1.2. Поняття та зміст реалізації права на екологічну безпеку в Україні
Теоретичною основою права громадян на екологічну безпеку є концепція правового забезпечення екологічної безпеки. Згідно з цією концепцією існує два режими функціонування правових явищ: в умовах ризику та за відсутності ризику.
Право екологічної безпеки як система правових норм покликана врегулювати суспільні відносини, які існують в умовах ризику.Право на екологічну безпеку становить собою юридично-забезпечену можливість на зниження рівня екологічного ризику до певної величини (оскільки відсутність ризику (абсолютна безпека) є недосяжною). Закріплення у ст. 50 Конституції України лише права на безпечне довкілля ставить питання про те, чи дозволяє чинне законодавство України говорити саме про право на екологічну безпеку.
Права людини можуть бути по-різному встановлені у чинному законодавстві. Досить часто права встановлюються шляхом прямого їх закріплення у актах чинного законодавства. Однак, право можна встановити і шляхом встановлення обов’язку зобов’язаного суб’єкта. Оскільки права одних суб’єктів утворюються обов’язками інших, то формулювання обов’язків істотно визначають зміст та особливості кореспондуючих їм прав.
Зміст суб’єктивного права може розширюватися шляхом встановлення чи зміни кореспондуючих обов’язків, навіть без зміни законодавчого формулювання відповідного права. У зв’язку з цим, аналіз обов’язків із забезпечення права громадян на екологічну безпеку дозволить глибше з’ясувати особливості права громадян на екологічну безпеку, процесів його реалізації. Законодавство про екологічну безпеку становить собою систему. У зв’язку з цим, його акти потрібно розглядати як елементи системи і тлумачити одні акти лише у контексті інших. Таким чином, положення ч. 1 ст. 50 Конституції України та п “а” ч. 1 ст. 9 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”, які закріплюють право громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля необхідно тлумачити у контексті інших актів, які встановлюють обов’язки щодо забезпечення цього права.
Одним із таких законів є Закон України “Про об’єкти підвищеної небезпеки” від 18.01.2001 № 2245-ІІІ [246]. Цим законом передбачено низку заходів: ідентифікація об’єктів підвищеної небезпеки (ст. 9); декларування об’єктів підвищеної небезпеки (ст. 10); розробка планів локалізації та ліквідації аварій на об’єктах підвищеної небезпеки (ст. 11); надання згоди відповідної ради на розміщення об\'єкта підвищеної небезпеки в межах населених пунктів (ст. 12); надання комплексного висновку державної експертизи (ст. 12); надання дозволу на експлуатацію об’єкта підвищеної небезпеки (ст. 13) здійснення державного контролю за дотриманням чинного законодавства у процесі здійснення експлуатації об’єктів підвищеної небезпеки (ст. 3) тощо.
Згідно з преамбулою Закон України “Про об’єкти підвищеної небезпеки”: “Цей Закон ... спрямований на захист життя і здоров\'я людей та довкілля від шкідливого впливу аварій на цих об\'єктах шляхом запобігання їх виникненню, обмеження (локалізації) розвитку і ліквідації наслідків.” Таким чином, заходи передбачені ст. ст. 3, 9 – 13 згаданого закону спрямовані на захист життя і здоров\'я людей та довкілля від шкідливого впливу аварій на цих об\'єктах. Обов’язок вживати цих заходів з метою забезпечення такого захисту з необхідністю створює певне право громадян. Це право буде полягати у юридично-забепеченій можливості на здійснення цих заходів у спосіб, за якого було б забезпечено захист життя і здоров\'я людей та довкілля від шкідливого впливу аварій на цих об\'єктах. Об’єкт цих прав не охоплюється навколишнім природних середовищем певної якості, а передбачає певні дії державного органу, які повинні увінчатися чітко визначеним результатом. Невиконання цього обов’язку є підставою для оскарження таких дій державних органів на підставі ч. ч. 1-2 ст. 9 або ч. 3 ст. 9 Орхуської конвенції.
Отже, громадянам створюється юридично-забезпечена можливість на здійснення заходів, передбачених ст. ст. 3, 9 – 13 згаданого закону у спосіб, за якого забезпечується відсутність недопустимого ризику для життя і здоров\'я людей та довкілля від шкідливого впливу аварій на об\'єктах підвищеної небезпеки, а не лише певний стан навколишнього природного середовища.
Наведена вище концепція права громадян на екологічну безпеку знаходить закріплення і в нормах міжнародних правових актів. Наприклад, відповідно до ст. 1 Конвенції про транскордонний вплив промислових аварій [318]: “Сторони ... вживають відповідних заходів та співробітничають в рамках цієї Конвенції з метою захисту людей та навколишнього середовища від промислових аварій шляхом попередження таких аварій ... .”
