§ 2. Бюджетне регулювання

Оскільки потреба в доходах кожного з бюджетів часто змінюється, держава кожного року здійснює бюджетне регулювання, тобто пере­розподіляє кошти усередині бюджетної системи з метою збалансуван­ня всіх видів бюджетів.

Такий перерозподіл коштів усередині бюджетної системи здійсню­ється щорічно кожним представницьким органом щодо бюджетів без­посередньо нижчого рівня, тобто обласні ради регулюють районні і міські (міст обласного підпорядкування) бюджети, районні ради - селищні, сільські, міські (міст районного підпорядкування) бюджети, міські ради - бюджети районів у містах. Верховна Рада України, яка здійснює розподіл бюджетних коштів, при цьому регулює обласні, міські (міст Києва та Севастополя) бюджети, республіканський бюджет Автономної Республіки Крим. Верховна Рада Автономної республіки Крим регулює бюджети районів, які входять до її складу.

У процесі бюджетного регулювання застосовуються такі методи: процентні відрахування від територіальних надходжень загальнодер­жавних податків і зборів за нормативами, що встановлюються щоріч­но радою вищого рівня, дотації, субвенції, які сьогодні можна визна­чити одним словом - трансферти. їх перелік і розміри визначаються в кожному році окремо у законі про Державний бюджет України та рішенні про місцевий бюджет на поточний рік.

Дотація - виділення коштів з бюджету для покриття запланованих збитків чи збалансування нижчих бюджетів, підприємств і організацій.

Субвенція - форма фінансової допомоги держави місцевим органам, що надається з метою забезпечення ними реалізації конкретних заходів чи програм за умови дольового фінансування.

Субсидія - форма фінансової допомоги, що надається державою, юридичною особою чи приватною особою іншим особам (юридичним чи фізичним), а також іншим державам і має конкретний цільовий характер. На відміну від дотації субвенції і субсидії мають цільовий характер і це передбачає, що у випадках їх використання не за цільовим призначенням вони мають бути повернені до бюджету, з якого були надані. Різниця між субвенцією і субсидією полягає у тому, що субвен­ція має дольовий характер, тобто частина коштів на певну мету нада­ється вищестоящим суб’єктом, а частина-тим, хто її одержує, а також передбачає як обов’язкову умову повернення виділених у такий спосіб грошей у разі їх невикористання протягом бюджетного року'.

¹ Показово, що сьогодні у Бюджетному кодексі України саме на таких ознаках зроблено акцент. Зокрема, у ст. 105 встановлено: субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів) надаються з державного бюджету місцевим бюджетам з урахуван­ням таких основних засад: 1) економічної ефективності досягнення цілей інвестицій­ної проірами (проекту) із залученням мінімального обсягу бюджетних коштів на ви­конання інвестиційних програм (проектів); 2) спрямованості субвенції виключно на створення, приріст чи оновлення основних фондів комунальної форми власності (насамперед на завершення будівництва та реконструкції об’єктів із ступенем буді­вельної готовності понад 70 відсотків); 3) фінансової забезпеченості інвестиційних програм (проектів), строк впровадження яких більш тривалий, ніж бюджетний період, необхідними фінансовими ресурсами місцевих бюджетів, кредитами (позиками), за­лученими під державні та/або місцеві гарантії, та коштами субвенції на їх виконання упродовж усього строку впровадження; 4) рівня забезпеченості об’єктами виробничої, комунікаційноїта соціальної інфраструктури, що підвищує інвестиційну привабливість території; 5) участі бюджету - одержувача субвенції: для бюджегів сіл, їх об’єднань, селищ, міст районного значення - не менше 1 % від обсягу такої субвенції; для бю­джету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, бюджетів міста Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного зна­чення - не менше 3 % від обсягу такої субвенції; для бюджету міста Києва- не менше 5 % від обсягу такої субвенції; 6) обгрунтування спроможності подальшого утриман­ня за рахунок коштів місцевих бюджетів об’єктів комунальної власності.

Бюджетний кодекс України містить дещо інші поняття субвенції і дотації, а також закріплює категорії «трансферт» і «міжбюджетний трансферт». Термін «субсидія» у Бюджетному кодексі України не ви­користовується.

