4. Вітчизняна концепція децентралізації

Реформа місцевого самоврядування та децентралізації влади передбачала подолання багатьох проблем, а саме:

1) залежність територій від центру;

2) інфраструктурна та фінансова слабкість громад;

3) деградація сільської місцевості;

4) високий рівень дотаційності громад;

5) низький рівень інвестиційної привабливості територій тощо.

Напрямок проведення реформи місцевого самоврядування було визначено у Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердженої Кабінетом Міністрів 1 квітня 2014 року^[30]. Відповідно до затвердженого документу, реформа місцевого самоврядування та децентралізації повинна стояти на трьох стовпах: передача повноважень від центру до найнижчого можливого рівня; відповідно до переданих повноважень необхідно передати фінансові ресурси; забезпечити контроль з боку держави за діяльністю органів місцевого самоврядування.

З часу затвердження Концепції було сформовано базову правову рамку для проведення реформи, зокрема було внесено зміни до Податкового та Бюджетного кодексів України (фіскальна децентралізація), затверджено Державну стратегію регіонального розвитку та ухвалено новий Закон про регіональну політику, запущено процес зміни адміністративно-територіального устрою.

Особливістю проведення децентралізації влади в Україні є те, що одночасно триває процес реформи місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою та державної регіональної політики.

Так, 5 лютого 2015 року Верховною Радою України був прийнятий Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад»^[31]. Згідно з цим законом сусідні міські, селищні, сільські ради можуть об’єднатися в одну громаду, яка матиме один спільний орган місцевого самоврядування. При цьому визначено умови, які повинні бути дотримані у процесі такого об’єднання:

1) у складі об’єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об’єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об’єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об’єдналися;

3) об’єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об’єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об’єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об’єднання.

Адміністративним центром об’єднаної територіальної громади визначається населений пункт, який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об’єднаної територіальної громади. Найменування об’єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром. Добровільне об’єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості.

Слід також сказати, що пропонувалися внесення змін до конституції України у сфітлі вітчизняної концепції децентралізації публічної влади. Так, передбачена проектом Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)^[32]» від 01.07.2015 р. концепція децентралізації розширює повноваження представників центральної влади на місцях (префектів, що замінять місцеві державні адміністрації). В пропонованому змісті ст. 119 Конституції передбачалося, що префект на відповідній території:

1) здійснює нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування;

2) координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює нагляд за додержанням ними Конституції і законів України;

3) забезпечує виконання державних програм;

4) спрямовує і організовує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та забезпечує їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації;

5) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.

5. Фінансова децентралізація

В європейській правовій літературі фінансова децентралізація включає такі ланки як:

1) децентралізація видатків – надання місцевим органам влади фінансових ресурсів для виконання покладених на них завдань;

2) децентралізація доходів – закріплення за місцевим самоврядуванням переліку власних доходів, достатніх для виконання своїх функцій; забезпечення самостійності місцевих органів влади у встановленні їх розмірів;

3) процесуальна і організаційна самостійність – право на самостійне складання, затвердження та виконання бюджетів, фінансових планів та звітів з відповідним рівнем відповідальності конкретних посадових осіб.

Втілення основ фінансової децентралізації в економічну та управлінську системи нашої держави підтримане та визначене ключовим в Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 № 333-р.

Так, 28 грудня 2014 року Верховна Рада України ухвалила зміни до Податкового^[33] та Бюджетного кодексів^[34] України. Внесені зміни визначили нову фінансову основу органів місцевого самоврядування, встановили новий розподіл загальнодержавних податків та запровадили нові місцеві податки, а також запровадили нову систему бюджетного вирівнювання.

Після внесення змін до податкового та бюджетного законодавства, основними податками, які наповнюють місцеві бюджети (міста обласного значення, районів, об’єднаних територіальних громад) стали: 60% ПДФО (податку на доходи фізичних осіб), 5% акцизного податку з реалізації підакцизних товарів, 100% єдиного податку, 100% податку на майно (нерухомість, земля, транспорт), 100% плати за землю, 100% податку на прибуто підприємств комунальної власності, 100% плати за надання адміністративних послуг та 25% екологічного податку.

Фінансування медичної та освітньої сфери передано на районний рівень та рівень міста обласного значення через прямі субвенції з державного бюджету відповідно до затверджених нормативів. У результаті основну відповідальність за фінансування галузей несуть профільні Міністерство освіти та Міністерство охорони здоров’я. При чому залишки коштів державної субвенції у кінці року не вилучаються, а залишаються у місцевих бюджетах і можуть використовуватися на оновлення матеріально-технічної бази навчальних та медичних закладів.

Розширено права органів місцевого самоврядування зі встановлення ставок та пільг із місцевих податків і зборів. Органи місцевого самоврядування отримали право обслуговувати власні надходження своїх бюджетних установ та фонди розвитку у державних банках і не залежати від Державного казначейства.

Найбільш важливою стала зміна системи бюджетного вирівнювання місцевих бюджетів за видатками, на систему вирівнювання за доходами. Як наслідок, з бюджетів адміністративно-територіальних одиниць, які заробляють більше, ніж мають видатків, – вилучаються тільки 50% додатково отриманого доходу (за умови, що індекс податкоспроможності складає більше 1,1). Такі вилучення спрямовуються для надання базової дотації.

Натомість в адміністративно-територіальних одиниць, які не заробляють необхідної для видатків суми, базова дотація складає тільки 80% до необхідної суми (за умови, що індекс податкоспроможності складає менше 0,9).

При цьому, варто зауважити: Концепція реформування місцевих бюджетів, прийнята у 2007 році, була спрямована на забезпечення конкурентоспроможності та сталого розвитку регіонів, підвищення продуктивності виробництва та зайнятості населення; Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, прийнята в 2014 році, основною метою реформування передбачає «визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад».