2.1. Система юридичних гарантій реалізації права на екологічну безпеку в Україні

Ефективне забезпечення екологічної безпеки можливе лише за умови поєднання гарантій права на екологічну безпеку у систему [784, c. 54; 479, c. 79-80; 669, c. 7-8]. Під системою в праві (правовою системою) розуміють сукупність особливих форм державного впливу, наділених нормативно-правовим характером та конкретною цільовою спрямованістю, функціональна упорядкованість яких підпорядкована найважливішим началам правового опосередкування суспільних відносин та утворює стійку цілісність і єдину (інтегральну) координаційно-забезпечувальну здатність такої сукупності [277, c.

Таким чином, система в праві, як і будь-яка інша система, складається з компонентів та їх взаємозв’язків. При цьому характер системних зв’язків з-поміж іншого обумовлений і правовою природою самих її елементів (в нашому випадку - гарантій). У зв’язку з тим, що гарантії права громадян на екологічну безпеку як компоненти системи будуть розглянуті докладніше в підрозділах 2.2 та 2.3 цієї роботи, зупинимося докладніше на дослідженні системних зв’язків цих компонентів.

В юридичній літературі виділяють три способи композиційного об’єднання норм і відповідних охоронних заходів: 1) предметний; 2) функціонально-службовий; та 3) функціонально-цільовий[277, c. 29]. Такий розподіл розкриває функціональні зв’язки між нормами різної функціональної спрямованості та передбаченими ними заходами. Зазначені закономірності характерні і для заходів, які становлять собою гарантії права громадян на екологічну безпеку. Зупинимося на їх аналізі докладніше.

Предметний спосіб композиційного об’єднання відповідних гарантій полягає у групуванні норм та правових заходів і засобів в межах інститутів, субгалузей і галузей права на основі єдності предмету правого регулювання. Природа суспільних відносин, які регулюються нормами права, обумовлює особливості відповідних гарантій і механізми їх реалізації.

Ці комплекси правових норм і заходів поділені на предметній основі, тобто на основі особливостей предметів правового регулювання. При цьому, інститутом, який спеціально спрямований на забезпечення права на екологічну безпеку, є право екологічної безпеки. У зв’язку з цим постає питання, чи містять природоресурсне та природоохоронне право норми і засоби, які спрямовані на забезпечення екологічної безпеки?

Аналіз природноресурсних галузей права дає підстави для позитивної відповіді на це запитання. Виконання нормами і заходами природоресурсних галузей права функцій забезпечення екологічної безпеки проявляється тоді, коли використання природних ресурсів може спричинити виникнення екологічної небезпеки. За таких умов правила їх використання містять вимоги, які б встановлювали правові перепони на шляху відповідного їх використання. Цим обумовлена наповненість природоресурсних норм і процедур правилами, які призначені для забезпечення екологічної безпеки у процесі використання природних ресурсів. Наприклад, ст. 118 ЗК, регламентуючи порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України, у ч. 8 передбачає погодження проекту відведення Комісією з розгляду питань, пов\'язаних з погодженням документації із землеустрою. Таку ж функцію виконують державна землевпорядна експертиза, затвердження містобудівної документації тощо.

З іншого боку, часто використання природних ресурсів є неможливим без реалізації суб’єктивного права на екологічну безпеку. Наприклад, використання земельної ділянки для отримання сільськогосподарської продукції можливе лише за умови певного рівня її екологічної безпеки; водокористування також можна здійснювати лише у разі, коли води будуть відповідати певним вимогам безпеки; використання земельної ділянки для будівництва житлового будинку може бути здійснене лише за умови додержання певних санітарно-гігієнічних вимог, адже Додаток 14 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів закріплює санітарно-гігієнічні показники придатності ґрунту ділянки під забудову населеного пункту [446].

Таким чином, реалізація права на екологічну безпеку може виступати умовою реалізації інших екологічних прав. Цим і обумовлюється наявність у природоресурсних галузях права вимог та норм у сфері екологічної безпеки.