Так, згідно зі ст. 9 Бюджетного кодексу трансферти - це кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав чи міжнародних організацій на безоплатній і безповоротній основі. У ст. 2 цього Кодексу міжбюджетні трансферти визначаються як кошти, що безповоротно і безоплатно передаються з одного бюджету в інший, причому ст. 96 встановлює їх види: 1) дотація вирівнювання; 2) суб­венція; 3) кошти, що передаються в Державний бюджет України і міс­цеві бюджети з інших місцевих бюджетів; 4) інші дотації.

Дотація вирівнювання у ст. 2 Бюджетного кодексу України визна­чається як міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спро­можності бюджету, що його одержує. У цій самій статті визначається поняття субвенції як міжбюджетного трансферту для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, що ухвалив рішення про її надання.

Методи трансфертів, міжбюджетних трансфертів застосовуються у багатьох країнах світу. Щоправда, в законодавстві України ці терміни, як ми бачимо, закріплюються без розкриття їх точної сутності. В україн­ському законодавстві категорія «офіційний трансферт» з’явилася у 1996 р. Вона вперше була закріплена у бюджетній класифікації постановою Верховної Ради України від 12 липня 1996 р. «Про структуру бюджетної класифікації України», а згодом стала використовуватися в текстах законів про Державний бюджет на поточний рік. Наприклад, уперше це було здійснено в ст. 6 Закону України від ЗО грудня 1997 р. «Про державний бюджет України на 1998 рік». Фактично цей термін являє собою збірне поняття, куди входять дотації і субвенції з вищих бюджетів нижчим, а та­кож надходження з бюджетів нижчих рівнів у вищі.

Так, у Державному бюджеті України можуть передбачатися такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:

1) дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республі­ки Крим та міст обласного значення іншим бюджетам місцевого само­врядування;

2) додаткова дотація на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів;

3) субвенція на здійснення програм соціального захисту;

4) додаткова дотація на компенсацію втрат доходів місцевих бю­джетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів унаслідок надання пільг, установлених державою;

5) субвенція на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах;

6) субвенція на виконання інвестиційних програм (проектів);

7) інші додаткові дотації та інші субвенції.

Бюджетним кодексом України встановлено також перелік тих між­бюджетних трансфертів, які Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві ради можуть передбачати у відповідних бюджетах. Це, зокрема:

1) субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи лік­відацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користу­вання;

2) субвенції на проведення видатків місцевих бюджетів, що врахо­вуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

3) субвенції на проведення видатків бюджетів місцевого самовря­дування, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

4) субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі на будівництво або реконструкцію об’єктів спільного користу­вання;

5) додаткові дотації та інші субвенції.

У Державному бюджеті України затверджується обсяг дотації ви- рівню. ання та субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, кожного з обласних бюджетів, бюджетів міст Києва та Севасто­поля, міст республіканського Автономної Республіки Крим, міст об­ласного значення та районних бюджетів, а також коштів, що переда­ються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, якщо є підстави для надання та одержання відповідних міжбюджетних трансфертів.

Місцеві бюджети можуть також передбачати міжбюджетні транс­ферти у вигляді дотацій вирівнювання, субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльнос­ті об’єктів спільного користування; субвенції на виконання власних 170 повноважень територіальних громад сіл та їх об’єднань, селищ, міст; субвенції на виконання інвестиційних проектів тощо.

Отже, система міжбюджетних трансфертів реалізується в бюджет­ній системі України в такий спосіб. З Державного бюджету України в бюджет Автономної Республіки Крим, бюджети областей та районів, районів у містах та бюджети місцевого самоврядування передається частина доходів у вигляді дотацій і субвенцій. Крім того, застосується й зворотне передавання коштів, а саме до Державного бюджету Укра­їни, бюджету Автономної Республіки Крим та відповідних місцевих бюджетів з бюджетів нижчого рівня.

Розміри міжбюджетних трансфертів визначаються за допомогою фінансового нормативу бюджетної забезпеченості, який становить гарантований державою в межах наявних бюджетних коштів рівень фінансового забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відпо­відно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими дер­жавними адміністраціями, виконавчими органами місцевого самовря­дування, що використовується для визначення обсягу міжбюджетних трансфертів. Такий норматив визначається шляхом ділення загально­го обсягу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізацію бю­джетних програм, на кількість мешканців чи споживачів гарантованих послуг тощо. Він єдиний для всіх місцевих бюджетів і дорівнює серед­нім по країні витратам на одного споживача бюджетної послуги за кожним видом видатків бюджету відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави. При розрахунку фінансового нормативу бюджетної забезпеченості також може передбачатися обсяг нерозподілених ви­датків, який об’єднує види видатків на ті повноваження, встановлення нормативів за якими є недоцільним.