Таким чином, обов’язок держав полягає, поряд з іншим, у забезпеченні захисту життя та здоров’я людини від промислових аварій. В додатку 4 до цієї Конвенції викладено заходи, яких держави повинні вживати в рамках виконання обов’язку, передбаченого статтею 6 цієї конвенції. До таких заходів, з поміж інших, належать: визначення тих видів небезпечної діяльності, які вимагають застосування спеціальних заходів щодо попередження аварій, які можуть включати систему ліцензування та санкціонування (п. 3); надання компетентним органам інформації, необхідної для оцінки ризику (п. 5); застосування найбільш досконалої технології з метою попередження промислових аварій і захисту людей та оточуючого середовища (п. 6) тощо. Цей ряд прикладів можна було б продовжувати, однак і сказаного достатньо для того, аби переконатися у тому, що зміст суб’єктивного права, яке кореспондує цим обов’язкам, виходить далеко за межі права на дотримання екологічних нормативів чи права на довкілля, яке відповідає певним показникам. У зв’язку з цим є підстави констатувати наявність права здійснювати чи права на здійснення заходів щодо відвернення небезпеки для життя і здоров’я громадян (права на екологічну безпеку).
Іншим законом, який становить собою нормативно-правове підґрунтя права громадян на екологічну безпеку є Закон України “Про основи містобудування” від 16.11.1992 № 2780-ХІІ [248]. Частиною 1 ст. 19 цього закону суб\'єкти містобудівної діяльності при розробці та реалізації містобудівної документації зобов\'язані дотримуватись екологічної безпеки територій. Остання згідно з ч. 3 ст.
19 зазначеного закону: “передбачає дотримання встановлених природоохоронним законодавством вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, збереження та раціонального використання природних ресурсів, санітарно-гігієнічних вимог щодо охорони здоров\'я людини, здійснення заходів для нейтралізації, утилізації, знищення або переробки всіх шкідливих речовин і відходів”. Територія включає в себе не лише земельну ділянку та природні ресурси, а і умови і ресурси створені діяльністю людини. Таким чином, ч. ч. 1 та 3 ст. 19 Закону України “Про основи містобудування” закріплено обов’язок забезпечувати не лише безпечне довкілля, а і вживати заходи щодо недопущення виникнення недопустимого ризику діяльності щодо поводження з відходами чи шкідливими речовинами. Таким чином, наведені вище обов’язки (як у Законі України “Про об’єкти підвищеної небезпеки” так і в Законі України “Про основи містобудування”) створюють право громадян, яке виходить за межі права на безпечне довкілля.Отже, право на екологічну безпеку випливає з характеру обов’язків зобов’язаних суб’єктів щодо забезпечення саме екологічної безпеки. Формуванню права на екологічну безпеку як суб’єктивному праву сприяє також і наявність охоронюваного законом інтересу у виконанні цих обов’язків. Без охоронюваного законом інтересів, одні обов’язки зобов’язаних суб’єктів не здатні створити нового права. Охоронюваний законом інтерес підлягає судовому захисту. Думка В.І. Андрейцева про те, що законні інтереси не забезпечені системою юридичних засобів захисту [12, c. 33] видається помилковою. По-перше, цей підхід суперечить чинному законодавству. Зокрема, згідно з ч. 1 ст. 3 ЦПК «Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.» Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС «Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб ... .» Такий же підхід закріплено у в ст.
1 Господарського процесуального кодексу України від 06.11.1991 № ХІІ [135] (далі – ГПК), згідно з якою «Підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб\'єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду ... за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів ... .»По-друге, думка про незабезпеченість охоронюваних законом інтересів юридичними засобами захисту спростовується правозастосовчою практикою. Наприклад, в пункті 1 резолютивною частини рішення Конституційного суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України, міститься наступне розуміння поняття охоронюваний законом інтерес «Поняття "охоронюваний законом інтерес", що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв\'язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об\'єктивного і прямо не опосередкований у суб\'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об\'єктом судового захисту ... ..»
Таким чином, наявність законного інтересу поряд з обов’язками зобов’язаних суб’єктів дотримуватися вимог екологічної безпеки утворює ту частину права на екологічну безпеку, яке не охоплюється правом не безпечне довкілля. Право на екологічну безпеку на сьогодні діє через законний інтерес в дотримання обов’язків із забезпечення екологічної безпеки.
Крім того, частина 3 ст. 9 Орхуської конвенції зобов’язує країни-члени цієї конвенції забезпечувати представникам громадськості, які відповідають вимогам чинного законодавства «...
доступ до адміністративних або судових процедур для оскарження дій або бездіяльності приватних осіб і громадських органів, які порушують положення національного законодавства, що стосується навколишнього середовища ... .» Це положення дозволяє оскаржувати порушення правил екологічної безпеки, оскільки протилежний висновок передбачав би, що сторони, укладаючи Орхуську конвенцію, не мали наміру надати громадськості можливість оскаржити дії, які порушують чинне законодавство і які створюють небезпеку для здоров’я громадян.Право вимагати усунення загрози здоров’ю громадян також надає ст. 1163 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435-IV [761] (далі – ЦК), згідно з якою «Фізична особа, життю, здоров\'ю або майну якої загрожує небезпека, а також юридична особа, майну якої загрожує небезпека, мають право вимагати її усунення від того, хто її створює.»
