Становление конституционно-правовой ответственности

Осознание и становление конституционно-правовой ответственности началось с 1980-х гг., и вызвано оно реформами в сфере публично-правовых отношений этого периода, реформированием структуры высших органов власти и самой избирательной системы.

Последовательная работа исследователей привела к полной легализации конституционной ответственности. Постепенно она получает закрепление в учебной литературе, а во второй половине 1990-х гг. — и в Постановлении Конституционного Суда РФ1. Естественно, мнения исследователей по проблемам конституционной ответствен ности нс во всем совпадают. Дискуссионными являются следующие вопросы:

• сущность конституционной ответственности, ее природа, источники и социальное назначение;

• соотношение прав и обязанностей в рамках конституционноправовой ответственности;

• лишение прав и их ограничение, соотношение моральных, политических и юридических факторов конституционной ответственности;

• соотношение репрессивно-карательных, правовосстановительных, регулятивной, охранительной, превенгивной функций;

• субъекты конституционно-правовой ответственности;

• соотношение ее с другими видами юридической ответственности,

• виды и содержание санкций, применяемых в рамках конституционно-! іравовой ответственности.

Необходимо отметить, что в последнее время суды общей юрисдикции начинают все более активно применять санкции и против целых коллективов, в данном случае избирательных комиссий. Так, 11 июля 2003 г. Верховный Суд РФ обязал Центральную избирательную комиссию Республики Татарстан отменить свои решения от декабря 1999 г. и марта-апреля 2000 г. о признании избранными 49 депутатов Госсовета, которые в нарушение закона совмещали статус депутата с иной государственной службой[674] [675].

Уже нередки случаи, когда суды применяют санкции в рамках конституционной ответственности (или, как ее еще называют, ответственности по избирательному праву), предусмотренные ст. 31 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Так, решением Астраханского областного суда от 8 июля 2003 г. была расформирована окружная избирательная комиссия по выборам депутатов Астраханского областного представительного собрания по Харабалинскому одномандатному избирательному округу №

4. Та же участь постигла и Избирательную комиссию Красноярского края (а эго уже комиссия субъекта Федерации). 27 января 2003 г. Красноярским краевым судом удовлетворено было заявление ЦИК России о расформировании Избирательной комиссии края іа неисполнение решения краевого суда от I октября 2003 г[676].

И все же применение мер коллективной юридической ответственности в современной электоральной практике — дело новое, требует своего осмысления, обобщения судебного опыта, фундаментальных теоретических разработок. Пока такая ответственность только обозначена, поэтому и применять се стоит с величайшей осторожностью, хотя законодательно она и обеспечена. В избирательном праве этот институт сравнительно молол, и мы имеем только небольшую эмпирическую базу для его обобщения.

Коллективная ответственность (юридических лиц, избирательных комиссий, комиссий референдума, избирательных объединении) допускается в рамках конституционно-правовом ответственно- сги при применении ответственности по избирательному праву.

Мерим и ответствен ноет и по избирательному праву являются, например:

• расформирование избирательной комиссии;

• отказ в регистрации и отмена регистрации кандидата;

• отказ в регистрации и отмена регистрации списка кандидатов, выдвинутого политической партией, избирательным объединением.

Безусловно, достижением законодателя в 1990-х гг. являлась разработка норм, связанных с ответственность кандидатов и иных участников избирательного процесса по избирательному праву. Как показывал опыт избирательных кампаний 1990-х гг., большую часть правонарушений составляли деяния, связанные с подделкой подписей избирателей, неправильным оформлением подписных листов, нарушением правил агитации, распространением материалов, содержащих ложную информацию, направленную против конкурентов, а также призывов, способствующих разжиганию межнациональной розни, и т.д. Были и такие нарушения, как использование должное гпого положения и участие подчиненных в избирательной кампании, финансирование избирательной кампании нс из избирательного фонда кандидата и т.д.

