здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, а також трансфертів з Державного бюджету України.

Відповідно до ст. 85 Бюджетного кодексу України держава може передати Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи органам міс­цевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідного передавання бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов’> зкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Держав­ного бюджету України.

Отже, бюджети повинні мати необхідний обсяг коштів для реалі­зації переданих державних повноважень, для чого доходи бюджетів мають бути належним чином розподілені. Розподіл доходів належить до повноважень представницьких органів держави, оскільки це є одним з основних чинників належного функціонування стійкої бюджетної системи країни та життєдіяльності України взагалі.

Аналіз бюджетного законодавства дозволяє зробити висновок про те, що кошти у бюджетній системі можуть розподілятися, по-перше, у порядку закріплення визначених видів доходів за бюджетами різно­го рівня на постійній чи довгостроковій основі; по-друге, у порядку бюджетного регулювання.

До закріплених належать доходи, які постійно діючими нормативними актами віднесені до дохідної частини бюджетів певного рівня на невизна- чений у часі строк у розмірі територіального надходження повністю або у твердо фіксованому розмірі (нормативі). Наприклад, закріпленими за Державним бюджетом України є надходження від зовнішньоекономічної діяльності, які повністю, на невизначений строк закріплені за ним; плате­жі за користування надрами загальнодержавного значення тощо.

Закріплені доходи створюють основу дохідної бази кожного бю­джету. Але для повного покриття потреб кожного з бюджетів їх недо­статньо і тому кожен з бюджетів необхідно збалансовувати за допо­могою інших дохідних джерел. Це досягається перш за все за допо­могою регулюючих доходів та інших методів бюджетного регулюван­ня, про які йтиметься далі.

Регулюючі доходи - це передбачені в законі про Державний бюджет або рішенні про бюджет місцевих органів доходи, надходження яких що­річно визначаються та перерозподіляються між різними ланками бюдже­тів. З огляду на це розмір частини кожного з таких доходів кожного року змінюється і визначається, виходячи з потреб кожного виду бюджету.

Бюджетний кодекс України закріплює перелік доходів кожної з ла­нок бюджетної системи України, порядок та умови їх зарахування у відповідні види бюджетів, а також перелік видатків, які здійснюють­ся з відповідного рівня бюджетів. Склад і структура видатків Держав­ного та місцевих бюджетів визначаються багатьма чинниками, зокрема, їх предметною спрямованістю, яка в загальному вигляді відображена в Бюджетній класифікації, економічним змістом тощо.

Видатки бюджетів усіх ланок групуються за предметною ознакою відповідно до Бюджетної класифікації України. Крім того, важливим є їх розподіл на поточні і капітальні видатки. Поточні видатки - це витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, ор­ганізацій та органів, які діють на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення та інших заходів, що не належать до видатків розвитку. У складі поточних ви­датків окремо виділяються видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі вказаних об’єктів із зазначенням усіх чинників, які вплинули на обсяг видатків. Відмітимо, що саме з цієї категорії видатків кошти прямують на забезпечення здійснення перерозподілу фінансових ре­сурсів у вигляді міжбюджетних трансфертів (дотацій, субвенцій).

Капітальні видатки (видатки розвитку) - це витрати на фінансуван­ня капітальних внесків продуктивного і непродуктивного характеру призначення, фінансування структурної перебудови народного госпо­дарства, субвенції та інші витрати, пов’язані з розширеним виробни­цтвом. Відповідно до Бюджетної класифікації такими видатками є: придбання основного капіталу, обладнання і предметів довгострокового користування, капітальне будівництво та ремонт, створення державних запасів і резервів, капітальні трансферти, нерозподілені витрати тощо.

Визначення та закріплення поточних і капітальних видатків є дуже важливим, оскільки їх чітке розмежування пов’язане зі здійсненням механізму скорочення витрат у випадку бюджетного дефіциту (секве­стрування), закріпленого ст.

При розподілі видатків між окремими ланками бюджетної системи України загальними, принциповими положеннями є значущість, під­відомчість, підпорядкованість тих чи інших об’єктів фінансування, їх територіальне розміщення тощо. Бюджетним кодексом України вста­новлено перелік видатків усіх ланок бюджетної системи України. Цей перелік разом з бюджетною класифікацією є основою структури ви­датків щорічного Державного бюджету України.