Таким чином, право на екологічну безпеку, як юридично забезпечену можливість на відсутність екологічної загрози, хоч і не повно, передбачене чинним законодавством і може бути реалізованим. Цей висновок знаходить підтвердження і в судовій практиці. Наприклад, у 2010 році позивач О. звернувся до суду з позовом до відповідача С. про усунення небезпеки, створеної внаслідок діяльності, яка загрожує життю та здоров’ю, шляхом припинення незаконної діяльності з ремонтних робіт, усунення перешкод у користуванні майном, просить відшкодувати моральну шкоду. Хоча в задоволенні позову було відмовлено, однак цікавим у контексті нашого дослідження є той факт, що суд відмовив у задоволенні позову не з причин відсутності права позивача на дотримання відповідачем вимог екологічної безпеки, а з причин відсутності порушення таких вимог. Доведенню цього факту присвячена основна увага в рішенні суду. Зокрема, в рішенні суду зазначається: «...у судовому засіданні зібраними по справі доказами не встановлено, що відповідач ОСОБА_2 займається господарською діяльністю, тобто проводить ремонт і пофарбування автомобілів громадян за адресою провул.Ізмаїльський,28 а/1 м. Білгород-Дністровський Одеська область без відповідної ліцензії, внаслідок чого створює небезпеку, яка загрожує життю та здоров\'ю позивача» [594].
Ще одним шляхом, яким право на екологічну безпеку «входить» в юридичну практику є розширене тлумачення положень ч. 1 ст. 50 Конституції України та п. “а” ч. 1 ст. 9 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища, згідно з яким, невиконання обов\'язків із забезпечення екологічної безпеки розглядаються як створення умов для негативного впливу на безпечне довкілля. Створення ж таких умов кваліфікується як порушення права на безпечне для життя і здоров’я довкілля.
Наприклад, у справі за позовом Деркача А.Л. до Кабінету Міністрів України, позивач стверджував про порушення його права на безпечне для життя і здоров’я довкілля, яке полягало у невиконанні програми підвищення безпеки ядерних енергоблоків, яка була затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України “Про схвалення Комплексної програми модернізації та підвищення безпеки енергоблоків атомних електростанцій” від 29.08.2002 № 504-р [642], а також у тому, що низка недоліків самої програми створює умови для її невиконання.
На думку суду, статтею 50 Конституції України передбачено право громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля. Це право забезпечується виконанням обов’язку державою щодо забезпечення екологічної безпеки, який на державу покладено ст. 16 Конституції України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР [320].
Безпосередня реалізація цього обов’язку від імені держави була покладена ст. 116 Конституції на Кабінет Міністрів України (далі – КМУ). Статтею 18 Закону України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” від 8 лютого 1995 року № 39/95-ВР [223] цей обов’язок КМУ було конкретизовано. До його повноважень було віднесено забезпечення розробки і реалізації державних програм у сфері використання ядерної енергії (абзац 2 ст. 18 зазначеного закону). Неналежне виконання зазначеної програми; наявність недоліків, які впливали на її ефективність у самій програмі, суд кваліфікував як невиконання обов’язку, передбаченого ст. 16 Конституції України, та порушення права на безпечне для життя і здоров’я довкілля [627].
Ключовим твердженням в аргументації суду у цій справі було положення про те, що право на безпечне для життя і здоров’я довкілля забезпечується обов’язком держави щодо забезпечення екологічної безпеки, передбаченого ст. 16 Конституції України. На підставі цього положення судом зроблено наступний висновок – невиконання будь-якої дії, яка спрямована на виконання обов’язку держави щодо забезпечення екологічної безпеки означає порушення права громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля. У аналізованому випадку були відсутні відомості про перевищення ГДК, ГДВ, ГДР. Підставою для задоволення позову послужило не вжиття уповноваженим органом всіх передбачених чинним законодавством заходів щодо відвернення настання небезпечного впливу на життя і здоров’я громадян. Тобто, фактично порушеним виявилося, поряд з іншим, право на екологічну безпеку як право на вжиття з боку зобов’язаних суб’єктів заходів, спрямованих на забезпечення охорони життя і здоров’я громадян від негативного впливу з боку техногенних об’єктів (ядерних енергоблоків), а не право на безпечне довкілля.
Не менш показовим є посилання суду на статтю 16 Конституції України (яка містить обов’язок держави щодо забезпечення екологічної безпеки) для з’ясування змісту права громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля, передбаченого статтею 50 Конституції.