З метою врахування відмінностей у вартості надання гарантованих послуг, залежно від кількості населення та споживачів послуг, соціаль­но-економічних, демографічних, кліматичних, екологічних та інших особливостей адміністративно-територіальних одиниць, при розрахун­ку обсягу міжбюджетних трансфертів, зокрема, фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, застосовуються коригуючі коефіцієнти, які затверджуються Кабінетом Міністрів України. їх використання зумов­лює прозоре та справедливе визначення обсягу коштів, що мають бути передані у вигляді міжбюджетних трансфертів.

Показово, що наразі детально визначеним є порядок розподілу об­сягу міжбюджетних трансфертів, що передбачає використання відповід­ної формули.

Отже, оскільки обсяг міжбюджетних трансфертів визначається за допомогою єдиного формульного розрахунку, то сума таких надхо­джень встановлюється об’єктивно і не може бути предметом перего­ворів. Такий диференційований підхід щодо визначення обсягів між­бюджетних трансфертів, фінансування відповідних програм стосовно кожного з регіонів України враховує їх економічний розвиток, оскіль­ки дохідні бази різних місцевих бюджетів істотно різняться. Так, міс­цеві бюджети умовно можна поділити на такі види: 1) які при зараху­ванні всіх передбачених доходів потребують додаткових надходжень. У таких бюджетах трансферти з державного бюджету дорівнюють майже 50 % їх доходів; 2) які в змозі покрити передбачувані видатки;

3) які одержують більше надходжень, ніж необхідні для покриття їх видатків. Такий розподіл дає змогу спростити систему бюджетного регулювання, забезпечувати розвиток різних сфер виробництва тощо.

Дотація вирівнювання та субвенції з Державного бюджету України місцевим бюджетам перераховуються з рахунків Державного бюджету України органами Державної казначейської служби України бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва і Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення і районним бюджетам, іншим бюдже­там місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визна­чаються міжбюджетні трансферти. Перерахування коштів, що переда­ються до Державного бюджету України з бюджету Автономної Респу­бліки Крим, бюджетів міст Києва та Севастополя, бюджетів міст рес­публіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного зна- 172 чення, районних і обласних бюджетів, забезпечується відповідними казначейськими органами і відбувається з урахуванням норм Порядку перерахування міжбюджетних трансфертів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 грудня 2010 р. за№ 1132. При цьо­му порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій з Дер­жавного бюджету України місцевим бюджетам, коштів, що передають­ся до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, а також по­рядок перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бю­джетами повинні забезпечувати своєчасність, рівномірність, гаранто- ваність та повноту перерахування трансфертів.

Закладена у Бюджетному кодексі України концепція міжбюджетних відносин відображає політику децентралізації, перерозподілу повно­важень держави на місцевий рівень, що, у свою чергу, передбачає зміцнення місцевих органів (їх бюджетів). Незважаючи на доволі сут­тєві зміни в регулюванні міжбюджетних відносин, відображені у новій редакції Бюджетного кодексу України, сьогодні на цьому шляху існує багато проблем. По-перше, можна говорити, що стимули для забез­печення інтересу учасників таких відносин щодо збереження тісних зв’язків між собою з невід’ємним нарощуванням та розвитком еконо­мічного потенціалу місцевих бюджетів є доволі сумнівними. По-друге, не вистачає чіткості та однозначності у визначенні критеріїв ефектив­ності застосування міжбюджетних трансфертів. Особливо яскраво це відбивається у сфері соціального захисту населення. По-третє, досте­менно не встановлено тих ознак, якими мають керуватися при розпо­ділі певних міжбюджетних трансфертів. Це можна простежити на прикладі реалізації субвенцій, що надаються із державного бюджету на виконання інвестиційних проектів, адже законом не визначено чіт­кої пріоритетності певних регіонів щодо одержання такого виду транс­ферту. Наведене засвідчує необхідність у подальшому вдосконаленні правового регулювання міжбюджетних відносин у нашій державі.

Контрольні питання

1. Міжбюджетні відносини: поняття та принципи.

2. Яким чином розподіляються доходи та видатки бюджетів?

3. Розкрийте сутність бюджетного регулювання.

4. Методи бюджетного регулювання.

5. Визначення та сутність трансфертів.