Вопрос 2. Правовое регулирование государственного кредита в Российской Федерации и ее субъектах

Исследуя государственный кредит в России, следует учитывать ее федеративную форму государственного устройства. В силу этого наряду с общегосударственным кредитом в науке финансового права принято выделять также государственный кредит субъекта Российской Федерации.

И, по сути, законодательную основу государственной кредитной деятельности на всей территории России составляли принятые на закате перестройки Закон РСФСР от 10 октября 1991 года № 17341 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»79, Закон Российской Федерации от 13 ноября 1992 года № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». При этом вышеназванные законы, предусмотрев в качестве заемных средств бюджетов процентные и беспроцентные ссуды, займы и кредиты коммерческих банков, не определили ни понятия указанных долговых обязательств, ни порядок и условия их возникновения, изменения и прекращения, не говоря уже о предельных нормативах государственных долговых обязательств.

В условиях широкой правовой дискреции федеральные и региональные органы государственной власти с 1992 года приступили к эмиссии долговых обязательств. В целом для того периода времени были характерны такие виды ценных бумаг, как облигации типа ГКО^[1] и ОФЗ^[2], облигации для финансирования инвестиционных программ и проектов (например, жилищное строительство, социально-экономические проекты),

сберегательные займы для населения, еврооблигации и векселя. Что же касается бюджетных ссуд и коммерческих кредитов, привлекаемых в целях покрытия бюджетных дефицитов, то их правовое регулирование носило ситуационный характер.

Качественные изменения в правовом регулировании государственного кредита в Российской Федерации произошли только в 1995-1998 годы. В этот период были приняты и вступили в силу ч. 1 и 2 Гражданского кодекса, которые среди прочего установили особенности участия публично - территориальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124-127), новые правила относительно займа и кредита применительно к капиталистическим реалиям (ст. 807-821) и, что самое важное, дали легальное определение договору государственного займа. В силу прямого указания законодателя в п. 1 ст. 817 Гражданского кодекса по договору государственного займа заемщиком могут быть Российская Федерация или ее субъекты, а займодавцем - гражданин или юридическое лицо. Договор государственного займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право займодавца на получение от заемщика предоставленных ему в займы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.

Правовая регламентация государственного кредита в субъекте Российской Федерации осуществляется с учетом требований законодательства, которая в силу п. «ж» ст. 71 Конституции наделена исключительной компетенцией в области установления основ финансового и кредитного регулирования. Как следует из п. 3.1 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации», по вопросам в сфере региональных долговых отношений, отнесенным к самостоятельным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, региональные органы государственной власти правомочны принимать законы, иные нормативные правовые акты, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, то есть в порядке непосредственного правотворчества. В этой связи, интерес вызывает подп. 34 п. 2 ст. 26.3 названного Закона, в соответствии с которым полномочие по привлечению субъектом Российской Федерации заемных средств, а также обслуживанию и погашению внутренних и внешних долгов субъекта Российской Федерации относится к полномочиям региональных органов государственной власти в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти осуществляется на основе Конституции, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (п. 3 ст. 11 Конституции).

Представляется, федеральный законодатель ошибочно отнес полномочие по привлечению заемных средств, а также обслуживанию и погашению региональных долгов к полномочиям субъекта Российской Федерации по предметам его совместного ведения с Российской Федерации. Заемная деятельность регионов входит в исключительное ведение субъекта Российской Федерации, однако, будучи элементом финансовой деятельности государства, ее нормативно-правовое регулирование лежит в плоскости предметов ведения самой Федерации, что обуславливает необходимость соответствия регионального законодательства федеральному.