Концепція права на безпечне для життя і здоров’я довкілля у розумінні лише юридично-забезпеченої можливості проживати у безпечному довкіллі означає, що порушення зазначеного права буде мати місце лише у разі наявності негативного впливу на довкілля. Положення ч. 1 ст. 3 ЦПК дозволяє громадянам звернутися до суду за захистом зазначеного права лише у разі його порушення невизнання чи оспорювання. У зв’язку з цим, наведена вище концепція права на безпечне навколишнє природне середовище, дає можливість звернуться до суду за захистом свого права лише за умови наявності негативних змін у навколишньому природному середовищі чи здоров’ї громадян. Така ситуація здатна поставити перепони на шляху звернення до суду з позовами про припинення порушення на екологічно-небезпечних підприємствах правил екологічної безпеки, які ще не привели до негативного впливу на навколишнє середовище. Тобто громадянин, виявивши сховище із небезпечними речовинами, на якому ці речовини зберігаються з порушенням правил безпеки, не матиме права звернутися до суду з позовом про усунення цих порушень, а повинен буде “дочекатися” негативного впливу на його здоров’я чи довкілля і лише потім у нього виникне право на звернення до суду за захистом порушеного права на екологічну безпеку.
Таким чином, громадяни – суб’єкти права на екологічну безпеку повинні мати право не лише на відсутність у довкіллі небезпечних для життя і здоров’я речовин, а і право на такий рівень роботи підприємства (чи інших суб’єктів), який виключає або зводить до законодавчо визначеного мінімуму можливість небезпечного впливу на здоров’я чи/або довкілля (екологічного ризику).
Отже, реалізація права на екологічну безпеку передбачає забезпечення не лише можливості проживання у довкіллі, яке відповідає нормам права, а і виконання іншими особами обов’язку щодо забезпечення екологічної безпеки, навіть якщо порушення ще не призводить до негативних змін у довкіллі.
За такого розуміння змісту аналізованого права момент порушення права на екологічну безпеку тобто момент виникнення права на захист (звернення до суду з відповідними вимогами) “переміщується” з моменту негативного впливу на навколишнє середовище на момент порушення права на екологічну безпеку.
Отже, концепція окремих вчених щодо права громадян на безпечне довкілля як права жити у довкіллі, яке відповідає екологічним нормативам, не базується на чинному законодавству та не відповідає потребам захисту права та законних інтересів громадян.
Концепція права громадян на екологічну безпеку відрізняється від концепції права на безпечне для життя і здоров’я навколишнє середовище не лише набором правомочностей уповноваженого суб’єкта. Ці підходи відрізняються різним розумінням об’єкта відповідного права. Об’єктом права громадян на екологічну безпеку є екологічна безпека як певний рівень ризику для життя і здоров’я громадян з боку природних та техногенних об’єктів. Об’єктом права на безпечне для життя і здоров’я довкілля є довкілля, яке відповідає законодавчо-встановленим вимогам.
Об’єкт будь-якого суб’єктивного права, значною мірою, визначає і зміст цього права та особливості його реалізації. Екологічна безпека як об’єкт суб’єктивного права не може бути забезпечена лише пасивною поведінкою уповноваженого суб’єкта та дотриманням екологічних нормативів з боку зобов’язаного суб’єкта. Такий об’єкт може бути забезпечений уповноваженому лише вчиненням дій з боку як уповноважених, так і зобов’язаних суб’єктів достатніх для забезпечення прийнятного рівня екологічного ризику для уповноважених осіб. Не досягнення визначеного рівня безпеки (рівня зниження ризику) буде означати те, що реалізації права громадян на екологічну безпеку не відбувається. Іншими словами реалізація права на екологічну безпеку буде мати місце лише за умови досягнення певного рівня ефективності дій щодо усунення загрози для життя і здоров’я громадян з боку техногенних чи природних об’єктів. Показниками такого рівня ефективності виступають критерії екологічної безпеки.
Всі підходи до розуміння критеріїв екологічної безпеки умовно можна розділити на наступні групи, в рамках яких критеріями екологічної безпеки визнаються:
1. нормативи ГДК, ГДВ, ГДР;
2. принцип BAT (best available technique (англ.) – найкраща з доступних технік (або методик));
3. система екологічних, санітарно-протиепідемічних та інших норм, нормативів, вимог, правил, заборон;
4. забезпечення балансу між правом на екологічну безпеку та іншими правами.
Зупинимося докладніше на аналізі цих підходів.
Нормативи ГДК, ГДВ, ГДР як критерії екологічної безпеки наділені значними позитивними рисами, які полягають у чіткості показників екологічної безпеки. Поряд з цим нормативам ГДК, ГДВ, ГДР притаманні і ряд негативних рис. В спеціальній літературі до них відносять: відсутність стимулюючого ефекту; неспроможність за допомогою цих нормативів повністю запобігти настанню негативних наслідків [414, c. 7]; імовірнісний характер їх перевищення [402, c. 47]; їх фоновий характер та складність виявлення їх порушників [751, c. 44]; неврахування регіональних особливостей тієї чи іншої території [80, c. 4, 8]; неможливість встановлення нормативів для всіх речовин і їх сполук, неможливість охопити всю багатоаспектність екологічної небезпеки [770, c. 21] тощо [71, c. 27].
Таким чином, нормативи ГДК, ГДВ та ГДР недоцільно застосовувати в якості універсального критерію екологічної безпеки. Однак в певних випадках їх застосування може стати ефективною гарантією дотримання вимог екологічної безпеки і реалізації відповідного права громадян.
До наступної групи належить критерій екологічної безпеки за принципом BAT (best available technique (англ) – найкраща з доступних технік (або методик)). Цей критерій полягає у тому, що дозвіл на здійснення екологічно шкідливої діяльності надається лише суб’єкту, який забезпечує найкращі з екологічної точки зору технології. Ці технології мають бути наскільки досконалими з екологічної точки зору, наскільки це можливо без необґрунтованих витрат для суб’єкта.
Його застосування дозволяє подолати значну частину недоліків, притаманних нормативам ГДК, ГДВ, ГДР. Особливе значення набуває гнучкість такого критерію. Це стимулює підприємства до постійного покращення їх екологічних показників; допуск до екологічно-небезпечної діяльності лише суб’єктів, які здатні забезпечити відповідний рівень екологічної безпеки; не перешкоджання, а навпаки сприяння впровадження у виробництво новітніх технологій [777, c. 33-41; 751, c. 43; 414, c. 148].
Серед недоліків застосування цього принципу в юридичній літературі відзначалося: орієнтація його застосування на точкові джерела забруднення. Тобто джерела, які мають локалізовану “точку”, в якій можливо контролювати, наприклад, скиди і таким чином визначати, чи відповідає застосовувана на підприємстві технологія ознакам найкращої з точки зору екологічної безпеки. Разом з тим така особливість принципу BAT не дозволяє за його допомогою здійснювати контроль за об’єктами, які є неточковими джерелами забруднення (наприклад, ферми, лісництва тощо) [789, c. 55].
Іншим недоліком застосування аналізованого принципу є його неефективність для запобігання комплексному забрудненню. Тобто технологія, яка є найкращою з точки зору запобігання забрудненню вод, може виявитися найгіршою у розумінні запобігання забруднення атмосферного повітря [789, c. 54-55]. Тісний зв’язок елементів навколишнього середовища суттєво знижує його позитивний регулятивний ефект. Тому справедливим видається висновок про можливість ефективного застосування аналізованого принципу лише за умови ефективного державного і громадського контролю [789, c. 54-55].
В країнах Євросоюзу ця проблема долається за рахунок використання механізму “Інтегрованого дозволу”, передбаченого Директивою Ради ЄС 96/61/ЄС щодо всеохоплюючого запобігання і контролю забруднень від 24.09.1996 [186] (далі – Директива IPPC). На виконання положень цієї директиви Інститутом майбутніх технологічних досліджень, який знаходиться в місті Севілья (Іспанія) (Institute for Prospective Technological Studies (далі – IPTS)) розробляються спеціальні методичні рекомендації, якими визначаються технології, які на даний момент вважаються найкращими [785, 793-795]. Ці документи розробляються за участю представників заінтересованої громадськості та виробників відповідної продукції, а також представників контролюючих органів [792]. Ці документи не зобов’язують суб’єкта господарювання використовувати певні технології. Він повинен застосовувати не гірші (в екологічному розумінні) технології, ніж ті, що передбачені методичними рекомендаціями.
Окрім того, система Директиви IPPC дозволяє застосовувати всі вищенаведені критерії у системі. Наприклад, якщо на підприємстві буде запроваджено технологію, яка буде відповідати ознакам найкращої з точки зору BAT, проте, її застосування буде призводити до перевищення нормативів якості довкілля (ГДК, ГДР, ГДВ), то за системою IPPC суб’єкт господарювання повинен забезпечення зниження негативного впливу на довкілля до рівня, за якого нормативи якості довкілля не були б перевищені. І навпаки, якщо нормативи якості не будуть перевищені, то це не означає, що суб’єкт господарювання виконав вимоги екологічного законодавства. Він повинен покращити свою технологію до рівня BAT [792].
Значення принципу BAT не обмежується лише системою документів дозвільного характеру. Його суть поза межами дозвільної системи полягає у тому, що суб’єкт буде вважатися таким, що не порушив право громадян на екологічну безпеку лише у разі, коли він вжив всіх заходів для забезпечення екологічної безпеки громадян (зниження екологічного ризику), які передбачені чинним законодавством чи/або вжиття яких є можливим без необґрунтованих витрат чи без шкоди для прав, свобод чи законних інтересів інших громадян чи без шкоди для інтересів суспільства.
Наступною групою критеріїв екологічної безпеки є вимоги екологічної безпеки, закріплені у нормах права. В основі цієї концепції лежить положення згідно з яким, право на екологічну безпеку забезпечується обов’язком із забезпечення екологічної безпеки. Порушення цього обов’язку навіть при відсутності негативного впливу на довкілля означає порушення права громадян на екологічну безпеку. Вище вже неодноразово зверталося увагу на необхідність включення до змісту права громадян на екологічну безпеку права на забезпечення дотримання вимог екологічної безпеки з боку зобов’язаних суб’єктів.