Правові норми у сфері реалізації права громадян на екологічну безпеку тісно пов’язані з природоохоронним правом. Наприклад, відповідно до п. 3.4 СанПіНу Лікувальні пляжі. Санітарні правила влаштування, обладнання та експлуатації [377]. містять правило, згідно з яким при виборі водного об’єкта для організації лікувального пляжу необхідно враховувати: гідрологічний режим (відсутність водоворотів, течія не більше 0,5 м/сек, різких коливань рівня води), відповідність якості води вимогам цих правил, рельєф дна і грунт (відсутність ям, замулених ділянок, гострих предметів, конструкцій і т.д.).

Проте, незважаючи на тісний зв’язок між природоресурсним правом, природоохоронним правом, з одного боку, та правом екологічної безпеки – з іншого боку природноресурсне і природоохоронне право не розчиняються і не поглинаються правом екологічної безпеки. Така думка знайшла підтримку в юридичній літературі [12, c. 15; 571, c. 11-16] і видається обґрунтованою.

Обґрунтованість такої позиції обумовлюється різницею у завданнях, які стоять перед цими галузями права. Відмінність завдань породжує і відмінність у правовому регулюванні та засобах, які застосовуються для регламентації природоресурсних, природоохоронних відносин та права екологічної безпеки. З огляду на те, що питання про відмінність норм і засобів природоресурсних галузей права та природоохоронного права від права екологічної безпеки вже досліджувалося в юридичній літературі [26, c. 11-22; 211, c. 11-20; 12, c. 15; 206, c. 39-40; 349, c. 53-59], у цій роботі це питання подальшому дослідженню не піддається.

У зв’язку з цим видається доцільним об’єднання природоресурсного права, природоохоронного права та права екологічної безпеки в рамках комплексної галузі екологічного права. Це забезпечить, з одного боку, самостійність поресурсних галузей права, яким притаманні свої функції та завдання, та права екологічної безпеки. З іншого боку, об’єднання цих правових комплексів в рамках комплексної галузі права дозволить забезпечити належний рівень взаємодії між зазначеними галузями права.

Функціонально-службовий спосіб композиційної гарантій реалізації права на екологічну безпеку полягає у таких зв’язках різних норм і заходів, засобів, які полягають у обслуговуванні одними нормами інших; продовженні, деталізації правових механізмів одних норм і заходів іншими. Найбільш рельєфно це співвідношення норм і засобів відображається у співвідношенні загальних та спеціальних норм і заходів [277, c. 29-30].

Аналіз чинного законодавства у сфері забезпечення права на екологічну безпеку дає підстави для висновку про значну специфіку як загальних, так і спеціальних норм і засобів, які служать інструментами правового забезпечення екологічної безпеки. Забезпечення права на екологічну безпеку в різних сферах вирізняється специфікою правових механізмів та засобів. Проте існує принципова можливість сформулювати загальну частину цього правового інституту. До неї слід було б віднести: закріплення підходу до розуміння екологічної безпеки як ступеня небезпеки для життя і здоров’я людини, а не лише стану виконання обов’язків чи стану навколишнього природного середовища; пріоритетність права на екологічну безпеку по відношенню до інших потреб; компенсаційність шкоди, заподіяної порушенням цього права; презумпція екологічної небезпеки будь-якої аварії чи інциденту; презумпція протиправності екологічної шкоди; превентивний принцип; принцип “забруднювач платить” тощо.

Видається, що ці положення тією чи іншою мірою могли б бути реалізованими у всіх галузях забезпечення екологічної безпеки. Проте, у випадку необхідності, вони могли б бути видозмінені чи заблоковані спеціальними нормами забезпечення екологічної безпеки в конкретній сфері, якщо їх реалізація у цій сфері є неможливою або вимагає спеціальних механізмів.

З іншого боку, закріплення саме такої конструкції сприяло б розвитку законодавчого забезпечення права на екологічну безпеку саме на вище окреслених засадах. Ці засади втілюють режим максимального забезпечення права на екологічну безпеку. Закладення такого підходу в основу подальшого розвитку чинного законодавства буде позитивно впливати на розвиток правового забезпечення екологічної безпеки і відповідним чином спрямовувати розвиток судової практики у сфері реалізації і захисту права громадян на екологічну безпеку.

У цьому контексті, видається невиправданою відсутність у розділі V проекту Екологічного кодексу України загальної частини, яка б сконцентрувала наведені вище засади забезпечення екологічної безпеки. Це призвело б до суттєвого наповнення заходів забезпечення екологічної безпеки у різних сферах, які розміщені у главах 16 – 20 розділу V проекту Екологічного кодексу України [573]. Наприклад, необхідною умовою застосування цивільної відповідальності за шкоду, заподіяну у цій сфері, є порушення права на екологічну безпеку. Підхід до розуміння суті “екологічної безпеки” не лише як до стану навкоилшнього природного середовища, а як до стану виконання обов’язків у сфері забезпечення екологічної безпеки поряд із станом навколишнього природного середовища, визначатиме момент, з якого право на екологічну безпеку буде вважатися порушеним. Саме з цього моменту і буде виникати право на відшкодування шкоди.

Проте головним чинником, який викликає необхідність формулювання загальної частини забезпечення екологічної безпеки, є необхідність системного поєднання загальних засад забезпечення екологічної безпеки. Адже саме це поєднання здатне позитивно вплинути на гарантії права на екологічну безпеку. Наприклад, поєднання в одній статті розуміння екологічної безпеки як стану виконання обов’язків, а не лише стану навколишнього природного середовища; презумпції екологічної небезпеки будь-якої аварії чи інциденту призведе до того, що будь-який інцидент на екологічно-небезпечному об’єкті буде давати право громадянам вимагати винесення судом рішення щодо зобов’язання суб’єктів вжити належних заходів до його ліквідації, навіть якщо не спричинено шкоди його здоров’ю чи довкіллю.

Другу частину функціонально-службового взаємозв’язку гарантій становлять спеціальні норми і заходи.

Відношення функціонального доповнення полягає у тому, що норми і гарантії інших екологічних і неекологічних прав функціонально взаємодіють із правом на екологічну безпеку. У процесі такої взаємодії інші суб’єктивні права та їх гарантії виступають гарантіями і навіть в окремих випадках способами реалізації чи захисту права громадян на екологічну безпеку. Таким чином, регламентація цих прав служить певним продовженням чи доповненням регламентації реалізації права громадян на екологічну безпеку. Норми, які регламентують порядок здійснення цих прав, набувають ознак критеріїв обсягу права на екологічну безпеку. Частково цей аспект взаємодії права на екологічну безпеку з іншими екологічними правами вже був предметом уваги в юридичній літературі [26, c. 213; 209, c. 44; 90 c. 143; 349, c. 127; 65, c. 27-30; 412, c. 109-149]. Наприклад, ч. 1 ст. 47 ВК громадянам надано право загального водокористування. Воно полягає у використанні води для експлуатації корисних властивостей водних об’єктів чи води для задоволення їх потреб (купання, плавання на човнах, любительське і спортивне рибальство, водопій тварин, забір води з водних об\'єктів без застосування споруд або технічних пристроїв та з криниць) безкоштовно, без закріплення водних об\'єктів за окремими особами та без надання відповідних дозволів.