Розподіл видатків за відповідними бюджетами на здійснення повно­важень здійснюється не хаотично, а за певними критеріями, закріпле­ними у ст. 86 Бюджетного кодексу України. Так, види видатків між місцевими бюджетами розмежовуються на основі принципу субсиді- арності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та набли- 164 ження її до безпосереднього споживача. Виходячи з цього, встановле­но такі види видатків:

1) видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які за­безпечують необхідне першочергове надання гарантованих послуг і розташовані найближче до споживачів;

2) видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які за­безпечують надання основних гарантованих послуг для всіх громадян України;

3) видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які за­безпечують гарантовані послуги для окремих категорій громадян або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України.

З метою забезпечення стабільного, цільового, об’єктивного, своє­часного та ефективного здійснення видатків у Бюджетному кодексі України закріплено їх розподіл між конкретними видами бюджетів: Державним, Автономної Республіки Крим, обласними, районними, районними у містах та місцевого самоврядування. Наприклад, із Дер­жавного бюджету України здійснюються видатки на:

1) державне управління (законодавчу та виконавчу владу, Прези­дента України);

2) судову владу;

3) міжнародну діяльність;

4) фундаментальні та прикладні дослідження і сприяння науково- технічному прогресу державного значення, міжнародні наукові та ін­формаційні зв’язки державного значення;

5) національну оборону;

6) правоохоронну діяльність та забезпечення безпеки держави;

7) освіту (загальну середню освіту, професійно-технічну освіту, вищі навчальні заклади, засновані на державній формі власності, тощо);

8) охорону здоров’я (первинну медико-санітарну, амбулаторно-по­ліклінічну та стаціонарну допомогу, спеціалізовану, високоспеціалізо- вану амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу, санаторно- реабілітаційну допомогу тощо;

9) соціальний захист та соціальне забезпечення (державні спеці­альні пенсійні програми; державні програми соціальної допомоги; державні програми і заходи стосовно дітей, молоді, жінок, сім’ї; дер­жавні програми підтримання будівництва (реконструкції) житла для окремих категорій громадян тощо);

10) культуру і мистецтво (державні культурно-освітні програми; державні театрально-видовищні програми тощо);

11) державні програми підтримання телебачення, радіомовлення, преси, книговидання, інформаційних агентств;

12) фізичну культуру і спорт;

13) державні програми підтримання регіонального розвитку та пріоритетних галузей економіки;

14) програми реставрації пам’яток архітектури державного значення;

15) державні програми розвитку транспорту, дорожнього господар­ства, зв’язку, телекомунікацій та інформатики;

16) державні інвестиційні проекти;

17) державні програми з ліквідації наслідків Чорнобильської ката­строфи, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслід­ків стихійного лиха;

18) створення та поповнення державних запасів і резервів;

19) обслуговування державного боргу;

20) проведення виборів та референдумів;

21) інші програми, які мають виключно державне значення.

Видатки місцевих бюджетів у Бюджетному кодексі України розпо­ділено, по-перше, на ті: 1) що враховуються та 2) не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів; по-друге, видатки, пов’язані: 1) з виконанням власних повноважень місцевого самовря­дування і 2) з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Наприклад, згідно із ст. 91 Бюджетного кодексу України до видатків місцевих бюджетів, що не враховуються при ви­значенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на:

1) місцеву пожежну охорону;

2) позашкільну освіту;

3) соціальний захист та соціальне забезпечення (програми місце­вого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім’ї, соціального захис­ту окремих категорій населення;

4) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;

5) культурно-мистецькі програми місцевого значення;

6) програми підтримання кінематографіїта засобів масової інфор­мації місцевого значення;

7) місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;

8) типове проектування, реставрацію та охорону пам’яток архітек­тури місцевого значення;

9) транспорт, дорожнє господарство;

10) заходи з організації рятування на водах;

11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

12) програми природоохоронних заходів місцевого значення;

13) управління комунальним майном та ін.

Перелік конкретних видатків кожного з місцевих бюджетів установ­люється відповідною радою. Сільські, селищні, міські, районні в містах ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами від­повідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання.