ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРИРОДООХРАНИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС

В стране происходит усиленный процесс обновления природоохранительного законодательства. Действующие в настоящее время законодательные и другие акты, регулирующие отношения по использованию и охране природных богатств, не только не способствуют преодолению экологического кризиса, но во многих случаях являются причиной его наступления и расширения.

природоохранительного законодательства диктуется также и тем, что в последние годы Республика Казахстан присоединилась ко многим международным конвенциям по охране природы. Они требуют внесения в действующие акты серьезных изменений, ибо международные договоры, ратифицированные Парламентом страны, имеют приоритет над национальными законами.

Следует отметить, что в юридической литературе в достаточной мере не исследованы проблемы теории разработки природоохранительного законодательства. Нет четкой ясности в вопросах об основных путях, целях и мотивах, которые должны быть положены в основу нового природоохранительного законодательства. Встает проблема выявления назревших потребностей общества в необходимости данного закона в условиях формирования правового государства. С нашей точки зрения, в системе «закон об охране окружающей среды и отраслевые акты (земельный, лесной, водный и т. д.)» первенство должно принадлежать первому, ибо закон «Об охране окружающей среды» есть комплексный нормативный акт, призванный охватить наиболее общие вопросы охраны и использования всех видов природных ресурсов: земель, недр, лесов, вод и животного мира.

Отношения по использованию и охране природных ресурсов, будучи урегулированы правовой формой, развиваются не только с присущими им законами, но и испытывают воздействие правовых форм. Отсюда - необходимость глубокого анализа форм и методов воздействия государства на экологию, анализ соотношения отношений по охране конкретных природных ресурсов и той правовой формой, в которую они облекаются.

Правотворческий опыт бывшего Союза ССР и нашего государства в условиях перехода к рынку свидетельствует, что могут быть установлены научно-обоснованные критерии, позволяющие избрать оптимальную правовую форму того или иного вида природоохранительных отношений. Существуют также объективные требования, соблюдение которых необходимо для того, чтобы правовая форма соответствовала конкретному экономическому содержанию. Применение адекватной правовой формы для данного природоохранительного отношения способствует наиболее полному проявлению объективных экономических закономерностей, использованию их для достижения поставленной цели.

Правовые средства способствуют действию законов рынка, активизируют их, помогают избежать некоторых отрицательных результатов, которые могут быть с ним связаны. И, наоборот, неадекватные формы способны воспрепятствовать действию законов рынка, усилить отрицательные последствия, связанные с ними. Известны случаи, когда экономическое развитие, соответствующее требованиям объективных законов рыночных отношений, научно-обоснованное и верное по существу, не выполняется в практике из-за того, что правовая форма, в которую оно облачено, не обеспечивает его реализации.

С этой точки зрения, представляется важным обратить особое внимание на два важных момента, способствующих повышению эффективности правовой охраны окружающей среды в условиях рынка. Во-первых, в законодательных актах по охране окружающей природной среды необходимо сформулировать одинаковые требования по охране природных ресурсов ко всем хозяйствующим субъектам, независимо от форм собственности. Не должно быть никаких исключений для военных и оборонных объектов. При этом большое внимание следует уделять мерам экономического стимулирования (льготы по финансированию, кредитованию, налогообложению и т. п.). Во-вторых, необходимо отказаться от практики принятия указов, имеющих силу закона, для регулирования отношений по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов и перейти к такой оправдавшей себя правовой форме, как кодекс. В иерархии нормативных актов Кодекс занимает главенствующее положение, нежели указы. Его разработка, принятие, изменение и отмена подчиняются особой процедуре и правилам. Это соответствует роли природных ресурсов в развитии экономических отношений в условиях рынка как материальной основы суверенитета страны.

Весьма серьезный вопрос, который должен быть решен в природоохранительном законодательстве, это — проблема обеспечения оптимального соотношения между экологическими и экономическими интересами общества. К сожалению, наука еще не выработала соответствующих критериев для ее решения. Практика правового регулирования отношений по использованию и охране природных ресурсов до недавнего времени шла по пути утверждения первенства экономики над экологией. Отдельные попытки уравновесить эти категории не давали желаемого результата. На данном этапе развития нашего общества было бы, как нам кажется, не корректно в законодательном порядке объявить безусловный приоритет экологии над экономикой во всех случаях.

Степень подготовленности государства в период перехода к рынку, характер решаемых им задач по удовлетворению материальных потребностей народа не позволяет нам сделать это. Надо найти и применять такие средства, которые, с одной стороны, обеспечивали бы развитие хозяйственной деятельности, с другой, — способствовали бы совершенствованию природоохранительных отношений. Нельзя допустить под видом охраны природы серьезного ущемления хозяйственной деятельности. Нельзя также открывать широкий простор для интенсивного использования природных ресурсов под видом развития экономики, противопоставлять экономические и экологические интересы, отрывать их друг от друга. Обеспечить своевременное и качественное развитие промышленности, сельского хозяйства на основе правильного, всестороннего решения задач по охране окружающей природной среды и ее рационального использования — вот основное требование современности. Безусловный приоритет экологии над экономикой приемлем лишь в отношении особо охраняемых природных объектов.

Следует отметить, что разработка и принятие любого закона, тем более создание правовой базы природоохранительных отношений— сложный процесс. Поэтому государство выделяет большие денежные средства для развития законотворческой работы. Для приведения республиканского законодательства в соответствие с международным стандартом значительную материальную помощь Казахстану оказывают иностранные инвесторы. Однако во многих случаях средства, выделяемые для разработки проектов тех или иных законодательных актов, не всегда попадают в руки действительных специалистов. Так, проекты Указов «О нефти», «О земле», «О недрах и недропользовании» и другие разработаны с участием юристов, которые имеют к природоресурсовому праву весьма отдаленное отношение. В результате, в указанных актах мы сегодня имеем дело с нормами, слабо отражающими характер и особенности рыночных отношений. Ныне, несмотря на то, что после принятия отмеченных Указов прошло немного времени, ставится вопрос о принятии новых законов, регулирующих земельные, недренные отношения.

Проект закона «Об охране окружающей природной среды в РК», который был также составлен без участия ведущих специалистов юристов- экологов Казахстана за крупные денежные средства, отвергнут рабочей группой Парламента. К сожалению, разработку проектов законов в Республике в настоящее время монополизировали отдельные частные фирмы. Они привлекают к этой работе лиц по принципу знакомства, но не квалификации и специальности.

Такое положение не может быть признано нормальным. Для создания системы законодательства, адекватно отражающей особенности рыночных отношений, правотворческую работу необходимо поставить на научную основу. При этом законотворческая работа не может проводиться без участия ведущих специалистов как из научных, так и государственных учреждений. Данную проблему следует решать на уровне Парламента. Поэтому было бы правильным образовать в Парламенте РК экспертно-правовой Совет, который занимался бы разработкой планов правотворчества, образованием рабочих групп и т. д. Такое решение вопроса способствовало бы устранению многих недостатков в законотворческой работе. Тем более уже началась реализация казахстанско-американского Меморандума о помощи в развитии хозяйственного законодательства Республики. В соответствии с Меморандумом американское агентство по международному развитию (USAID) Казахстану для указанной цели выделяет 2,8 млн. долларов. Нельзя допустить, чтобы эти средства опять попали в руки частных фирм.

(В кн.: «Законотворческий процесс в Республике Казахстан: состояние и проблемы». Материалы научно-практ.конф.

27-28 марта 1997 г. - Алматы. - С. 566-560.)