Досить часто при вирішенні справ з приводу реалізації права громадян на екологічну безпеку необхідно застосовувати оцінку прав сторін. Якщо норма як критерій екологічної безпеки буде застосовуватися у вузькому її розумінні, тоді такий критерій виявиться безпорадним перед недосконалою правовою нормою.
З іншого боку, застосування правової норми як критерію екологічної безпеки дозволить оскаржувати еколого-значимі рішення під виглядом захисту права на екологічну безпеку з мотивів, які не стосуються екологічної безпеки. Наприклад, 25 вересня 2008 року група громадянин К. звернувся до суду з позовом до Мінприроди України в якому оскаржував висновок державної екологічної експертизи генерального плану міста Києва, яким ніби-то було порушено його право на безпечне для життя і здоров’я довкілля. В якості аргументів, які підтверджують порушення цього права, у позовній заяві були викладені наступні факти: відсутність у висновку державної екологічної експертизи всіх необхідних реквізитів, передбачених Примірною інструкцією з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.1997 № 1153 [556]; відсутність у висновку державної екологічної експертизи інформації, передбаченої ст. 43 Закону України “Про екологічну експертизу” від 9 лютого 1995р. № 45/95-ВР [229]; оприлюднення цього висновку в мережі Internet, замість оприлюднення інформації про нього у засобах масової інформації тощо.
Всі зазначені обставини можуть бути підставою для задоволення відповідного позову, однак за умови коли буде доведено порушення права на безпечне довкілля, яке було спричинене наведеними вище порушеннями. Самі по собі ці порушення не можуть бути підставою для задоволення позову, предметом якого є захист права громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля.
Таким чином, застосування правової норми в якості критерію права громадян на екологічну безпеку без урахування його впливу на права та законні інтереси громадян з одного боку, може призвести до безпідставної відмови у захисті права на екологічну безпеку, коли обов’язок вчиняти дії щодо забезпечення екологічної безпеки прямо не передбачений, однак може бути здійснений без необґрунтованих витрат (п. 8 ч. 3 ст. 2 КАС та ч. 1 ст. 103 Земельний кодекс України від 25.10.2001 № 2768-ІІІ [274] (далі – ЗК)). З іншого боку, це може призвести до задоволення безпідставних позовів, що лише створить невиправдані перешкоди у діяльності державних органів, які не будуть компенсовані жодними перевагами в сфері забезпечення екологічної безпеки.
Особливе місце в системі вимог екологічної безпеки посідає вимога до зобов’язаного суб’єкта здійснити всіх залежних від нього заходів для відвернення порушення права на екологічну безпеку. Ця вимога закріплена у ч. 2 ст. 218 Господарського кодексу України від 16.01.2003 № 436-IV [134] (далі – ГК), згідно з яким «Учасник господарських відносин відповідає за невиконання або неналежне виконання господарського зобов\'язання чи порушення правил здійснення господарської діяльності, якщо не доведе, що ним вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення господарського правопорушення».
Право на екологічну безпеку взаємодіє з низкою інших прав (право на використання природних ресурсів, заняття підприємницькою діяльністю, правом власності тощо). При прийнятті еколого-значимого рішення державний орган чи суд повинні забезпечувати справедливу рівновагу прав різних суб’єктів.
Цей принцип отримав часткове закріплення в чинному законодавстві України. Наприклад, згідно з п. 8 ч. 3 ст. КАС у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб\'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). Цей принцип закріплено і в ч. 1 ст. 103 ЗК.
Застосовується цей принцип і в практиці Європейського суду з прав людини. Обставиною, яка обумовлює його застосування, є досить загальний характер положень Європейської конвенції з прав людини і тому для з’ясування того, чи було порушено те чи інше право, гарантоване відповідною статтею цієї конвенції, суд змушений вдаватися до цього принципу. Прикладом його застосування може слугувати Рішення Європейського суду з прав людини у справі “Фадєєва проти Росії” від 09 червня 2005 [610]. У цій справі заявниця скаржилася на, порушення її права на повагу до її приватного та сімейного життя, передбаченого ч. 1 ст. 8 Європейської конвенції з прав людини внаслідок екологічного забруднення, зумовленого діяльністю заводу “Сєвєрсталь”, який розташований поблизу її помешкання. У п. 134 Рішення Європейського суду з прав людини у цій справі суд зазначив наступне: “Суд доходить висновку, що, попри наявність у держави-відповідача широкої свободи розсуду, вона не забезпечила справедливої рівноваги між інтересами суспільства і необхідністю забезпечення ефективного здійснення заявницею свого права на повагу до житла і приватного життя. Отже, було допущено порушення статті 8 Європейської конвенції з прав людини.”
Вищевикладене свідчить про доцільність застосування цього принципу і на теренах України. При цьому, необхідно зазначити, що принцип посідає другу сходинку в ієрархії критеріїв права на екологічну безпеку після чітко зазначеного правила, визначеного у правовій нормі, і лише неповнота останньої чи неврегульованість ситуації може послужити обставинами, які виправдовують застосування цього принципу.