Чинним ВК передбачено вжиття низки заходів, спрямованих на гарантування цього права, а саме: встановлюються водоохоронні зони і прибережні захисні смуги; регламентуються умови розміщення, проектування, будівництва, реконструкції і введення в дію підприємств, споруд та інших об’єктів, які можуть впливати на стан вод (ст. 96 ВК); регламентується скидання зворотних вод до водних об’єктів (глава 14 ВК) тощо. Згідно з ч. 2 ст. 98 ВК забороняється введення в дію зрошувальних і обводнювальних систем, водосховищ і каналів - до проведення передбачених проектами заходів, що запобігають забрудненню поверхневих та підземних вод скиданням із зрошувальних систем. Перевірка виконання цього обов’язку здійснюється в момент прийняття в експлуатацію цих об’єктів, що регламентується Порядком прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об\'єктів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2008 № 923 [558]. Таким чином, цей захід, будучи спрямованим на охорону вод і забезпечення здійснення права загального водокористування, поряд з цим служить механізмом забезпечення екологічної безпеки. Виконуючи роль гарантії права громадян на екологічну безпеку, інститут охорони вод функціонально доповнює правові процедури реалізації права громадян на екологічну безпеку.

Прикладами інститутів, які виконують функціонально-доповнюючу роль по відношенню до процедур і механізмів реалізації права громадян на екологічну безпеку, є також інститути: добросусідства (ст. ст. 103 – 109 ЗК); захисту прав на земельну ділянку (ст. 152 ЗК); водокористування (розділ ІІІ ВК); охорони земельних ділянок водного фонду (ст. ст. 85 – 93 ВК); права загального і спеціального лісокористування (глава 13 Лісового кодексу України від 24.01.1994 № 3852-ХІІ [378] (далі – ЛК) та інші.

Відношення функціонального доповнення існує також і між різноманітними процедурами і правом на екологічну безпеку (наприклад, ліцензуванням діяльності щодо поводження з небезпечними відходами; екологічною експертизою, сертифікацією, підтвердженням відповідності, екологічним контролем, реєстрацією земельних ділянок [151, c. 16] тощо).

Відношення функціонального доповнення характеризується не лише одностороннім впливом, який спричиняють процедури по відношенню до права на екологічну безпеку шляхом розширення за допомогою цих процедур кола обов’язків та порядків реалізації і захисту права громадян на екологічну безпеку. Право на екологічну безпеку здійснює зворотній вплив на ці процедури. Цей вплив, поряд з іншим, полягає у наступному. Прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом зрошувальних і обводнювальних систем, водосховищ і каналів є однією з процедур, яка функціонально доповнює механізм реалізації права громадян на екологічну безпеку. Це означає, що порушення зазначених вимог буде становити собою порушення права громадян на екологічну безпеку, що даватиме право громадянам з посиланням на порушення зазначеного права звертатися до суду з позовами і вимагати усунення такого порушення. Окрім того, оскільки такий порядок є одним з порядків реалізації права громадян на екологічну безпеку, то його учасники зобов’язані вжити всіх заходів щодо забезпечення екологічної безпеки, якщо це не пов’язано з необґрунтованими витратами, навіть якщо їх вжиття законом прямо не передбачено (п. 107 Рішення Європейського суду з прав людини у справі Геттон та інші проти Об’єднаного Королівства від 02.10.2001) [608]. В протилежному випадку право на екологічну безпеку буде вважатися порушеним. Таким чином, сама процедура введення в експлуатацію зазначених об’єктів збагачується і набуває іншого наповнення.

Відношення функціонального доповнення існує також і з загально-юридичними та галузевими інститутами і заходами (наприклад, судовий захист прав; демократичний устрій; свобода слова; визнання правочину, в результаті якого можуть бути порушені вимоги екологічної безпеки, недійсним [605] тощо). Без належного рівня розвитку демократії та правосуддя реалізація більшості положень Орхуської конвенції є неможливою. На необхідність розвитку демократії з метою охорони довкілля та забезпечення сталого розвитку наголошувалося в доповіді Г. Брундлант “Наше спільне майбутнє” (п. 77) [796].

Функціональне доповнення як різновид взаємодії гарантій права на екологічну безпеку полягає також у виконанні функцій гарантій права на екологічну безпеку способами захисту суб’єктивних прав іншої галузевої належності.

Це стає можливим у зв’язку з тим, що права іншої галузевої належності надають громадянам певну свободу (наприклад, свободу використовувати своє майно). Ця свобода може бути обмежена поряд з іншим шляхом створення екологічної небезпеки. Наприклад, судовій практиці відомі позови, коли громадяни просять суд зобов’язати відповідача усунути перешкоди у користуванні їх квартирою, яке виражається у здійсненні діяльності, що погіршує якість довкілля [740]. Прикладами заходів іншої галузевої належності, які можуть використовуватися для захисту права на екологічну безпеку, є: усунення перешкод у користуванні майном; усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою; захист прав споживачів; загальна процедура виконання судових рішень; визнання недійсними актів про право власності на земельну ділянку; скасування дозволів; анулювання ліцензій тощо.

При застосуванні цих засобів для забезпечення екологічної безпеки, необхідно мати на увазі, що цілі права власності і права на екологічну безпеку не співпадають. Це обумовлює і різницю у предметі доказування. Для того, аби домогтися судового захисту права власності, необхідно довести, що діями відповідача протиправно ускладнено використання майна позивача. При цьому необов’язково доводити пряму чи опосередковану небезпеку для життя і здоров’я. Натомість доведення відповідного факту є обов’язковим при зверненні до суду з позовом про захист права громадян на екологічну безпеку.

Відмінності у предметі доказування при захисті права власності і права на екологічну безпеку свідчать про те, що інші суб’єктивні права та процедури, будучи гарантіями, а деякі - способами реалізації чи захисту права на екологічну безпеку, не перетворюються автоматично у право на екологічну безпеку. Вони продовжують зберігати особливості своєї юридичної природи, яка досить суттєво відрізняється від юридичної природи права на екологічну безпеку.

Функціонально-цільовий спосіб компонування гарантій і норм права на екологічну безпеку. Цей поділ здійснюється на підставі функціонально-цільової спрямованості заходів. За цим критерієм виділяють дві групи заходів: регулятивні і охоронні [277, c. 34]. Взаємодія цих гарантій має багато аспектів свого прояву. Зокрема, регулятивні гарантії повинні створювати передумови для ефективної реалізації охоронних (захисних) гарантій. Відсутність такого зв’язку між ними може потягнути за собою неефективність захисних (охоронних) гарантій права на екологічну безпеку громадян. Наприклад, важливою охоронною гарантією права громадян на екологічну безпеку є майнова відповідальність власників потенційно-небезпечних об’єктів за завдану ними шкоду (ст. ст. 1166; 1187 ЦК; ст. 69 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” та інші [562, п. 2 ]). Проте, відсутність механізму правонаступництва власників потенційно-небезпечних об’єктів за завдану цими об’єктами шкоду призводить до невиконання цією гарантією своїх охоронних функцій.

Показовим у цьому плані є механізм уникнення відповідальності, за яким об’єднання підприємств, яке має потенційно-небезпечний об’єкт (далі – ПНО), передає (наприклад, через договори купівлі – продажу) їх у власності одного із своїх підприємств, яке не має достатньо коштів для забезпечення цієї відповідальності. При виникненні аварії на цих підприємствах відповідальність несе та юридична особа, яка володіє цим ПНО на праві власності чи на іншому правовому титулі, однак воно не має достатньо коштів, а відповідно виникає неможливість реалізації зазначеного виду юридичної відповідальності, що негативно впливає на ефективність захисту права на екологічну безпеку.

Вищезазначене свідчить про необхідність внесення змін до чинного законодавства, з метою встановлення механізмів правонаступництва щодо обов’язку забезпечення екологічної та інших видів безпеки. Видається, що такі зміни здатні істотно підвищити ефективність гарантування права на екологічну безпеку [ця думка висловлена С.М. Волошиним у приватному порядку].