Ответственность кандидатов по этим и другим правонарушениям в первую очередь закреплялась в п. 1 ст. 64 дсйствовшего тогда Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав[677] Мерой ответственности кандидата, как следовало из Закона, являлась отмена решения о его регистрации кандидатом. В качестве субъекта привлечения к ответственности выступала избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, который допустил нарушение избирательного законодательства. Отменяя решение о регистрации кандидата, соответствующая избирательная комиссия реализовывала юрисдикционную функцию1. Эта компетенция избирательной комиссии н вызывает недовольство специалистов и общественности. А.В. Зиновьев и И.С. Поляшова отмечали: «Прежний закон давал в руки ЦИК и власти в целом опасное оружие, связанное с неопределенностью применения ряда жестких норм при регистрации участников выборов. Существенно расширив перечень представляемых кандидатом сведений, закон давал право нс допускать кандидатов к выборам или снимать их с регистрации в случае, если недостоверность сведении носит существенный характер При этом решать, что существенно, а что нет, должны избирательные комиссии, подучающие таким образом мощный рычаг давления на любых участников выборов»[678] [679].

Но, тем не менее, основаниями ответственности кандидатов но действующему тогда законодательству могли быть: нарушения правил выдвижения кандидатов; нарушения правил ведения предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании; использование кандидатами и их доверенными лицами должностного или служебного положения в целях и ібрания; факты подкупа избирателей кандидатами, организациями в целях избрания определенных кандидатов. При этом законодатель счел необходимым отмстить, что федеральными законами и законами субьсктов РФ могли быть установлены и иные основания привлечения кандидатов к ответственности по избирательному праву.

Что касается списка кандидатов, то здесь, если имели место указанные выше нарушения руководителями этих объединений (тогда и блоков), избирательная комиссия, зарегистрировавшая список кандидатов, вправе была отменить регистрацию. В данном случае избирательное объединение (избирательный блок) выступали в качестве коллективного субъекта ответственности по избирательному праву.

Особенностью формирующегося на основе Конституции 1993 г. законодательства стал более сірогий подход законодателя и к членам избирательных комиссий. В п. II ст. 52 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ[680], были закреплены санкции, применяемые к членам избирательных комиссий, которые немедленно отстранялись от уча- сіия в работе, если фиксировались факт воспрепятствования работе избирательной комиссии либо осуществлению избирателем своих прав или нарушение тайны голосования. То же относилось и к наблюдателям, доверенным лицам кандидатов, журналистам, которые должны были быть удалены из помещения для голосования.

Такие решения принимались самой избирательной комиссией. При этом она могла обратиться и в соответствующие органы с представлением о привлечении отстраненного члена избирательной комиссии или удаленных лип к административной или уголовной ответственности, предусмотренной федеральными законами.

Более детальной разработке в 1990-х гг. подверглись формы ответственности, связанные с отказом в регистрации или с ее отменой.

В литературе и в комментариях тех лет отмечалось, что отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов может выступать и не как мера ответственности при представлении недостаточного для регистрации количества подписей, при исключении избирательным объединением (блоком) более 25% общего числа кандидатов, включенных в заверенный список кандидатов. Непредставление необходимого числа подписей в поддержку выдвинутого кандидата (списка кандидатов) либо исключение из списка кандидатов. Эти и некоторые другие факторы не являлись нарушениями избирательного законодател ьства.

Основаниями для отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов) как меры ответственности по избирательному праву в соответствии с законом являлись: вновь открывшиеся обстоятельства; существенное нарушение установленного соответствующим законом о выборах порядка сбора подписей; недостоверность сведений, представленных кандидатом в заявлении о согласии баллотироваться, в сведениях о доходах и об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, если недостоверность этих сведений носит существенный характер; существенное нарушение порядка создания избирательного фонда и расходования его средств; нарушения правил ведения предвыборной агитации; использование кандидатом преимущества должностного или служебного положения; установление факта подкупа избирателей; установление факта сокрытия кандидатом сведений о своей судимости или наличии гражданства иностранного государства1 и др. [681] [682]

В этой части федеральные законы, регламентирующие выборы депутатов Государственной Думы и выборы Президента РФ дополняли перечень оснований отмены в регистрации кандидата (списка кандидатов), и в целом перечень оснований был неоправданно расширен Именно с учетом избирательной практики 1990-х гг. были уточнены основания для отмены регистрации кандидата и исключения кандидата из списков кандидатов (п. 23 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав), был сужен круг оснований для отмены регистрации кандидата, а в соответствии с п 24 данной статьи перечень таких оснований является исчерпывающим1