Таким чином, цей критерій забезпечення екологічної безпеки буде ефективно застосовуватися лише за умови його поєднання з правовою нормою (в тому числі ГДК, ГДР, ГДВ; принципом ВАТ тощо).
Характер об’єкта права громадян на екологічну безпеку, на відміну від об’єкта права на безпечне довкілля, зумовлює розширення змісту цього права. Таке розширення відбувається за рахунок включення до змісту цього права правових можливостей, які спрямовані на зменшення ризику для життя і здоров’я громадян з боку техногенних та/чи природних об’єктів, і які не охоплюються правом на безпечне довкілля, стан якого відповідає певним показникам. До таких правових можливостей в юридичній літературі відносять сукупність наступних прав громадян України: вимагати в дозволених організаційно-правових і процесуально-процедурних формах від юридичних і фізичних осіб дотримання правил забезпечення екологічної безпеки; вимагати через визначені законодавством юрисдикційні органи винесення рішення щодо заборони здійснення екологічно небезпечної діяльності; право подання громадянами заяв прокурору з метою йогозвернення до суду з позовом про припинення екологічно небезпечної діяльності; право громадян на звернення безпосередньо до суду для захисту конституційного права на екологічну безпеку та припинення екологічно небезпечної діяльності; право громадян на відшкодування завданої порушенням права на екологічну безпеку шкоди (ст. 50 Конституції України) [26, c. 213].
Вище нами вже зверталася увага на помилковості включення регулятивних і охоронних прав до змісту одного і того ж права. Ця теза є практично загальновизнаною в юридичній літературі. Зупинимося до аналізі можливості вимагати в дозволених організаційно-правових і процесуально-процедурних формах від юридичних і фізичних осіб дотримання правил забезпечення екологічної безпеки як елементі змісту права на екологічну безпеку, оскільки право вимагати тих чи інших дій може носити регулятивну природу.
Вимогу можна розуміти у два способи: 1) як вказівку уповноваженого суб’єкта, яка в силу норм права є обов’язковою до виконання зобов’язаним суб’єктом; та 2) як вказівку уповноваженого суб’єкта, яка не наділена властивістю обов’язковості для зобов’язаного суб’єкта. Варто зазначити, що друге значення вимоги не дозволяє її відрізнити від звичайного надання інформації, поради чи інших юридично не значимих по відношенню до зобов’язаного суб’єкта дій. Звичайно право на таку вимогу не було б правом, оскільки його наявність нічим би не відрізнялася від його відсутності у частині кількості юридичних можливостей управомоченого. З огляду на зазначене, автор даної концепції має на увазі обов’язкову до виконання вимогу.
Вимагати дотримуватися правил забезпечення екологічної безпеки уповноважений суб’єкт має право лише у разі порушення цих вимог. До цього порушення від не має права пред’являти будь-які вимоги щодо дотримання цих правил до іншого суб’єкта. Беручи до уваги охоронний характер цієї правової можливості, її не може бути включено до змісту регулятивного права на екологічну безпеку.
Спірним також є твердження про необхідність включення до змісту права громадян на екологічну безпеку права на екологічну інформацію, права на участь у прийнятті еколого-значимих рішень, права на участь в екологічних організаціях та інших екологічних прав. Попри тісний зв’язок цих прав з правом на екологічну безпеку зміст та об’єкти цих прав є різними, що не дає можливості включати вищезазначені екологічні права до змісту права на екологічну безпеку.
Характер об’єкта суб’єктивного права не лише визначає зміст останнього, а і безпосередньо впливає на особливості його реалізації. Реалізація права громадян на екологічну безпеку у різних ситуаціях – це різний процес. Його властивості повністю визначаються конкретними умовами існування екологічного ризику. Частиною 1 ст. 54 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року № 1264-ХІІ [251] підприємства, установи і організації та інші суб’єкти зобов\'язані вживати необхідних заходів щодо запобігання та недопущення перевищення встановлених рівнів акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого фізичного впливу на навколишнє природне середовище і здоров\'я людини. Такі вимоги встановлені наприклад, п. 1.3.1 та 1.3.3 Державних санітарних норм і правил захисту населення і територій від впливу електромагнітних випромінювань, затверджених наказом МОЗ від 01.08.1996 № 239 [178]. Зокрема, за частоти 30 до 300 кГц та довжині хвилі від 10 м до 1 км ГДР буде дорівнювати 25 В/м.
У ситуації, коли зазначений норматив не перевищено, реалізація права громадян буде полягати у відсутності недопустимого впливу електромагнітного випромінювання на його життя і здоров’я. У випадку перевищення цього нормативу реалізація права громадян буде полягати у можливості знати про ці території та уникати знаходження в на них.
У разі небезпечного радіоактивного забруднення територій навколо атомних електростанцій (якщо виникає безпосередня загроза життю та здоров\'ю людей, які проживають в зоні ураження), реалізація права на екологічну безпеку може полягати у інформуванні про небезпеку перебування у цих місцях.
Частиною 1 ст. 5 Закону України «Про захист населення від впливу іонізуючого випромінювання» від 14.01.1998 № 15/98-ВР [237] встановлено норматив екологічної безпеки у сфері іонізуючого на рівні 1мЗв. На законодавчому рівні встановлено можливість перевищення цього нормативу у зоні гарантованого добровільного відселення (розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини може перевищити 1 мЗв), зоні безумовного (обов’язкового) відселення (розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини може перевищити 5 мЗв) (ч. 2 ст. 2 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27.02.1991 № 791а-ХІІ) [256]. Таким чином, в зонах відчуження, безумовного (обов’язкового) відселення, гарантованого добровільного відселення реалізація права громадян на екологічну безпеку взагалі не може бути забезпечена.
Формами реалізації права на екологічну безпеку можуть бути дії щодо застосування певних заходів з метою відвернення вже наявної небезпеки. Тобто право на екологічну безпеку, навіть у його “непорушному” стані, становить собою певну реакцію на вже наявну небезпеку для життя і здоров’я людини, передбачає вжиття низки заходів з метою перешкодити виникнення цієї небезпеки у майбутньому. Наприклад, пунктом 1.2 ДСанПіН 2.2.7.029-99 Гігієнічні вимоги щодо поводження з промисловими відходами та визначення їх класу небезпеки для здоров\'я населення, затверджених постановою головного державного санітарного лікаря України від 01.07.1999 № 29 [190] відходи в залежності від їх фізичних, хімічних і біологічних характеристик всієї маси відходу або окремих його інгредієнтів поділяються на чотири класи небезпеки: I-й клас - речовини (відходи) надзвичайно небезпечні; II-й клас - речовини (відходи) високо небезпечні; III-й клас - речовини (відходи) помірно небезпечні; IV-й клас - речовини (відходи) мало небезпечні.
Таким чином, сама наявність відходів першого класу небезпеки становить собою небезпеку (певний рівень ризику). Юридична природа права громадян на екологічну безпеку полягає у наявності в управомоченого права на не порушення чи дотримання з боку зобов’язаних суб’єктів правил поводження з цими відходами у спосіб, за якого виключається або зводиться до обґрунтовано досяжного рівня ризик виникнення небезпеки для життя і здоров’я громадян.
Право на екологічну безпеку включає в себе право на виконання дій чи заходів щодо мінімізації ризику. Приклад такого права дає пункт 2.4.11 ДСанПіН 2.2.7.029-99, згідно з яким, при захороненні відходів першого класу небезпеки, які мають слаборозчинні токсичні речовини, повинні бути вжиті додаткові заходи, спрямовані на запобігання їх міграції в ґрунтові та підземні води, зокрема: - обкладка стін і дна котлована м\'ятою глиною шаром не менше одного метра з забезпеченням коефіцієнту фільтрації не більше 10-13 м / доб.; - укладка на дні і закріплення стін котловану бетонними плитами з заливанням місць стику бітумом, гудроном або іншими водонепроникними матеріалами.
Той факт що право на екологічну безпеку може бути реалізовано як право на виконання дій щодо мінімізації екологічного ризику дав підстави деяким вченим стверджувати про те, що реалізація права на екологічну безпеку співпадає з його захистом. Наприклад, на Красов О.І. стверджує наступне: «Необхідно підкреслити, що поняття «реалізація права на сприятливе навколишнє середовище» та «захист права на сприятливе навколишнє середовище» співпадають» [350, c. 102].
На наш погляд, «ризиковий» характер права на екологічну безпеку робить надзвичайно тонкою ту межу, яка відрізняє реалізацію цього права від його охорони. Однак, ця межа до кінця ніколи не зникає і її завжди можна провести. Які б заходи не вживалися, якщо при їх вчиненні не порушуються правові норми, права чи законні інтереси людини – перед нами реалізація зазначеного права з усіма її особливостями. До останніх можна віднести неможливість реалізації цих прав шляхом пред’явлення до зобов’язаних суб’єктів обов’язкових до виконання вимог, виникнення на підставі правомірних юридичних дій чи подій.
Узагальнюючи ознаки реалізації права на екологічну безпеку, дисертант під реалізацією права на екологічну безпеку розуміє забезпечений нормами права процес зниження екологічного ризику для життя і здоров’я людини чи/або підтримання його на такому рівні, який є безпечним в розумінні чинного законодавства чи/або який є досяжним без необґрунтованих витрат чи шкоди для прав, свобод, законних інтересів інших суб’єктів чи без шкоди для інтересів суспільства в цілому.
Реалізація права громадян на екологічну безпеку істотно залежить від їх форм. Форми реалізації і захисту зазначеного права можуть мати самостійне юридичне значення, тому доцільно розглянути окремо форми і способи реалізації і захисту права громадян на екологічну безпеку.